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治安转型:主体性管理到主体间性治理
—— 兼论治安主、客体的结构性特质

2022-11-22王均平

关键词:客体治安范式

王均平

(中南财经政治大学,湖北 武汉 430073)

一、主体性管理范式分析

(一)主体性管理范式的学理基础

主体性管理范式,是指主体性哲学范式的管理知识叙述及其管理实践样态的融合体。其学理基础为主、客体二分之关系哲学。

按照马克思主义的观点,人创造历史的过程即其主体性产生和发展的过程[2]202。在该过程中,人类将自己区别于动物界、自然界,社会也由此而被区别于自然。至此,人与自然间初始形成之“自然—社会”统合化的世界被区分为两个相互对立的部分 ,①诸如自然与社会、外部世界与人自身、客体与主体等范畴。人与其赖以生存与发展的外部世界形成对立关系,亦由此形成了主、客二分关系哲学[3]。它所预设的“主体—客体”思维模式的实践样态相应体现为主体性管理范式,并由此发挥着社会管理之认识论、实践论指导价值。

主体性管理范式一直是治安行政的主流思想和主导范式:将治安管理范畴中的“主体”定义为管理者,将“客体”定义为管理者之管理行为指涉的对象 ;将治安管理主体预设为具有自主性、能动性的独立存在,将治安客体预设为主体实施管理行为之顺从性、受制性的关涉对象;赋予治安主体对客体的主动性认知、支配和索取地位,规定治安客体对主体的被动性认知、顺从和兑付角色。

(二)主体性管理范式的主要标识

主体性管理范式以管理者本位作为其“价值—效用”偏好。治安行政亦不例外,将参与治安管理的诸要素划分为两个相互对立的序列:主体序列和客体序列,而诸要素间的关系则因其所属序列被理所当然地预设为主体与客体间关系。

在基本属性方面,管理被界定为主体对客体施加影响的过程和结果,主张只要具备所需的管理条件和基本要素,便可预设并实现组织的管理目标,控制是其最典型的管理行为模式,管理者预设的标准化则是管理水平及质量的评估依据。

在主、客体方面,管理主体被赋予主导、改造者地位,客体被定位从属、被改造者角色。

在体制机制方面,以科层制行政体系为最基本的主导性组织形式;权力体系设计及运行的关键在于构建从高到低、层级分明的管控链,强调管理主体对其客体所享有的支配、控制权;职能体系设计及运行的本质是构建主、客责任链以保证各层级能有效执行上级的指令,强调客体对于主体管辖权的顺受、服从责任;管理过程集中体现为客体依主体所定曲调而奏、循主体所定规矩而行、因主体所作评价而困。

(三)主体性管理范式的运行机制

1. 主体性管理范式设计的立足点

该范式会相应建立管理者是主体,被管理者是客体,二者皆依照法律和相关契约履行其责任和义务的制度性人际秩序 。①制度性人际秩序,是指基于制度(用以协调和维护人们的权责关系,要求制度调节范围内的所有成员共同遵守的行为规则)建立的人际互动秩序,其核心为经由解释和社会化的法律制度所确定的人际法治秩序。这种人际秩序一旦确立,就会因为主、客体角色之预设的制度化或因久行成习而保持极高的稳定性。

该范式尝试建立以自然科学技术为支撑的科学管理模式,力求摆脱不确定性管理困境,拒斥可能引发复杂性问题的多元参与式管理,并期望通过精英的理性设计实现预设的管理目标。

该范式习惯性地将其管理工具理性从生产工具要素浸漫到劳动者要素,推行以科学、理性为特质的现代管理模式。

2. 主体性管理范式运行的基本模式

其一,管理者被设定为管理过程中的唯一主体,被管理者则被定义为客体。其实践困境有二:一是造成管理者不被管理、难以监督的“主体自在”;二是导致被管理者主体地位及其主体性的丧失。其实质是管理者以“物化”的方式对待被管理者,忽视被管理者以主体角色参与管理的客观需求和实际能力,管理成为管理者对被管理者进行控制以实现其预设之功利目标的工具。二者间的关系紧张,难以形成真正的平等交往和富有实效的协同行动机制。

其二,标准的制定者即利益的锁定者。该设计注重刚性管理,偏好于注重管理者的权力、被管理者的义务实现,相对轻忽管理者的责任、被管理者的权利实现,甚至轻忽被管理者作为实在主体进行非平等沟通产生的交互成本和收益。其实践样态集中体现为管理者习惯于关注其工作本身,强调规范化定义、制度化管理、程序化运行和管理者的自我评价;习惯于机械性地、顾名思义式地诠释政策和制度;习惯于采用制度的、科学的方法实施具体的管理项目;习惯于采用数字化、逻辑化的管理工具,追求可量化的管理过程及结果。

其三,“伪主体”的标签并不改变被管理者的客体实质。该设计在政策、制度用语中可能赋予被管理者“主体”之名,而他们也可能以某种形式、在某些领域、对某些事项参与管理过程,但其作为管理者及其管理行为的预设对象,依然会被界定为管理者进行管理的补充而并非具有主动性、决定性的管理主体[4]75。它亦因此而缺乏必要的内生性创新动力和活力,降低其政策、制度执行的灵活性空间或宽容度,导致管理的僵化和不近人情、不顾社情、不依实情,加剧了由管理产生的社会关系紧张,导致管理的低效益或无效益或负效益。

3. 主体性管理范式运行的主要难题

其一,理论难题。弗莱德·R·多尔迈认为:由当代的具体经验和先进哲学家们的探索所决定,主体性的观念已丧失着它的本质力量[5]。在社会管理话域中,这种变化聚焦于被视作主体性管理范式基石的“人类中心主义”受到前所未有的质疑;人类习惯于适用的“人为自然立法”原则不再适宜;人类对自然的“强取豪夺”式资源攫取模式日渐丧失其合理性,甚至因自然对人类实施相应之惩罚的不断加剧而被颠覆。人们因此而不得不开始认真思考主体性思潮的社会现实性,反思奠定现代文明之主体性思维模式的理论和实践价值。

其二,制度难题。过往以破案、处罚为核心架构的治安绩效制度,以权力为核心架构的治安行政制度,以法权为核心架构的治安管理制度,以管理者需求满足为核心架构的治安行为评价制度等也相应地出现了新难题。随着社会组织类型及规模的扩张、不同群体利益诉求的多样化、社会民主意识的日益增长、社会制度福利水平的逐步提升、社会法治要求的快速凝聚、社会治理改革呼声的日渐高涨,以及个体成员自由自主观念的不断强化,传统的治安管理制度以及据此设置的主体性管理范式显露了不相适宜或不完全适宜的弊端,受到相应的挑战。

其三,实践难题。治安管理实践所遭遇之基本难题多由“他人不是客体”所引发。在社会治理新范式的冲击下,现行治安管理范式关于“人”—绝对的管理者或管理主体,“物”—绝对的被管理者或管理客体等角色的设定,以及非理性因素对治安管理投入与产出之结构、效能优化的负面影响越来越大[6]170,亦因此而受到被视作“客体”的社会主体之治安认知及行为选择的现实挑战。

二、主体间性治理范式分析

(一)主体间性治理范式的学理基础

“间性”之本义是指雌雄同体性,即雌雄异体生物兼有两性特征的现象[7]。在人文社会科学范畴里,“间性”是一般性的社会①此处所谓社会,包括实在社会和虚拟社会。关联关系。社会是间性关系中的社会,间性是社会存在的基本方式[8]。

主体间性,是指主体与主体之间所结成相倚互动关系之特性。与主体性强调关联体成员所具有的独立性、自在性不同,主体间性所强调的是关联体成员间存在的“你中有我,我中有你”和“你我同在、共存、互动”的关联性、同构性。简言之,就是关联体要素之间的关系及其特性 。②主体间性理论并非不研究关联体要素的自身,它与主体性理论的不同之处聚焦于对这些要素的研究不是孤立的、片面的、有所偏废的,而是将它们置于其同构互动关系范畴中进行讨论,即要素是要素,但它只能是特定关系中的要素;关系是关系,但它只能是特定要素间结成的特定关系。由于聚焦于主体与主体间的实质互动和主体与客体间的同在共存,以及各成员间经由实质互动、功效融合形成的关联体的动态整合、发展过程,主体间性构成“间性”理论的哲学基础[9]。

主体间性治理范式,是指主体间性哲学范式的治理知识叙述及其治理实践样态的融合体。其学理基础为主、客体同在、共存、互动之关系哲学。综观各门学科,大都是关于“关系”的知识,其类分并不在“是否关系之学”,而是基于“是什么关系之学”。没有普遍的关系范畴,就没有科学;没有特定的关系范畴就没有不同的学科。治安治理理念、知识、制度、模式体系的建构,亦不能例外。

(二)主体间性治理范式的鲜明标识

主体间性治理范式明确地表达了诸治理要素同构、互动、融合的“价值—效用”偏好。主体间性治安治理亦不例外:将参与治安治理的诸要素归属于共存的对立统一体系:主体—客体—主体,而诸要素间的关系则被预设为同生并存共行关系。

在基本属性方面,治安治理的本质被界定为我与他人(主体与主体)、主体与客体的互动过程和结果;治理思想为新型的多元治理思想;将治理组织视作多元、多维、多形式的有机结构体;平等协商、共同筹划、合作运行、责任分担、成果共享是其鲜明的模式标签;多元主体之共同“价值—效用”的实现状况构成其治理水平及质量评估的基本依据。

在主、客体方面,治理主体被界定为多元协商互动者角色,客体被描述成多元主体得以发生关联之关系对象。③“关系对象”,是指多元主体在具体事件等社会场景中所面临的、必须解决的、具有公共“价值—效用”的制度性关系问题,如刑事法、民事法、行政法调节的“权利—义务”关系问题等。

在体制机制方面,以能够适应治理目标、对象、任务的需求而设置,可根据关系对象的规定性和实际需要灵活组配运行的有机结构体④例如,“谁主管,谁负责”,由不同的组织成员参与解决特定领域的关系对象问题;“大家的事,大家做”,由所有组织成员参与解决综合性的关系对象问题,等等。为其最基本的组织形式;权力体系设计及运行的关键在于构建治理共同体所有成员之一体化“权力—责任—利益”架构,故其权力机制的设置原则是统一领导、分序负责,依法管理、长短互补,集体决策、合作运行;职能体系设计及运行的本质是构建治理共同体所有成员之责任链,在确保治理共同体所有成员都能实质性地参与治安治理全过程的前提下,保证各子系分目标的实现不悖于共同目标的要求,取得“部分融和”大于整体的治理效益;治理过程的常态化实践模式为主体间平等协商、共同筹划、合作运行、责任分担、成果共享机制。

(三)主体间性治理范式的运行模式

1. 主体间性治理运行模式设计的立足点

该范式会相应建立“我—他人”“主体—客体”结成的“权—责—利”关联体或共同体,并建立其所有成员间同在、共存、互动的制度性人际秩序和与之相适应的保障机制,以确保基于“主体—客体—主体”架构的制度设定的稳定性及其实际运行之必要的灵活性。

该范式会努力建立“科学—法律—人文”融合性技术治理体系,通过人机交互提高应对不确定性问题的治理能力,积极讨论和实践多元参与式治理,并由此实现预设的管理目标。

该范式会致力于改变同质化的权力支配关系和呆板的去差异化管控模式,对共同体成员间的顺畅沟通、适时对话,平等协商、共同筹划,长短互补、责任分担,合作运行、成果共享给予充分关注,以期获得由这种关系的良性运作所产出的治理当值效益①当值效益,主要是指决策者在保障参与社会治理诸要素处于既定组织状态的前提下,为组织体系预设的产出效益(但其实际产出却既可能是符合预期的正效益,也可能是不符合预期的负效益)。和增值效益。②增值效益,主要是指参与社会治理诸要素处于主体间性组织状态时能够产出的高于其当值正效益的治理范式正效益。

2. 主体间性治理范式运行的基本模式

其一,处于该模式中的“人”(“我和他人”)③涵盖“我—他人”,“主体—客体”。对于后者的理解,需要把握的基本问题是,它包括物化对象和制度化对象即作为制度规定的特定关系之载体的人,其实质是制度所确立的特定关系。需要强调的是,即使在人作为制度关系载体的场景中,作为特定关系之载体的人参与治理过程的“身份”或角色也并非“纯粹”客体,如若说这种场景中的“他人”实际上具有“客体”的某种特性,他也只应是间接客体而非直接客体。即是说,在这种场景中,作为制度规定之特定关系载体的人,一方面体现为特定治理行为指涉的间接客体,另一方面他同时又作为非制度规定之载体的人而具有其主体性,成为参与特定治理活动的主体(通常体现为能动之有效互动者如监督者、申诉者,以及执行者等)。始终是主导治安治理的主体。在个案治安治理中,作为治安管理指涉对象的“他人”虽可能被标签为管理客体,但他们却并不会因此而丧失其参与治安治理的主体性,恰恰相反,任何管理者都不能以纯粹的、片面的“物化”或“客体化”方式对待之,这应当成为治理者认知主客体关系的一条铁律。

其二,主体间性治理既关注制度化、技术化刚性管理要素及方式,亦重视非理性因素及治理行为指涉对象的反馈性互动。该范式更注重管理者责任、被管理者权利的实现,对被管理者之义务履行则持审慎和相对宽容的态度;它既强调管理者依法履行职责,也不偏忽具有主体性之管理对象实质性参与治理过程的权利。其典型的实践样态为:管理者不仅关注职责履行及其直接结果,也关注治安关系的良好建构、运行和维护。

其三,因主体间性治理范畴的“客体”是制度性的“社会关系”,诠释“主体间性”与制度间关系也就成为不能回避的问题。对此,哈贝马斯认为:离开了主体间性,就既不能形成“规则意识”,也不能从规则意识中发展出“原则意识”、分化出“价值意识”;离开了主体间性,更无法为规则的正当性提供辩护[10]。可见,主客体关系问题的关键在于是否承认“主体间性”,以及如何定义、应用“主体间性”的概念和范畴。若摈弃“主体间性”,治理者便不能确认治理共同体中的某个特定成员及其行为是否侵害了法定治理客体,即相关规则所保护的“权利—义务”或“权力—责任”关系,也无从确认特定的治安治理关系应否存在、其存在方式是否合理及其是否具备应有的政治合法性,治安治理也将因其客体的丧失或不确定而成为盲动甚或是产害行为。

3. 主体间性治理范式运行的主要难题

其一,理论难题。尽管主体间性哲学思想的代表人物抛弃了主体性哲学之主客二分范式的不合理主张,但却轻忽了主体性哲学“主体—客体”思维范式之合理内核的继承与发展,加上对“自我”之关联主体“他人”范畴的不同界定,导致“主体间性”范畴的“自我”“他人”之标签与实质间存在着某种悖论,引发相应的理论困惑。

其二,制度难题。哈贝马斯对此做了精辟的论述:规则范畴必须解决“遵守规则的条件、规则意识的产生、规则正当性的辩护”等关键问题 ,④把“主体间性”当作遵守规则的条件,或将之视作“知道某人是否在遵守某条规则”的条件, 是哈贝马斯引自后期维持根斯坦哲学的观点。而解决这些问题的关键在于是否能够界定,以及如何界定和应用主体间性的概念。由此而论,在学法、知法、懂法与守法、用法、护法间能否建立起“制度意义的同一性”⑤哈贝马斯认为,行动的意向性取决于“意义的同一性”,而意义的同一性则依赖于规则的主体间有效性。行为作为一种意向表达所具有的意义无法仅仅依靠客观的观察来把握—在哪些情况下出现了哪些同样的行为,还需要知道哪些行动被当作是同样的行为—也就是具有相同意义的行为。之关键联系,取决于能否具备“制度的主体间有效性”①若主体甲关于自己“在遵守特定规则”的主张能够有效地否定主体乙对该主张的否定,则可表明主体甲与主体乙处于共在的制度关系中,即不只是主体甲单方面主张自己“在遵守特定规则”,同时也可说服作为异议者的主体乙并使之认同“主体甲在遵守特定规则”,当主体甲与主体乙处于这种情境时,主体甲“在遵守”的特定规则才能成为既适用于甲又同时适用于乙之行为的有效规则。条件。一方面,当治理者以中立者的身份确认特定行为人所实施的某个被制度所定义之行动时,通常是以“行动者已经理解其所实施行动的意义”为制度之预设条件的,但如果这种意义只是治理者从外部强加于行为人,而非行为人自己的认知及行为选择结果,治理者也就无法从本质上把握行为人所实施的“就是具有同一性意义的行动”②治安关系范畴的行动起码应当具备其一般模式:由特定的人围绕特定的目标采用特定的工具在特定的环境中实施治安制度规制的行为并产生了该制度定义的结果。如果管理者仅只是按照自己对于行为人之行动的理解并给予其强制性的外部界定,偏忽甚至抛弃了行为人自身的认知和定义,管理者便可能因此而丧失能够支持“确认不同情境中发生的特定行为的确就是‘具有相同意义的行动’”的理性依据。。另一方面,治理者亦不能仅以行为人对其特定行为之意义的认识和表述为据,而不顾该行为发生的具体环境、条件和事实,便武断地根据自己的治理需要确认“行为人自以为‘在实施某项制度所定义之行动’即等同于其实际上在实施该项制度所定义之行动”,或者“行为人自以为‘未实施某项制度所定义之行动’即等同于其实际上未实施该项制度所定义之行动”③正如维特根斯坦所主张:一个人以为在遵守一条规则,并不就是在遵守一条规则。因此,规则是不可能“私下地”遵守的;否则的话,以为自己在遵守一条规则,就会与遵守规则是同一回事了”。参见维特根斯坦在《哲学研究》中提出的“人们不可能独自地遵守规则”的著名论证。Ludwin Wittgenstein: Philosophical Investigations, translated by G. E. M. Anscombe,The Macmillan Company, 1964,82.。显然,能否制订以及如何制订能够以具备“制度的主体间有效性”的充要条件为前提,确保治理者与行为人可针对特定行为建立起“‘制度意义的同一性’之关键联系”的制度本身就是一个永恒的、不可能完全解决的难题。换言之,制定真正具有“主体间有效性”且可有效实施之制度的复杂性会更高、难度会更大、技术要求会更苛刻。但无论如何,具备“制度的主体间有效性”的充要条件,是解决制度制订及执行难题的一个恒定要素或最重要的常数。

其三,实践难题。尽管治理者期望其预设的规则条件、意识、正当性与随机的实践条件、意识、正当性间具有自然等同的特质,但在实践情境中,二者间的不一致是其常在的自然态,其相对一致则通常是受到一定干预的制度态。对此,人们会熟稔地采取含混认知办法,混淆“自我”与“他人”互动过程中的“本然主体”④即以恪守人的“固有”本性、顺乎人性自然为人、处世、做事的人。、“实然主体”⑤即兼有“本然”和“世俗”特性特征,并根据所处的现实社会境遇选择性为人、处世、做事的人。和“应然主体”⑥即符合一定社会预设标准和规范的人,其最基本的特性特征凝聚于“合国家制度预设之标准和规范”,对社会其它预设的合法达标情形往往需要通过这种形式才能得到普遍认同。,异化制度性“主体—客体—主体”关系,导致治理领域理论与实践、观念与行动、价值与功能、话语与实务间的相互割裂,导致治理体制运行的内卷化⑦社会体制或组织体系在其规划及运行过程中,所呈现的既无发生突变式的发展,也未实现渐进式的增长,而仅只是停留于内部要素的拆分、组合,及其自我复制与精细化的状态。“内卷化”又被称作“过密化”,用以解释政治、经济、文化和社会发展中表现出的“滞缓性”与“反复性”等特征。一般而言,涉及社会、组织等结构转换失败,或者主要以自身结构存续、内部复杂化为目的的变化,或者是结构僵化或封闭化等现象,均可被赋予“内卷化”之标签,或在“内卷化”范畴进行解读和诠释。以及治理资源投入难以产出预期之正外部性⑧外部性又称为溢出效应、外部影响、外差效应或外部效应,指社会行为者的决策和执行使他人或社会受损或受益的情况。分为正外部性和负外部性。正外部性(positive externality),是行为者的行动使他人或社会在无须花费额外代价的条件下受益的外部效应。收益等严峻的、亟待解决的实践问题。

三、主体性管理向主体间性治理转化的重要路径

由主体性管理向主体间性治理的转化完全有理由被“标签”为我国社会治安治理的里程碑式发展。如何设计、实现这一转型,其基本原则是立足治安治理现实和发展的需要,最大限度避免治安治理体系构建及运行的内卷化和负外部性。①负外部性(negative externality),是行为者的行动使他人或社会受损,却不承担其所造成负收益之成本的外部效应。以下通过三个亟待推进的改革项目讨论之:

(一)推进主体性管理走向主体间性治理的主客关系认知转化

改革项目之一:将主体性管理确立的主、客二分关系认知转化为主体间性治理所主张的“主体—客体—主体”关系认知。

1. 亟待转化对象之一:主客体关系实质诠释

其一,转变主体性管理范式偏好于对治理实践中的“主体—客体—主体”关系做简单化、机械化认知及处理的倾向,有意识地将“主体”“客体”纳入治安治理范畴,②类主体是处于类本位状态、具有特定关系共同体之共同性的个人主体。将类主体 作为首要的关注对象而非单子式个人主体性,以制度规定的治安治理要素结构为基本的分析框架,采取复杂化处理策略深入研判“主体—客体—主体”间关系的结构性特质,并确保这种认知能够在现行法制框架内切实统一于治安治理观念、知识、制度、实践场域。

其二,转变主体性管理范式偏好于强调主客二分所导致的主体定义标签化、偏狭化倾向,将管理者辞典之“我”的定义—唯一的主体之外皆为客体—改写成治理者辞典的定义:共同参与治安治理的我和他人皆为主体,唯有治安制度规定的治安关系③主要包含两层基本关系:一是不同人之间结成的法定“权利—义务”关系;二是执法主体与相关法益主体之间结成的法定“权力—责任”、“权利—义务”关系。是客体。当制度关系涉及特定的自然或物类因素时,应将之视作制度关系客体的附随性客体,其特质亦只能由制度关系客体定义和诠释。

其三,转变主体性管理范式偏好于对主客体知识、实践问题作非此即彼之诠释所导致的理论结构机械化、片面化倾向,将混淆主体与管理者(人)、客体与被管理者(人)的思维定式及其功利主义标签式做派改变成合理性、合制度、合实践的“主体—客体—主体”诠释,既解答“主体”、“客体”标签“是什么”的问题 ,④运用“是什么”的追问方式探求“主体”“客体”以及“主体—客体”关系的目的是努力将普遍的东西抽象为一个界限明确的东西,以使人们可以根据需要将之准确地运用于学理思考和论证说明。亦描述特定“主体”何以成其为主体以及如何实现其主体角色,特定“客体”何以成其为客体以及如何实现其客体角色等涉及“主体—客体”关系之“所以然”的问题,⑤对于特定“主体”、“客体”的认知应通过解析其得以结成具体“主体—客体”关联的决定性因素,弄清具体“主体”、“客体”是如何存在及其怎样结成特定“主体—客体”关系而完成,并非用“主体之载体”或“标签”对其作出人为之片面界定,给出直白武断之规定性回答。参见:王晓升.阿多诺对海德格尔存在论的外在批判[J].南京社会科学,2020(3):71-78.并将之结构性地纳入治安治理知识体系,融合成治安治理本体理论。

其四,转变主体性管理范式偏好于模糊主客体间得以关联的共轭要素所导致的主客体形实分离化、孤立化倾向,将混淆人与行为,人与治安关系以及行为与治安关系的实践范式改变成唯法制为本位,⑥由于法律规定的社会关系以及基于此种关系的类主体是参与治安治理者能够结成特定治安关系的唯一依据,是治安范畴之主客体关系的根源和基石,故其应该和能够成为“本位”。因此,在特定的治安关系中,我们既不应有警察本位之说,也不应有被侵权人本位之说,而只应有“权利本位”和“义务本位”的定义。以法制规定的类⑦此处的“类”概念,仅具有制度关联之社会性质意义,不具有制度关联范畴之外的自然实体性质。关系作为基本标准,明晰个案特定类主体的构成要素及其结构,确保参与个案治安治理的每一个具有独立个性的主体既可相对自主地进行个体活动,又能平等无歧视地开展类活动;既可充分享有其法定权利,又能诚心承担其法定义务或责任。

2. 亟待转化对象之二:主客体关系结构分析

其一,基础性结构层及其要素:O:法定“权力—权利”行为主体(以下简称为治理主体);P:法定“义务—责任”行为主体(以下简称为相对主体);L:法定之原生性⑧所谓“原生性”,主要是指治理主体间因特定治安案(事件)所同构的“权利—责任”关系直接源自我国宪法和基本法的规定。此处将由此案(事)件的查处引发的其它“权利—责任”关系视作衍生性或次生性关系,并以此作为二者区别的概念性表述。一般“保护—限制”关系,属于一般客体或普遍性互动客体,即治理主体与相对主体间应当依法结成的一定法域之治安关系,主要涉及罪与非罪或违法与未违法等关系,构成治安治理的间接客体;C:法定之原生性具体“权利—责任”关系,属于特殊客体或称特定性互动客体,即治理主体与相对主体间应当依法结成的一定法域内之特定治安关系,主要涉及此罪与彼罪或此项违法与彼项违法,以及与此相关的重罪与轻罪或严重违法与轻微违法等关系,构成治安治理的直接客体;O':法定之次生性①所谓“次生性”,主要是指这种关系衍生于直接客体和间接客体,离开了特定的直接客体和间接客体,这种关系便无从发生。“权利—责任”关系,即因治理主体的治理行为引发,并由“相对主体的关联权利指涉治理主体之关联责任”所产生的治安关系,构成治安治理的次生性主、客体;P':法定之次生性“权力—义务”关系,即由相对主体参与治理行为引发,并由“治理主体的关联权力指涉相对主体之关联义务”所产生的治安关系,构成治安治理的次生性主、客体。

其二,单维度结构层及其要素:OP:典型的、原生性的“主体—主体”关系;O’P’②由于次生性法律关系或者与直接客体或间接客体直接相关,或者与直接客体或间接客体间接相关,或者与直接客体或间接客体无关,特别是当它与直接客体或间接客体无关时,治理主体和相对主体都可能转换成相应的新角色。基于此认识,设置了治理主体O、相对主体P的变体O’和P’。:非典型的、次生性的“主体—主体”关系;OL,PL:典型的、原生性的一般“主体—客体”关系;OC,PC:典型的、原生性的具体“主体—客体”关系;LC:典型的、原生性的“客体—客体”关系;L’C’③此处需要说明的是,对于法定关系客体而言,即使出现了次生性法律关系的情形,而且该次生性的法律关系依然是法律关系,其根本性质并未改变,且这种新的法律关系导源于治理主体与相对主体初始诉求之法律关系L,C,但在此类场景中,L,C可能已不再是治理主体与相对主体初始诉求之法律关系,而是转换成了新的法律关系(既可能与原法律关系相关,也可能与原法律关系无关)。基于此认识,设置了治理客体L、C的变体L’和C’。:非典型的、次生性的“客体—客体”关系。

其三,双维度结构层及其要素:OP-L:普遍性、原生性的“主体—主体”/间接客体;OP-C:特定性、原生性的“主体—主体”/直接客体;OP-P’:特定的、次生性的“主体—主体”/衍生客体;POO’:特定性、次生性的“主体—主体”/衍生客体。

其四,多维度结构层及其要素:OLP:普遍性、原生性的主客体关系:“主体—主体”(O-P);“主体—客体”(O-L,P-L);“主体—客体—主体”(O-L-P)。OCP:特定性、原生性的主客体关系:“主体—主体”(O-P);“主体—客体”(O-C,P-C);“主体—客体—主体”(O-C-P)。O’L’P’:普遍性、次生性的主客体关系:“主体—主体”[O’(O)-P'(P)];“主体—客体”[O’(O)-L’(L)],P’(P)-L’(L)];“主体—客体—主体”[O’(O)-L’(L)-P’(P)]。O’C’P’:特定性、次生性的主客体关系:“主体—主体”[O’(O)-P'(P)];“主体—客体”[O’(O)-C’(C)],P’(P)-C’(C)];“主体—客体—主体”[O’(O)-C’(C)-P’(P)]。

3. 亟待转化对象之三:主客体关系枢纽确认

其一,所有的治安个案均因法定之“L—C”关系受到非法侵害而成立。如果L及其关系体中的C未被P侵害,则O与P间不能结成特定的治安关系,治安个案便无从发生,对其治理也就无从谈起。可见,L、C作为现行法规定的治安关系即治安治理之普遍性、特定性互动客体,既是O、P结成治安关系的预设前提,又是二者能够作为独立主体参与以L、C为客体的关联性、互动性、同构性治安活动的惟一依据。

其二,一个事件是否治安案(事)件、哪些主体可以结成治安关系及其结成怎样的治安关系的唯一标准是L、C。依照L、C规定的行为边界建立特定治安关系后,所有参与该治安案(事)件调处过程的主体都要围绕L、C这个枢纽形成具体的对应性主、客体关系,其中,O与P的关系为基础关系;④治安关系皆以个体主体性为基础,其主体间性亦会因此而成为其中最基本的关系。O与C的关系、P与C的关系为实质关系;①治安个案的调查处理,均须围绕具体的“权利—义务”、“权力—责任”关系展开,其调查处理的主要对象都是法定的“权利—义务”、“权力—责任”关系及其具体的运作事实,其中最基础的事实为特定案(事)件发生过程产生或形成的自然事实、科学事实、经验事实、案件事实所承载的证据事实,最核心的事实为能够证明案(事)件所涉及之特定的“权利—义务”、“权力—责任”关系的法律事实。O与L的关系、P与L的关系、L与C的关系为逻辑关系。②L与C的关系是属种关系。在治安个案中,L属于一般治安关系客体,C属于特定治安关系客体,C之具体事实属于对象性客体。O与L的关系中,L规定着治理主体之治理行为所能指涉的社会关系范围,具有类范畴意义;P与L的关系中,L规定着相对主体所实施的能够纳入治安治理之行为范围,具有类范畴意义。L是治理主体与相对主体结成治安关系的必要条件,一方面,只有当L成为两个主体的共同客体时,二者才可能发生治安关系;另一方面,即使满足了这一条件,也并不意味着二者间一定会结成治安关系。③L属于法哲学范畴的一般“保护—限制”关系,其内容不仅包含了治安关系,也涵括了治安关系以外的其他规则包括一般伦理道德关系,所以具备了L这个共同客体的条件并不意味着治安治理主体与特定的相对主体之间就一定能够结成法定的治安关系。C是治理主体与相对主体结成治安关系的充要条件,只要C构成两个主体的共同客体,二者就会结成治安关系;若治安治理主体与相对主体不具备C这个共同客体,则二者间不能结成治安关系。一旦治理主体与相对主体结成治安关系,治理主体的治安治理行为过程和结果,以及相对主体参与治安治理的过程和结果都会成为O、P两个主体共同关注、评价的次生性关系客体的实质性或程序性内容。

其三,治安治理在观念、制度、机制、方法、工具等方面均具有多维度的特质,故“O-L-P”关系在治安治理范畴中具有普遍意义,其关联属性、内容、特征、诠释等方面具有显著的抽象性和复杂性。与“O-L-P”相比,“O-C-P”关系在治安治理实践中具有特殊意义,其关联属性、内容、特征、诠释等方面具有显著的具象性和指征性。

(二)推进主体性管理走向主体间性治理的需求导向转化

改革项目之二:将主体性管理所确立的主体需求导向战略定位转化为主体间性治理所主张的客体需求导向战略定位。

1. 切实转变治理实践中的管理者需求导向偏好

其一,转变主体性管理范式将相对主体视作管理者治安行为指涉“客体”的倾向,以法律规定的治安关系为依据,让参与治安治理者均能实质性地回归其法定主体的角色和地位,既摈弃管理者需求本位,也摈弃相对主体需求本位,真正在观念、制度、机制、实践范畴的所有领域中确立具有高度政治合法性和统一性的治安治理导向性需求——治安客体需求。

其二,转变主体性管理范式以管理者的需求取代或异化相对主体之需求的认知及行为选择偏好,将管理者需求导向改变为更合乎知识、制度、实践理性的治理制度关系需求导向,保障所有治理参与者的主体性均可蕴涵于个案治理之O-L-P、O-C-P关系之中,使其能够既独立、自由、平等,又同在、共存、互动。

其三,转变主体性管理范式因坚持管理者需求本位所导致的治安管理根本价值与功能实现间的不相一致及其造成的价值、效能双缺失之困顿局面,确立个案治安关系的关联枢纽及特定主体间性之决定性要素——共同客体或中介客体需求之“自变量”地位,确保其成为个案治安治理的决定性、导向性需求。其他层位的需求则应随其变化而变化。

2. 理性分析新型治理需求导向对于治安治理的适宜性

近些年来,受社会契约论和新公共管理理论之“顾客导向”的影响,治安管理领域不仅出现了公众需求导向的话语,而且管理实践也将公众满意度设置为治安管理效能的核心评估指标。但始料未及的是,该选择产生了一个带有根本性的实践问题——不易操作和难以实现。④治安治理“顾客导向”战略的有效运行依赖于服务该战略的“治理主体服务质量测评体系”和“顾客满意度测评体系”的科学构建,只要其中任何一个测评体系出现非预期问题,其支撑的顾客需求导向也就不可能产生实际价值和效能。以后者为例,如果顾客的满意度不能用科学、全面的指标进行准确、科学的衡量和落实,“顾客需求导向”将更可能仅只是口号和宣言。

回顾已行之路,治安管理所抉择的“顾客需求导向”战略一方面体现了治安行政回归民生的思路和实践探索,具有其合理性和时代性;另一方面也凸显了因对该需求导向缺乏深刻理解和理性把握所导致的盲从性和肤浅性。因此,治安治理实践向我们提出了不容回避的严肃问题:对所面临的新型治理需求究竟应当持有怎样的态度:是实质融入,还是“追风跟势”?显然,只有实质融入,才能防止追风跟势导致的治安治理需求导向选择困惑及其引发的理论和实践混乱,避免治理主体对该需求之表述产生非理解性、非完全性认知和解读,确保导向性治安治理需求定位的合理、可靠、明晰和有效。

实际上,治安治理领域所发生“顾客需求导向”偏差根源于混同了“企业顾客”①企业顾客是指企业面向之可能成为一次性或持续性购买其市场产品的对象。与“政府顾客”②政府顾客是指政府必须依法保护或限制的法定对象。的不同特质。故当正本清源,立足于政府及治安治理“顾客”的特质,坚持治安关系或治安制度需求主导战略,一以贯之地依法保护或限制相关制度对象之权利与义务,权力与责任。

3. 既快又稳地推进治安治理客体需求导向的制度化

治安治理范畴之“主体间性”的本质,是治理主体与相对主体间基于法定“权力—责任”“权利—义务”关系客体所构建的一种实质性的、交互规制的法治互动关系。此处的问题是如何划分交往互动的边界、明确交往互动的主体、确立交往互动的目标、设置交往互动的原则、选择交往互动的方法、控制交往互动的过程、评估交往互动的效用?显然,打开此难题之锁的钥匙只能是特定之主体间性赖以生成的法定客体及其需求。

当社会生活发生了法律界定之争议且需要通过治理化解时,治理主体与相对主体之间才会以其共同客体即法律规定之“权利—义务”“权力—责任”关系为共轭枢纽,建立相应的主体间治安关系。同时,伴随该关系体之治理主体与相对主体间实施的相对独立、自由、平等的实质性互动过程,其主体间性也就应运而生并反作用于该过程的运行和变化。因此,实现主体性治安管理向主体间性治安治理转化的一个至关重要的战略举措是确立客体需求导向并使之制度化,以确保“中介客体”③在主体间性治安治理实践中,导致治理主体与相对主体间结成职务性人际关系的最典型的“中介客体”是现行法律定义的具体的“权力—责任”“权利—义务”关系。参见:冯建军.教育的人学视野[M].合肥:安徽教育出版社,2008:75-77.对参与特定“主体—客体—主体”关系之主体的正确选择和界定,帮助不同主体依照统一的互动规则、围绕共同的互动目标、采取可接受的互动方法,解决共同的客体问题。

当前,确立客体需求导向战略的最常见、最令治理者困扰的问题是:治安治理的职责范围既不是无边无际的,也不是“各自为政、自行其是”的。相反,它应由能够涵括治安治理所有职责领域之统一的治安治理规划机构,以具有强制力和显著政治合法性且边界明晰、表达准确、相对稳定的法定关系为基本标准,划分不同治安关系应有的界限,即以L为依据,给治安治理体系划分出“保护—限制”行为边界;以C为依据,给治安治理子系划分其“权力—责任”“权利—义务”行为边界。这样的边界一旦划定,无论是治安治理体系还是子系均应在该边界圈内规划及执行自己的职责,并通过实践检验建构适宜且支持多元联通的治理模式。为保障其能够获得强有力的支持,一方面,凡此种种皆应转化为可接受、便执行、易操作的权威性制度,防止制度不足;另一方面,应当制定能够确保这些制度有效实施的保障性制度,为其有效、长效、常态实施“保驾护航”,避免制度过剩。

(三)推进主体性管理走向主体间性治理的策略适用转化

改革项目之三:将主体性管理确立的精英化技术管理策略适用模式转化为主体间性治理所主张的多元化协同治理策略适用模式。

1. 实现“形式双主体”向“实质双主体”的理性转化④此处所谓“双主体”之“双”,并非数学范畴的确数“2”之义,而是一个近似于“多”的概数,对其应用主要基于特定治安治理个案之具体参与者的数量往往具有不确定性的实际。

(1)正确认识“形式双主体”向“实质双主体”转化的实质。自确立“国家—社会”治理战略以来,治安治理话域之主体概念出现了两个主要变化:其一,管理主体被界定为治理主体;其二,管理主体的定义不变,将管理对象或管理客体中的相对主体界定为监督主体或自治主体,①在现行制度框架内,将“监督主体”作为与“管理主体”的对应称谓,并纳入“双主体论”范畴讨论,主要是因为只有在这种场景中,相对主体才能真正成为具有独立、自由、平等特质的“主体”;治安治理实践中的所谓辅助性“主体”,实际上仅只是并不具有“主体”实质的物化或工具化或形式化的“主体”;所谓“自治主体”仅只在其结成的其他制度关系中具备主体的全部特质,但在治安治理关系中却并非如此,或者说他们并不具备完全“主体”的全部特质。形成了治安治理话域的所谓“双主体论”。②在治安治理实践中,“双主体”理论、制度、机制更多地滞留于形式层面,不仅未突破主体性管理范式之主客二分思维模式的藩篱,亦因偏忽了结构性客体的关联枢纽作用而不仅不能构成真正的实质性双主体关系,反而会表现为典型的对抗关系。

实现“形式双主体”向“实质双主体”之转化,须解决其纠缠性症结—多元主体参与治安治理之“权责—利益”设置在知识上缺乏基础理论、在制度上缺乏科学匹配、在实践上缺乏适宜措施。其实质是治安治理主体的“权责—利益”始终缺乏结构性安排,它非但未能支持多元主体对治安治理事务的高水平实质参与,反而引发了许多制度、实践困惑。对此,虽然也有颇有见地之观点如治安行政授权、赋权、委托等,但此类设计只有真正纳入国家治理体系改革发展之实践才能落地,且不是一蹴而就的。

对此,摆在我们面前的更重要的问题并非“该不该”“做不做”,而是“如何做”“怎样做得更好”。能否找到适用、实用、好用的行动方案,并通过实践逐步确立统一的治安治理理念,科学架构治安治理理论框架,构建理性、规范、注重实效的治安治理模式,将是主体性管理向主体间性治理转化成败之基础性问题。其关键在于能否以明权为前提,通过合理、合法、有效的授权、赋权、委托等形式灵活而富有实效地促进“形式双主体”向“实质双主体”之理性转化。

(2)通过“明权—实权”设置治理运行之基本的底线标准。明权,是指通过法律规定治安治理不同领域之社会关系或客体,并据此明确参与治安治理之主体及其权限,保障其实施不发生非理性异化。

该方式是理性、规范设置治安治理体系的基石和前提性保障,其实质在于通过法制定义治安治理体系不同子系的客体范畴及其参与主体的基本权限,并为诸参与主体能够有效围绕共同之法定客体发生互动设定共同的行为准则和普适标准。权不明本源于事不清:事不清则责不司,责不司则行不效,行不效则权不存,权不存者事难成。

明权的核心有三:一是依据L划定治安治理体系的事权范围,设定其子系之协作权责结构,以确保其各扮其角、各尽其能、各负其责;避免事权不明、主次不清、越俎代庖。二是依据C划分各子系的治安治理行为边界,以确保其各司其职、各用其权、各担其责;避免事界不明、权属不清、权责缺失。三是依据法定客体之结构建立能够涵括独立司职、主辅协同、平等合作的多样化运行机制,确保治理子系在权责明晰的前提下实现有机协作、顺畅对接、行之有效。

(3)通过“授权—分权”最大限度避免治理体系内卷化。内卷化,是指治安治理体制或组织体系的规划与运行迟滞于内部要素的拆分、组合及其自我复制与精细化,既未发生突变式发展,也未实现渐进式增长的组织行为状态。其典型的实践样态有五:一是治安管理模式一经确立,不仅不思进取,反而消极应对该模式应向更高级之治理模式转化发展的要求[11]51;二是不愿对自体系之结构和关键规则做根本调整,偏好于采用自组织局部调整、细节改良、漏洞填补之替代方案;三是习惯于更多关注内部的精细化、维稳化和压力化,对环境和机制改革之外部要求反应迟钝,呈现明显的惰性和反复性;四是因内部结构要素过分精细而使管理模式具有显著刚性[12]82,并因此而偏好于全力控制而不是服务与治理[13],导致治理低效甚或失效;五是机制化的治理体系内卷引发其负外部性,③当治安治理行动的某些效益或成本不在决策者预设范围内时所产生的一些低效率现象;也就是某些效益被给予(正外部性)或某些成本被强加给没有参加这一决策的人(负外部性)。而负外部性的常态化又强化其内卷化机制,形成恶性循环。

授权,是指行政机关依法将其法定职权授让给其他机关或机构,并由该机关或机构以其自身名义行使所授职权、独立承担法定后果的法律行为。对于授权主体而言,意味着其拟授之法定职权将“从有到无”;对于受权主体而言,意味着其待受之法定职权将“从无到有”。在治安治理领域,能否通过警察治安行政与市场监管、税务、环境、农业、文化与旅游等行政综合执法间的权限设置或规范、合理授权进行治安治理职能整合的问题,具有很大的讨论空间。其基本形式可以是组建新的跨领域行政机构,或建立联合执法机构,或将某一机构所拥有的某项行政职权转授于另一个机构,等等。

“授权—分权”应把握三个基本原则:一是不为法无授权之授权[14]27。不能擅自将法律所授权力通过该方式转让给行政机关之外的社会组织。二是不为法定专司职权之授权。不能擅自将专属于国家行政体系之行政立法权、决策权,以及法律明确规定的行政机关专司性职权,通过该方式转让给其他行政机关和社会组织。三是不为无治理实践需要之授权。关于此,有五个要点:其一,不能擅自将“有责无利”或“责大利小”或“责多利少”的职权转授给其他行政机关;①例如一线执法部门对待黄赌毒的治理与社会矛盾纠纷化解所持有的不同态度等。其二,采用该方式更合乎治理事务自身的运作规律;②此类管理事务通常出现于不同行政管理部门之管理对象存在叠合、交叉现象的管理场域,如市场监管行政执法与警察治安行政执法,生态环境行政执法与农业农村行政执法的职权关系等。其三,受权主体对相关事务的治理具有显著优势,并能使治理过程更加合理、科学、便捷;其四,可优化治理要素结构,明显降低治安治理成本特别是机关内设机构间、机关间以及机关与社会组织和社会组织间的交易成本和机会成本,提高治理效益;其五,具有显著的组织内、外皆可预期、可控制、可接受性。

(4)通过“赋权—放权”激发社会主体的治安治理能量。赋权,是指国家行政体系为保障社会组织实质性参与国家难以通过单一行政手段有效运行的社会治理,依法赋予其相应的治理职能并匹配相应治理资源的法律行为[15]。赋权主体是国家行政机关,受权主体是社会组织[16];赋权内容不是国家行政机关的专属职权和资源,而是“可由社会组织承担或由其治理会取得可预期之更好效益”的治理职能和资源。其要旨是给予社会组织能够做事的适宜空间、自主做事的必要权力和创造性做事的足够资源,切实保障其不断提升可做事、做成事、做好事的治安治理能力,充分发挥其可聚变、可导向的能量并将之融入治安治理观念、动力、操作和评价体系[17]。其关键在于赋予社会组织以治理主体权力为核心的主体性及其资源保障,它既预设了治安治理理论的基本架构,也规定着治安治理实践的主要内容[18]。

需强调的是,“赋权—放权”是面向未来发展之公共安全治理体系的制度设置及运行路径,其实质是立足于当下实践,通过明晰而稳定的价值、效能目标引导,富有实效地优化治理资源,拓展治理空间、提升治理能力、融汇治理策略,为未来的治安治理培育具有更大内驱力、更高协调性、更强生命力、更好行动力的公共安全治理主体群。其现阶段的效能目标聚焦于从根本上破解“政府在行动、社会懒行动、居民不行动”的治安治理实践难题。

“赋权—放权”应把握四个基本原则:一是统筹配置治安治理之资源、能动性和成果, 既不可有所偏废,③在Naila Kabeer的赋权理论模型中,“资源”是赋权的前提条件即赋权的各种有利条件;“能动性”是赋权的过程即能够定义自己的选择并追求自己目标的能力;“成果”是赋权的结果或产出。参见:Resources, Agency,Achievements: Re-ections on the Measurement of Women’s Empowerment[J]. Development and Change Vol. 30 ( 1999),435-464.也不能有所弱化。二是有效强化受权者主体性之“自觉”和“他觉”,提升其参与治安治理的个体及社会效能感。④效能感,是指社会治安治理主体对参与法定领域治理行动目标制定及运行所需能力的信心或信念。参见:张鼎昆,方俐洛,凌文辁.自我效能感的理论及研究现状[J].心理学动态,1999( 1) :39-43.三是政策、制度应能切实保障治安治理之主体、行动、能量和环境间持续、常态地发生高水平、高质量、高效能的实质性良性互动。⑤应用班杜拉的三元交互决定论模型分析,自社会治安治理战略确立以来,社会主体的治理参与意愿、认知、能力、质量和成果均未能达到预期目标,其中一个至关重要的原因就是主体、行动和环境间未能持续、常态地发生高水平、高质量、高效益的实质性互动。参见:Bandura A.The self-system in reciprocal determinism[J].American Psychologist,1978(4):344-358.其典型样态体现为一种恶性循环机制:治理环境不鼓励甚至限制社会主体参与特定领域的治理—社会主体参与治理能力和水平得不到有效提升—社会主体参与治理的自我效能感低下—治理环境不鼓励甚至限制社会主体参与特定领域的治理。四是对需要专门知识和技术但政府部门并不具备也无须具备这些知识和技术,或者由政府建构相应知识、技术部门的成本高、收益低的专门领域,应充分发挥具备专业能力和知识条件之受权者独到的技术治理作用。

(5)通过“项目—杠杆”优化治理动力结构,引导治理能量聚变方向。该方式的典型样态是政府购买服务,即通过市场机制,依法将政府直接提供的治安治理事项交给具备条件的社会组织或事业单位承担,并由政府根据合同约定向其支付费用的治理方式。它是由国家规范之“政府主导、社会参与”的公共产品生产、供给新方式。其实践样态通常表现为“政府定项出钱,社会出力办事”。采用该方式须注意三个基本问题:

一是价值理解。该方式不仅涉及单维的治理项目功能指向,还具有非常鲜明的安全价值追求。治理实践中,政府并非享有全权的“老板”,受权者更不是丧失其主体性的“雇工”。二者在项目产品的生产、供给、消费过程中,始终都应是价值一致、平等协商、依法互动的治理共同体成员。“治安治理项目的共同策划者、推进者和成果共享者”是受权者的应扮角色。

二是效能把握。政府购买治安治理服务的本质是“买事不买人”“买能不买熟”“买实不买虚”“买外不买内”。决定是否采用这种方式,购买哪些项目的服务,购买怎样的服务,以及如何评价服务项目及其生产、供给、消费水平和质量的最基本依据是“治安治理之事”的客观需求。因此,政府购买服务必须坚持项因事设、费随事走、规出事需、行合事理。杜绝内职外责混淆、买人买事不分的现象,避免将内司之职修饰成外包事项以及由此产生的专司部门职权“错位”“越位”“缺位”问题。

三是方法适配。准确把握治安治理需求变化的时代脉搏,持续创新一般赋权①主要是指以行动“责任—权力”为赋权的基本内容,赋予受权对象在约定领域或对约定事项的决策权和行动权,依法认可其相应的自主权和独立性。与技术赋权②主要是指以行动“意愿—能力”为赋权的基本内容,依法认可受权对象对于约定领域或事项之自治范式的认知、选择自由和行动偏好。相融通的项目设计、运行模式;循序推进购买服务资金匹配由行政性拨款向项目性资助的转变,拓展财政预算资金与社会筹措资金相衔接的财政扶持路径;尽快建构设置以公众安全需求满足为核心的政府购买服务评估指标体系,选取适用、实用、好用的评估方案,选好、用好、维护好评估有效回馈机制。

3. 推进主体性管理走向主体间性治理的技术适用转化

(1)由“治理技术”向“技术治理”转化应成为主流的治安技术创新思维。技术治理,是指以“大数据和人工智能+”架构为依托,以经由其技术过程实现治理数据价值最大化为特质的精准治理③所谓精准治理,涵盖治理“预测—决策—执行—反馈”全过程之各环节及其主要步骤的数据化、科学化和指向性。和低成本治理。技术治理所强调的是技术开发、应用、评价过程本身即治理过程,其典型样态是治理而非技术,其关注点聚焦于技术所蕴含的治理要素、能量、结构、环境、效能及其交换的治理化路径及效益,其评价权重也因此而被更多地赋予治理效能而非技术成果,整体性的治理效能是其追求的本体效益之核心所在,而该过程中因治理所发生的纯理论、纯技术的进步则属于其他维度的积极溢出效益。④集中体现为由治理开发出新技术,如数据库架构,算法等。治理技术,是指治理者使用于项目性治安治理的工具性技术[19]。治理技术所强调的是适用于治理之技术本身的开发、应用、评价过程即技术过程,其本质并非治理过程,其典型样态是技术而非治理,其关注点聚焦于技术本身的要素、能量、结构、环境、效能及其交换的治理适宜化路径及应用效益,其评价权重也因此而被更多地赋予技术效能而非治理属性,技术效能是其追求的本体效益之核心所在,而该过程中因应用特定技术于治理所产出的局部性或项目性治理成果则属于其他维度的积极溢出效益。⑤集中体现为由试验拓展了技术适用新领域,如适用对象、场景等。

(2)理性权衡新兴技术作为治安治理体系支柱的利弊。“大数据和人工智能+”等新兴技术的整合化、体系化、社会化发展,“五网”⑥主要是指通信网、互联网、传感网、物联网、视联网。联动平台的科学建构和良好运行,正日益彰显其促进治安治理全面进步、确保治安治理力量优势的核心和关键角色,并在实践中释放着无与伦比的技术红利和治安治理效益[20]。可以预见,理性、务实、高效的技术治理应当也必然会成为未来之治安治理关键能力的助推力和力量倍增器[21]。

同时,我们亦应对技术持有科学理性的认知:一方面,主体间性治理并非排斥或摈弃科学管理、技术手段。恰恰相反,它的有效、持续运行依赖于以“五网”平台为依托的“大数据和人工智能+”技术适用,或说这是主体间性治理迈入科学化、规范化、标准化、常态化轨道的不可或缺的知识和技术保障。①对于主体性管理而言,主体间性治理所要改变的不仅是思想、理念和制度,还必须包含策略、方法、工具的改革。从我国现阶段的社区治安治理实践视角看,主体间性治理改革首先要推动的便应是治理策略、方法、工具的创新和发展,这不仅是主体间性治理的内在要求,更是我国现阶段治安转型的实践需要。事实上,相关领域的知识、技术主体群正日益关注治安治理实践的需求变化,积极尝试搭建先进科学知识联结治安治理实践的高新技术桥梁,通过用户需求导向的高新科技适用性改造进入治安治理领域,以满足治安治理用户开发技术治理工具、创新技术治理机制、增量技术治理效益、拓展技术治理空间的需求,并同时发展其自身。另一方面,主体间性治理绝非排斥或摈弃柔性管理、主体深度交往。恰恰相反,即使在技术治理环境中,它依然会致力于保持主体间性治理的特质,强调人文文化、人际关系的经营,关注人文要素的基石价值,以求释放其高凝聚力、高融合度、高稳定性、高效用值的效能,并期望通过此路径有效避免片面强调技术治理的潮流激荡所导生之普遍的浮躁现象。高新技术特别是“网络+人工智能”技术之开发及应用已俨然成为治安治理尤其是治安行政创新的最典型甚或是惟一性的标签,并由此形成了治安行政之单因子技术决定偏好和政府购买治安治理服务的技术市场聚焦,其他创新尤其是人文文化、人际关系领域的创新在它的面前似乎只能黯然失色并受到程度不同的“鄙视”或“轻忽”,导致“警—民”“警—警”人际互动的频度、水平、质量、效用明显下降和萎缩,甚至出现了“无数据技术支持便办不了案”之令人忧虑的现象。

(3)把握五网互构之治安技术治理平台建设的核心要素。

其一,大数据系治安技术治理平台的“给养性”要素。其结构特质体现于:为其他关键技术提供完备、广谱、可靠、灵敏、充足、快捷、累积、可溯的数据资源,给技术治理以数据资源支持;通过数据资源支持完善自身,实现数据价值增值。其亟待解决和应持续关注的问题是所有共建共享者能否形成及其如何形成价值取向一致的数据治理思维。

其二,人工智能系治安技术治理平台的“智能性”要素。其结构特质体现于:拓展业务替代空间、创制理性的可选择方案、抉择最小风险的优化决策,给技术治理以智能资源支持;通过其智能资源支持优化自身智能和技术治理秩序的智慧化,推进数据治理秩序与技术治理价值目标的一体化发展,促进智慧治理生态。

其三,区块链系治安技术治理平台的“安保性”要素。②区块链技术是一种集体维护数据的分布式账本数据库,具有去中介化或信息不可篡改、透明可追溯、保密性、自信用等特点。其核心准则是通过消除或减弱系统中心节点的高控制性,将系统各节点的权利层级扁平化,进而降低数据应用风险。其结构特质体现于:确保技术治理数据的安全性、准确性和可用性,保证数据质量,为技术治理体系内基于数据的各个子系提供可靠的安全保障;通过技术治理实践,确切回答治安技术治理是否适用区块链技术和适用怎样的区块链,以及如何应用该项技术和怎样评估系统的稳定度、技术的成熟度,降低其去中心化特质存在的小概率风险③如果能够拥有51%的算力,可以同时控制系统中超过51%的节点,从而可以控制整个规则的。演化为大概率事件之几率,避免与治理体制特别是治安行政体制间的价值冲突。

其四,云计算系治安技术治理平台的“运力性”要素。④云计算是通过网络可以随时随地、按需便捷获取共享资源的计算模式。大数据、人工智能、区块链等新技术的高效、稳定运行均离不开高运算力的支持。其结构特质体现于:经由原始数据的清洗和过滤,提高治安数据质量,优化治安数据业务排序,避免系统延迟;为技术治理数据规模增量、范畴拓展、关联延伸,以及突发性治安事件发生概率研判及其对策拟制提供运算力和存储支持。

其五,5G系治安技术治理平台的“动能性”要素。⑤5G是利用现有通信网、互联网、传感网、物联网等网络技术和新的网络技术构成的融通性、超高速网络形态。其三大应用场景为增强移动宽带、高可靠低时延和大连接。其结构特质体现于:为技术治理之信息空间与物理空间的无缝对接提供超高速与泛在化的网络支持,帮助治理者进行相关时间、地点、人员、物件等方面之治安治理数据的顺畅连接和通信,使之能够获得集成性、前摄性、特定性、实时性的治安治理信息服务;帮助我们科学研判、选择更匹配的终端设备、更适用的网络连接模式、更有效的操作系统,为技术治理要素的自动整合创造良好的环境和条件,促进治安技术治理新生态的生成与发展。

4. 确保主体性要素能够实质性地融通于治安治理的全域全程

(1)充分认识人及其主体性作为治安治理全域全程性要素的重要性。治安治理是复杂的社会实践。其主体是治理者;客体是由相关人之行为引起的特定“权利—义务”关系;法律评价内容为特定人实施的特定行为;处分对象为实施违法行为之行动者;治理过程及其结果的监督者为法定主体。可见,治安治理的全域全程都不应轻忽、摈弃或弱化主体性因素之无可替代的作用。

从治理效能看,治理主体思维创造性之最具价值的标识是:主体能够自觉、新颖地经由客体现象及其本质、规律之认识,在观念中重组相关信息,创造出新事物的形象,并将之纳入实践活动追求的对象。因为任何治安类案特质的抽象以及个案的理性认知和良好处置都毋庸置疑地包含着显明的创造性元素,而主体思维创造性之典型标识又通常体现为他能够通过治安治理实践发现融合当事人、执法者理性以及立法者及其立法意旨为一体,富有实效地将具有更高直觉性、稳定性、持续性的人之实然性行为转化为长治久安的实践过程和结果。

从技术本质看,它是人们组织社会、改造自然的中介[22]。离开了人对其所选择对象的规律性认知、由此创造的系统性思维方法及其为改造认知对象所创造的操作性手段和工具,就没有技术。技术不具有主体性[23]108。其创造、成熟、生产、应用及消费均非自主实现。只有当人将其主体性外溢至技术,使之具有了“准主体性”意义时,技术才可能被赋予特定的价值和功能取向,并因此而成为该价值、功能实现体系的有机构件。显然,治安治理的经验生成、知识生产和制度拟制及其应用,都不可能回避人及其主体性的话题,所不同的只是对该话题之命题预设及其展开内容、论证方式、结论性描述等方面存在的差异。

(2)技术治理的无可替代不等于它可替代其他治安治理方式。治安治理不存在惟一的有效方式和工具,也没有可完全替代其他方式和工具之万能方式和工具。有悖于此的尝试都可能导致治安治理的战略偏差、短视效应和由此引发的低效能、低效率、低效益甚或是失败。

人是决定的因素。工具性技术只是治理者支配、治理的对象,具有显明的可替代性;治理者可针对不同场景的不同需要选择不同的治理方式,并选择与之相匹配的工具性技术,以获得预期的治理效能。

以“网络和人工智能+”为代表的新兴技术在治安治理中充任了前所未有的崭新角色,并被贴上治安治理“准主体”的标签。但究其实质,它依然属于技术范畴而非主体范畴,居于其核心地位的数据价值和效能必须通过治理主体的赋值、赋能实现,并取决于治理主体间关系的特质和人、机交互的水平与质量。换言之,技术治理之技术同样需要治理:忽视其本身所固有的有限性,忽视其在预知性、可控性等方面存在的不确定性风险,忽视其可能衍生的价值逻辑平衡与重构问题,以及出自单纯的功利性追求而一味地将之用作全能、惟一的治理方式,都可能导致治理者遭受技术的反噬效应,提高技术治理的社会成本,甚至引发治安治理体系的无序架构和运行。

(3)治安治理的效度取决于贯穿主体性的多元方式之结构化水平和质量。依照“系统要素加和不等于系统整体”的系统论,治安治理的效度空间①由纵向性的可延伸维度、横向性的可拓展维度和整合性的可持续积淀与发展维度所界定和描述的存在及发展空间。不可能取决于任何单一要素或者诸要素的机械组装。当正确的治安治理战略确立之后,治理方式就成为决定治理效度空间之重要的结构要素。

对技术②现代科学的本质是技术性。科学知识与治理实践相结合并成为生产力才能对治理体系方式发生实际的、直接的作用,以技术为载体的科学才能在实质上构成第一治理力。此处所说的即为此范畴之技术。在治安治理诸要素中的“价值—功能”定位应理性、务实和恰如其分。一方面,技术在其适用领域具有无限的应用可能性空间,亦可通过延展治安治理主体某些感官功能而承担相应的指令性任务,甚至可能完成治安治理主体力所不逮的项目;另一方面,技术在其须联用领域仅具有有限的应用可能性空间,不可能具备替代其他治理工具的特质和效能,更不能与治理主体相提并论。但值得忧虑的是:现阶段的技术治理实践凸显出一个亟待正本清源的重大问题,即能否在大力发展技术治理之技术的同时,实现由单因子技术决定偏好向技术、人文相融合偏好的技术转化,既防止用技术治理的新瓶装治理技术的老酒,也避开以新兴技术捆绑、奴役、抹杀治理主体之主体性的“技术利维坦”①“技术利维坦”是技术经由社会异化并通过相应的政治合法化路径获得的技术控制权力及其运用。此处所谓技术的社会异化,主要是指技术原本是人类为改造自然环境和人类社会,解放自己所创新、制造、应用的工具、方法,但在其实现该预设功能的过程中,却因技术功效与人类价值间关系的不确定性等原因而导致技术反噬,转化为技术利维坦,成为人们所忧惧之束缚、控制人的“主体”。它既不同于“数字利维坦”,也区别于“赛维坦”。[24]陷阱。

诚然,“网络+人工智能”确实具有其独特效能,但将其嵌入治安治理体系的目的是利用由大数据和深度学习支持的新技术所具有的自分析、自判断、自拟策能力,帮助治理主体解决“安全—秩序”问题。但若发生设计、运行异化,则会造成极大的风险,其最突出的问题是治理主体机器化:被嵌入治安治理体系的技术要素是否扮演及其如何扮演实质性治理者的角色,直接决定着治理主体是否存在由“人”向“机器”异化,及其异化的广度、深度和风险。因此,技术治理系统的设计、应用者均应特别关注以下问题:其一,通过合理、可控的技术赋权,规制、保障、平衡技术治理的合法性——机器效能合法性和机器权力合法性,②“机器效能合法性”的关键问题是机器是否有能力承担治理活动,涉及机器管理的技术和能力;“机器权力合法性”的关键问题是机器是否有权从事管理活动,涉及机器的主体性。预防治理主体间性发生变异③由于技术治理范畴的新兴技术具有改变“国家-社会”、“组织-组织”“组织内部各部门”(如刑事警察与治安警察)间的既有关系的能力和发展要求,从参与技术治理诸力量的政治张力与不确定性的视角看,关于以“人工智能和互联网+”为代表的新兴技术之双向赋权的讨论所强调的应是主体间性而不是主体性问题。参见:王小芳,王磊.“技术利维坦”:人工智能嵌入社会治理的潜在风险与政府应对[J].电子政务,2019(5):90-91.及其导生的技术治理风险。其二,通过合理、可靠、适用的数据、算法治理,④前者以合目的、实质性、高效能的数据共享为标识;后者以合目的、有规则、高效度的算法优化为标识。避免技术反噬效应,始终保持治理主体对技术发展及应用的可预知、可控制性,确保其对技术治理过程和结果能有效掌控,并合理界定“数据歧视”和“算法歧视”⑤算法歧视,是指机器自动化决策过程中所发生的排序、分类、关联和过滤等程式滥用或误用所引发的风险分配不公平问题。在治安治理特别是警察行政领域,算法歧视是一把双刃剑,一方面,它可以通过显性和隐形之多元特征挖掘,确保我们对于治理对象的精准识别,另一方面,它又会因此而无法获取、处理治理所需的综合性、动态性全部数据,并可能将法律所禁止的某些特征挖掘和描述混存、滥用于治理实践之中。参见:李侠.基于大数据的算法杀熟现象的政策应对措施[J].中国科技论坛,2019(1):3-5.的边界,确保其适宜性、有效性,使自己的主体性和预设的主体间性不发生失控性、歧视性异化。其三,以既定的治安治理理念、原则、规则定位价值,确立伦理、法律层面上的治理主体与“技术准主体”之价值平衡、共轭原则,⑥包括人文要素与技术要素、社会收益与社会成本、主体自由与技术自控,以及主体间性之法律规定性与技术自拟性之间的平衡和共轭关系的认知与处理。。引入治安治理领域的数据、算法伦理,将算法透明、可解、问责、审计等价值需求嵌入算法设计,通过法律语言转化为自然语言的过程和结果,将治安治理的价值追求融入算法的运行周期,在有效控制技术利维坦生发之可能性空间的同时,亦有效控制无根据的“技术灾变论”对技术治理发展产生阻碍或负面效用的可能性空间,充分发挥“网络和人工智能+”的“天性”,⑦“网络和人工智能+”的“天性”集中体现于一个“大”,如大思维、大范畴、大数据、大联通,等等。以“异质(柔)+同质(刚)”为治安治理组织设计要求,以“软法(柔)+硬法(刚)”为治安治理制度设计要求,以“人文(柔)+技术(刚)”为治安治理方法设计要求,构建人文、法律、技术三维架构的治安技术治理新格局。

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