人工智能时代自动化行政的实践困境及规制路径

戚 莹，高文英

（中国人民公安大学，北京 100038）

基于现代信息网络技术的进步与迅猛发展，自动化行政实现了由传统政府管理手段向现代政府管理手段的转变，逐渐发展成为一种与传统行政活动方式相并列的新型行政活动方式。《新一代人工智能发展规划》（2017年7月8日国务院印发，以下简称《规划》），标志着人工智能已成为我国发展的战略支撑。党的十九届四中全会进一步明确指出，要加强和深化人工智能技术在行政法律制度中的运用。借助于人工智能技术，自动化行政不仅减轻和分担了行政机关的工作任务，而且避免了人工的恣意和偏私，极大地提高了行政管理与服务的效率和水平。随着人工智能和大数据技术的不断发展，行政活动对自动化行政设备的依赖程度也在逐日加深。然而，运用的广泛性并不代表规范上的统一性，自动化行政的主体地位与行为的法律属性如何界定，如何面对其所衍生的诸多法律风险与问题，应遵守何种法律边界？这些都需要从规范的角度和层面展开分析与讨论，也亟待行政法理论与实践的不断修正与完善。

一、自动化行政的学理分析

《规划》提出发展人工智能的三步走战略规划 ，①第一步，到2020年人工智能总体技术和应用与世界先进水平同步，部分领域的人工智能伦理规范和政策法规初步建立；第二步，到2025年人工智能基础理论实现重大突破，智能社会建设取得积极进展。初步建立人工智能法律法规、伦理规范和政策体系，形成人工智能安全评估和管控能力。第三步，到2030年人工智能理论、技术与应用总体达到世界领先水平，智能经济、智能社会取得明显成效。形成一批全球领先的人工智能科技创新和人才培养基地，建立更加完善的人工智能法律法规、伦理规范和政策体系。这意味着人工智能将在行政程序和行政决定中发挥着日益重要的功能和作用，而探究自动化行政主体与行为的相关理论就显得尤为重要。

（一）内涵的厘清

博登海默认为，概念是应对与理性思考法律问题中的重要工具［1］。想要弄清自动化行政的法律属性，就必须首先界定自动化行政的概念。毛雷尔先生在《行政法学总论》中指出，行政自动化可以解释为，是行政机构拥有和利用相关的技术实施的行政行为［2］。广义上的自动化行政，是指行政机关部分或全部通过自动化设备或电子技术存储、收集、传递或处理信息的行为。狭义上的自动化行政，是指行政机关完全借助自动化设备或电子技术，依照提前植入的程序或算法处理行政事务的行政行为，意即自动化行为贯穿行政活动的整个过程［3］。为了防止概念与词义的混淆，通常将自动化的概念从狭义上解释为借助自动化设施或者电子技术实现大多数亦或所有行政行为。按照行政行为利用自动化水平与层次的差异，可以把自动化行政分成有裁量能力的完全自动化、无裁量能力的完全自动化、部分自动化、自动化辅助等几个层级［4］。

（二）主体范围的明晰

自动化行政活动中，人工智能系统饰演着传统行政机关的角色。有两个法律问题需要明确：其一，人工智能系统的主体地位问题。即人工智能是否是行政法律关系主体。行政主体是一个法律拟制概念，其设置的初衷是明晰行政法律关系双方的权利、义务与责任，维护行政相对人的合法权益。因此，在自动化行政法律关系中，不管大数据和人工智能的参与程度如何，行政主体理应还是行政机关及法律、法规授权的组织；不论是技术原因，还是设备故障，当自动化行政行为导致行政相对人利益受损，责任主体也依然是行政机关及法律、法规授权的组织。其二，人工智能企业研究机构的主体地位问题。行政机关一般邀请相关企业和研究机构参与自动化行政系统的研发、设计、安装、运行和维护等过程，这应被界定为行政委托关系，还是行政协议关系？这种分工与合作关系，在实践中可以细分为若干情形。①如政府和企业开展全方位战略合作，从战略的部署到战略的事实全程进行协商合作；政府机关委托企业经营自动化系统，政府机关是使用者的角色，企业是管理者维护者的角色；政府和企业利用共享大数据、人工智能技术进行合作与治理；政府和企业合作运营人工智能系统；企业提供技术支持，由政府自主运行自动化系统和平台。虽然行政机关与企业或者科研机构以行政协议的方式约定双方的权责，但为加强行政法对行政权力的管制与约束，参与的技术主体不能成为行政主体。

需要注意的是，自动化行政设备，如拍摄交通违章的电子眼，是人工智能技术在政府治理工具和手段上的运用，辅助行政主体实现了行政行为的智能化或无人化。电子行政设备是自动化行政主体应对相关事项与执行公务的重要媒介，其所有权隶属行政机构。从法律性质上看，它虽然具有“物”的基本属性，但却能够替代行政机关独立做出意思表示，拥有有限的意思表示能力。自动化行政设备所做出的行政行为也能代表所属行政机关的意思，具有法律效力。因此，行政主体需要对相关设备的缺陷与违法活动担负相应的法律责任。

（三）行为性质的界定

准确界定自动化行政的法律属性，是破解自动化行政相关法律难题的钥匙，亦是规范自动化行政行为的前提。自动化行政，实质上即为人工智能在行政管理与服务中的应用，这之中发挥对应功能的人工智能皆被叫作自动化系统［5］。其工作机理为：首先，行政机构把多元化的行政行为进行划分；其次，技术部门人员把行政行为成立所需要的有效要件转化为自动化行政设备可识别的数据代码和程序；再次，将程序语言植入自动化行政设备；最后，自动化行政设备通过算法进行数据收集、统计、分析和挖掘，从而处理行政事务。

站在法律逻辑的角度来说，自动化行政始终符合三段论法律逻辑推理模式的使用要求。显然，自动化行政虽然部分或完全借助电子设备或电子技术完成行政程序，但它本质上依然是由行政机关做出的，包含意思表示要素的具有法律效力的单方行政行为。自动化行政一般存在于收集与整合信息和数据、处理公务、做出行政决定、以电子形式告知等情形中。自动化行政所对应的是固定的事项，并非固定的人，同时能够对于系统工作范畴中非特定人的固定事项展开多次使用。因此，虽然自动化行政不同于传统意义上的具体行政行为，需要进行特殊的控制和调整，但仍应归属于具体行政行为。由于自动化行政行为产生了法律效果，影响和改变了行政法律关系，①但是健康码应作为行政事实行为对待。这是因为生成健康码属于自动化方式的个人信息处理行为，没有直接引起行政法律关系的产生、变更或者消灭。因此应属于行政法律行为［6］。同时，因为其行为的范围和方式是明确和确定的，故为羁束行政行为。

二、自动化行政在我国的实践逻辑与法律风险

随着“互联网+政务”建设的持续推进，我国通过整合和共享政务信息，利用数据资源形成系统服务平台不断推动新型智慧城市的建设。行政机关已普遍拥有“gov.cn”域名、政务头条号、政务微博和政务App。互联网+、大数据和人工智能的发展壮大［7］，不断影响和推动着行政治理的智能化，自动化行政发挥着日益重要的功能与作用。②2016年，国务院实施“一站式在线政务服务平台”建设，在网上进行信息公开、行政确认、行政许可等事项。自动化行政逐步实现了“不见面审批”“让数据多跑路，群众少跑路”等改革成效。如为了应对新冠疫情的挑战，政府部门与互联网技术企业合作开发了健康码，③2020年2月25日，国务院颁发《关于依法科学精准做好新冠肺炎疫情防控工作的通知》，鼓励有条件的地区推广个人健康码等信息平台。对于不具备信息化条件的地区，公民可采用个人健康申报等方式，通过网络平台申领电子健康码或通过社区申领纸质版健康码（健康通行卡），获得出行、复工等资格。政府有关部门、用人单位和社区藉此综合判断个人健康风险等级，在特殊时期进行动态健康认证。作为判断疫情风险等级的依据与标准，并据此决定是否采取隔离措施、限制出行或批准复工复产。

（一）应用与局限

自动化设备被广泛应用于行政规则制定、公共政策形成和行政治理等诸多环节中。如在行政规则制定过程中，行政机关借助于自动化行政设备检索、搜集、整理和分析法律信息与知识，收集、筛选、回应公众意见，对行政规范性文件事前审查和备案审查；在公共政策形成过程中，行政机关通过自动化行政设备优化和改进公众对公共政策形成的参与程度，评估不同政策方案的成本、影响与预期效果，研判和预测复杂政策问题和风险，为制定和修订政策提供必要与合理的参考；在行政治理过程中，行政机关通过构建智能化监测平台和智能化预警系统加强行政检查频率和提高行政监管力度，通过行政执法监测平台与信息收集系统确证违法情节与违法行为、发布行政命令，极大地提高了政府管理与服务水平，充分发挥着提升行政效率与水平的引领示范作用。在行政执法领域，电子警察（俗称“电子眼”，即智能交通违章监摄管理系统）和电子城管（即电子监督管理装置）在配备人脸识别或自动感应技术后，不仅能够电子取证，还能够发挥发现和调查案件的功能，替代人力完成行政检查或调查工作。如上海建设的智慧交通——“智能信号灯管理系统”，能够实时感知路况，多渠道识别和收集交通数据，通过智能分析研判，引导交通参与者合理选择出行线路，有效地缓解了交通拥堵［8］。深圳市“无人干预自动审批系统”也同样属于自动化行政行为。④深圳自2018年推广“秒批”（无人干预自动审批）的新型行政审批方式。通过网络化和智能化的手段，系统自主核查材料完整性并比对信息。国内许多地方（如广西、安徽等）也先后出台了系列措施，推进这种新的审批方式。以规范执法为前提，行政机构实现了行政裁量基准电子程式化。执法者仅仅需要在执法设备中选定或者键入事实要素，设备则可以自主给出相应的结果。

囿于自动化行政系统和设备的局限性，自动化行政活动方式并不适合处理所有的行政事项。一般而言，自动化行政的适用范围主要涵盖以下方面：首先，法律规范的内涵和外延是确定的；其次，行政活动的内容和形式具有趋同性；再次，行政活动的前提要件是可以列举式的类型化。由于自动化设备欠缺主观能动性，不能考虑到特殊情形而做出特殊处置，所以缺乏对突发状况的应急处理能力。显然，自动化行政不能适用于以下行政事项：其一，行政行为所涉及的构成要件事实未能穷尽列举且难以完全类型化；其二，涉及不确定法律概念，需要对特定事实进行准确判断；其三，牵涉行政相对人重大利益或个案正义。由于自动化行政设备在法律解释和价值判断方面存在一定的障碍，因此对于以上需要准确予以甄别的行政事项，自动化行政力有未逮。

（二）需要防范的法律风险

自动化行政在带给我们便捷和高效的同时，立法和实践层面也潜藏了可能出现的诸多法律风险。理性考量和防范自动化行政可能带来的负面影响，有助于我们更为清醒地审视和及时地规范自动化行政行为。

1.评判失误的风险

人们只能在自动化行政设备中提前输入和储存所能预料到的不同类型的客观事实与法律规定，然后由电子设备结合人工输入或自行获取的具体数据处理行政事务。但是，由于无法穷尽所有的客观事实和法律判断，自动化行政设备只能依据事前在信息程序中植入或设定的情形，不能为了实现个案正义结合具体问题进行具体分析。行政机关工作人员操控自动化行政设备，如同工人操纵工厂的机器，归根结底还是依赖行政人员的意志进行认知、判断与裁量。因此，自动化行政虽由自动行政设备以自动控制的方式单个或批量实施，其结果只能由行政主体承担。

在行政法学领域，不确定法律概念的理解与运用是一个重点和难点。对于公共利益、必要性、可靠性等不确定法律概念，行政机关需要全面考量和谨慎权衡，然后才能进行认知判断。由于自动化行政无法进行个案评估和裁量，因此不确定法律概念的存在会影响自动化行政设备做出准确的决定。在行政实践中，自动化行政一般局限于事实认定环节，大多属于羁束行政行为。

在行政裁量领域，行政机关工作人员需要将案情中复杂的核心因素，转换为自动化行政设备可识别的若干参数和阈值，然后由自动化行政设备像“自动售货机”一样输出行政决定。在转换代码的过程中，自动化行政设备无法综合权衡问题的复杂性和案件的个别性。在实践中，自动化行政被作为行政裁量的辅助功能而发挥作用，被普遍地运用于行政决定的准备阶段，如在线政务服务领域和行政执法领域［9］。在实质性的行政决定做出过程中，自动化行政出现的身影较少。如在新冠肺炎疫情防控期间被普遍使用的健康码，是基于公众提交的数据与信息和后台的大数据而自动生成的。作为一种新型的数据治理方式，行政机关依托大数据研判，生成健康码，属于自动化行政行为；行政机关依靠健康码决定是否采取隔离或应急措施，构成事实上的全自动裁量。然而由于大数据和人工智能技术的有限性，对系统的过度依赖会导致缺乏对个案各方面情形的综合考量，偏离个案正义的实现。因此，在运用新科技实现行政目标时，也有必要从监督者的立场注意防范新技术突破依法行政底线的风险［10］。

2.传统行政程序被挑战的风险

自动化行政处理意味着程式化或模块化，行政机关借助电脑程序和数据进行简单重复的流水线作业来提高行政效率和降低成本。机器做出的全自动具体行政行为对传统行政程序带来了诸多挑战，如：（1）不再适用于一般程序规定，不需要机关领导签名或者复制其签名；（2）行政行为的内容通过标志表示就可以了；（3）不阐述理由；（4）不提前组织听证。自动化具体行政行为被免除听证、调查或阅卷程序，导致相对人或行政程序参加人理应享有的听证、调查和阅卷权等核心权利被实质性限缩，个案中行政相对人重要的事实情况可能会被忽略掉。上述环节的缺失，在提升行政效率同时貌似让这种行政决定的结果更具备精准性，但是由于算法本身的黑箱特征，也引发了诸多问题，如行为歧视、结果的不可预测性、审查受限等问题。这使得自动化行政的程序正当性面临着质疑［11］。政府只能在追求行政效率和保障参加人的程序权利之间重新寻求平衡。此外，电子行政设备摆脱了传统行政行为对空间和时间的限制与束缚，在加强了公民和行政机关之间无距离沟通的同时，也对以往限定当事人所在地和行为发生地的传观管辖制度提出了挑战。在某种意义上可以说采用自动化设备展开行政行为，已经在一定程度上拓宽了以往的管辖权明确的时间、空间和行为人的要求。

3.机器故障与数据泄露的风险

自动化行政的安全风险主要在于，可能会出现文件受损、设备故障、程序缺陷等意外事件。或者，在被黑客攻击、干扰、侵入、破坏或非法使用后，自动化行政设备将面临算法与系统被篡改或攻击、计算机网络被控制或操控、数据遭遇盗取或泄露等诸多风险。另外，自动化行政设备存在一定程度的自主性。当网络不安全、数据不准确或软件有瑕疵时，自动化设备会出现不同程度的操作错误和失控。情况严重时，工作人员无法掌控，出现行政治理的混乱或行政决策的异常。

隐私权可以解释为公民具备的一类基础人权。按照相关法律条文可知，国家保障公民的个人信息不受侵犯。如果没有获得许可，任何单位或个人都不能擅自收集、适用和公开公民的个人数据与信息。①参见《网络安全法》第45条规定，依法负有网络安全监督管理职责的部门及其工作人员，必须对在履行职责中知悉的个人信息、隐私和商业秘密严格保密，不得泄露、出售或者非法向他人提供。在信息时代中，自动化行政通过日常管理和社会主体的呈报，获取和汇集了更多的个人信息。这构成了行政管理的基础，但也对行政相对人的隐私权存在强烈的冲击和潜在的威胁。如新冠肺炎疫情期间，一些确诊患者因信息泄露而使本人及家属的工作与生活受到极大的影响与干扰。一些人被源源不断的短信和电话骚扰或谩骂，更有甚者，因此造成了较大的经济损失。一旦个人信息得不到有效的保护，还会流向信息交易市场，甚至流入黑灰产业链，对个人带来极大的社会风险，也会造成恶劣的社会负面影响。在大数据信息时代，如何在实现信息互联和数据互通的基础上提升信息安全防护水平，是一个亟待解决的实践难题。

4.算法的“囚徒”风险

算法的应用和普及，预示着算法社会的悄然来临。在自动化行政中，算法本质上是设计者通过代码或数据，描述变量与相关性、表达意见和得出结论。算法带给人们极大的便利，也会钳制与禁锢人类的思想与决策，使人类不知不觉间沦为其“囚徒”。由于设计者和开发者信息的不充分或主观上存在偏见等原因，算法中难免会被植入或嵌入不公正的价值判断［12］，给予特定对象、特定种类、特定风险不公正的权重，因此，算法并不是一种完全价值中立的活动。同时，算法是预测性的不透明的模型，无法充分考虑数字和规则之外的因素。这也使得算法本身的公正性遭遇困境。此外，算法是深度学习的产物，涵盖和使用海量的数据和信息作为支撑。数据样本越庞大，其结果的精确度也会相应增加。因此，实质上是数据决定了算法。当数据样本不准确、不全面，或缺乏足够的代表性和均衡性时，算法的结果极有可能会存在不同程度的歧视。例如，由于数据样本的遗漏和偏差，谷歌公司的图片识别软件曾将黑色人种的图片误认为“大猩猩”。

三、比较法视角下自动化行政的法律规制

面对自动化行政对电子政务理论研究和立法实践的冲击，世界各国不断调整相应的法律制度以适应由此而带来的巨大变革。②国外电子政府立法大致可以归结为5种形式：制定专门的电子政府法、制定电子政府相关法，制定或修改行政程序法，制定或修改其他法律，使用其他政策工具（主要是电子政府战略或行动计划）。很多国家，尤其是美国、德国、日本、韩国等一些发达国家已经在自动化行政立法和研究方面迈出了很大的步伐［13］。

（一）美国的立法实践

人工智能在美国的行政活动中得到了广泛的应用与发展。随着电子政务立法和政策的实施与监督，美国以《电子政务法》（2002年）为基础，建立相对完整的电子政务法律体系。美国的自动化行政也日趋成熟与稳定，成为政府高效运作及与公民互动的平台［14］。具体来说，主要采取以下立法举措：

1.推进政府信息平台建设。自动化行政在美国受到了政府的关注与重视，促进行政机关和民众交流途径进一步网络化和智能化，同时还显著提升了行政效率和服务水准。因此，美国通过立法推进行政事务的电子化，③如：《1998年公文削减法》《1998年政府公文削减法》《信息技术管理改革法》《行政绩效评估法》等。以提高行政管理绩效。

2.推进政府信息公开。规定行政机关及时公开政府信息，并加强信息公开的力度和政策运行的透明度，保障公众的知情权和参政权。

3.推进个人信息保护，确保公民个人信息安全。个人信息保护的程度，也在一定的基础上决定着公众对电子政务的参与度和认同度。④通过《隐私权法》《儿童在线隐私保护法》等法律加大对公民隐私权的保护。

（二）欧洲的立法实践

自动化行政改革以优化了传统的行政行为理论，如在德国出现了应用人工智能自动化纳税申报系统的全自动缴税程序。行政相对人按要求在网上填报相关的信息与材料，即可成功纳税。系统全程自动化，没有政府工作人员参与，直接由相对人开启而自动做出决定。为了进一步提升电子政务水平和更好地保障相对人的合法权益，德国于2017年优化《联邦行政程序法》，不仅引入“全自动具体行政行为”概念，而且严格控制全自动行政决定的应用范畴：

1.行政主体必须在获得法律明确授权的前提下，才能作出全自动行政决定。

2.全自动行政决定只运用于羁束行为领域，不可应用于法律保留、裁量和不确定法律概念的情形。然而，德国还未通过立法约束全自动行政事实行为。

3.法律规定，行政相对人对于全自动行政的整个流程具有选择适用权、知情权、非自动化程序申请权，以及有效适当的法律救济权。

4.对于全自动程序外的重要情况，行政机关负有调查的义务。

5.为保护权利人的合法权益，规定如果行政机关通过电子方式发送告知通知后，权利人在十日内没有按照提示点击获悉告知，则视作未告知。行政机关应以其他途径积极告知权利人。

欧盟一直致力于促进全欧洲电子政务的建立。但由于受到不同宪政体制的约束与制约，欧盟在推动电子政务建设时面临很多法律阻碍［15］。尽管如此，欧盟已制定了许多关于构建电子政府的政策。如欧盟于2004年4月21日制定了《Decision 2004/387/EC》。①也被称做《全欧洲区域内向公共部门、商业机构和公民提供能够共同使用的电子政府计划》或者《“IDABC”计划》。此决议属于欧盟电子政务建设的纲领性文件，引导欧洲整体在电子政务领域的发展。相关国家以此为依据，制定或优化本国电子政务法和现行的法律法规，来满足欧盟决议需求。德国联邦注重采取事前和事中多种措施积极保护个人信息权。②例如《欧盟一般数据保护条例》第23条的从设计着手保护个人信息、第32a条的潜在影响风险评估以及第33条的数据保护评估等制度。对于全自动化行政中涉及分析和评价个人信息的部分，德国和欧盟都严禁信息权利人被客体化，防止权利人在不知晓的情况下权益受损。为了平衡行政效率与行政相对人的程序权利，德国和欧盟数据保护法上都规定了在特定情形下，相对人享有“人工介入要求”权、听证权、调查权、阅卷权等［16］167-179，以保障行政相对人或参加人在全自动行政行为中的程序权利。

（三）日本和韩国的立法实践

日本制定了较多关于构建电子政府和推进政府信息网络化的法律。这些法律有利于日本进一步提高行政事务运营的效率化、简约化和透明化，为建立和健全电子政府法律体系提供了有效的前提与保障。此外，日本注重保护“个人编号制度”③日本通过个人编号进行所得信息、纳税、保险费缴费信息的管理，以实现税金、保险征收的效率化、年金及医疗等社会保险相关费用的发放合理化及简化各种申请的手续。中的个人数据安全，严防个人信息的泄露与侵犯。还建立了电子政务绩效评估，并采用质和量不同的评价体系评估政府网站、电子政务的绩效和公共服务的能力。

韩国在联合国电子政府准备度排名中位居前列。其电子政务的发展取得长足进步，主要在于积极推动电子政府立法。韩国详细规定了行政业务电子化处理的基本原则、步骤、推行方法等，并通过促进电子政府构建步伐来提高行政机关的效率、透明性以及民主性，以此提高行政管理与服务水平。在构建完善电子政务理念的倡导下，韩国提供分布范围广泛、周到全面的公共服务；在构建透明开放政府的理念的指引下，促进和保障公众参与行政决策；通过建立科学客观的绩效评估制度，促进数字政府不断改进。

（四）国外自动化行政法律规制的经验与启示

域外发达国家的自动化行政法律规制，不论是在制度设计的基本原则及功能上，还是对自动化行政相对人或参加人权利保障方面，均与我国有着一定区别。尽管和中国存在政治体制和文化传统方面的差异，但是域外自动化行政法律规制实践仍然可以给我们多方面的启迪。从当今世界发达国家自动化行政法律规制实践来看，有许多做法值得我国借鉴：

首先，积极规范自动行政行为，制定和优化电子政务法律规范，提升行政管理与服务的效率和水平。各国已然清醒地认识到，自动化行政行为固然在提高行政效率、降低人工成本、提升便利化水平方面独占优势，但如果忽视潜在的技术局限和法律风险，可能引发行政恣意的危险。国外电子政务的迅速发展和电子政务的立法、政策的落实及监督存在紧密的关联性。

其次，注重加强政府的信息服务，推进政府信息公开。同时，通过网上政务服务平台，加强与公众的互动与交流。

再次，重视对自动化行政相对人或参加人合法权益和程序权利的保障。各国政府通过制定或修改行政程序法，保障公民听证权、调查权、阅卷权，以及有效适当的法律救济权。同时，还着重保护公民个人数据安全，防止个人信息的泄露与侵犯。

国务院有关部门已开展了电子政务法立法的前期调研，形成了初步研究成果。我们在学习借鉴其它国家的经验时，应当意识到电子政务法以未来技术应用前景为预警信号，需要在立法技术方面具有适当的前瞻性，从而降低政策发生问题后再进行修补的成本，保证政策的稳定与持续。此外不难发现，技术层面的前瞻性在落实过程中存在很多的阻碍。这不仅需要政策制定者站在整体、长远、可持续发展的立场全面思考，并且要求具备技术层面的战略眼光。

四、自动化行政应用的优化路径

自动化行政是现代科学技术和政府管理的结晶，正在深刻地影响和改变着我们的生活。它的发展与应用充分体现了科学技术的综合作用。随着自动化行政设备应用的普及，自动化行政日益成为现代政府管理社会发展的新力量。但由于自动化行政的局限性和法律风险，自动化行政的法律机制面临着各种复杂严峻的挑战。为预防与把控自动化行政可能导致的法律危机，可适当综合国内目前立法规定与经验，寻找自动化行政应用的科学途径，进而提升自动化行政的规制水平。

（一）立法跟进：厘清自动化行政的法律责任

鉴于自动化行政的重要地位，有必要将其单独类型化，确定不同法律情境中自动化行政责任的构成要件和承担主体。在行政赔偿制度中，一般将行政法律责任划分为两种基本类型：其一，是行政机关工作人员违法侵权所引起的“人的行为”责任；其二，是公共设施在设置和管理中存在纰漏所引起的“物的瑕疵”责任［16］。“人的行为”责任和“物的瑕疵”责任的构成要件不同，救济程序也不尽相同。前者以行政行为违法为成立要件，主观上要求存在故意或过失；后者以公共设施在设置和管理中存在危险为要件［17］，不需要行政机关存在主观过错，属于无过错责任。当自动化行政系统和设备出现漏洞或问题时，其责任形式与“物的瑕疵”责任也更为相似和接近。应当由设置自动化行政设备的行政机关承担技术风险的行政法律责任。而如果电子行政装置由于硬件故障导致公民人身或财产受损（比如交通信号灯意外坠落砸伤群众），行政机关必须承担因管理疏忽而引起的民事侵权责任。

自动化系统的技术开发、安装和维护部门在自动化行政中发挥着重要的功能与作用［18］。然而他们仅仅为行政单位执行行政活动的载体。行政单位作为行政行为的控制主体与责任主体的地位毫不动摇。可借助详尽的自动化行政程序法有效约束政府的自动化行政处理方式，采用行政法规或规章的模式明确其行政行为的归责方法。对于行政单位承担责任后，是不是允许向外部技术主体追责等相关情况，需要依据行政机关和技术主体两者间的行政协议细则来区分对应的法律责任。行政主体能够根据法律或合同的规定向技术主体提出追偿。当然，由于自动化行政行为的复杂性和运用的广泛性，立法中难免会有许多难以周延之处。为了进一步推行自动化行政和实现行政现代化，德国在《行政程序法》（2017年）对“全自动做出的具体行政行为”做出了明确的界定，并修改和完善了相关配套的法律。这无疑给我国的自动化行政立法提供了重要的参考。

（二）程序完善：保障行政相对人的程序参与权

行政程序的规范化是保障行政相对人合法权益和建立法治国家的必要前提。行政机关模块化、程序化和自动化地开展行政活动，在追求提高行政效率和执法密度、优化政务服务、简政放权等目标的同时，不能以牺牲相对人的程序权利为代价。行政程序法还可以通过代偿、限制、禁止等方式协调和平衡提升行政效率与保障公民权利之间的关系。具体而言，应注重从以下几个方面推动自动化行政程序参与权的实现：

第一，保障行政相对人的知情权。行政机关应当提前主动告知行政相对人需适用的自动化行政程序，还要向公众披露算法的开发考量因素、使用流程和生成记录，说明算法体现的政策判断、绩效、公平性与合理性。假如行政相对人提出质疑，行政主体需要说明实施自动化行政处理的主要原因与依据。

第二，保障行政相对人的选择权和拒绝权。得益于现代信息网络技术的进步，自动化行政促使常规行政行为中的两元式信息交互方式，调整为以自动化行政设备为中介的三元式信息交互方式。然而基于信息网络技术尚未在国内得到普及，广大民众还未全面掌握与熟练运用此项技术。故而，自动化行政依旧缺少被当做排他性行政行为途径理论根据与现实凭证，仅可作为可行方式之一被采用［19］。这意味着，除了已经被公众普遍接受或认可的特殊事项之外，自动化行政的应用与否，应当以行政相对人的选择或确认为前提。行政相对人能够依据自身意愿，采取普通可行的行政流程或自动化行政流程。在某些特殊情形下，行政相对人甚至可以拒绝采用自动化行政设备，而选择适用对自己更为便捷和有利的普通行政程序。

第三，维护行政相对人的陈述权与申辩权。这两个权利是在现代行政法治领域由实体正义向程序正义转化的过程中形成的，可有效保障人权与行政正义的实现。对于自动化行政流程而言，行政主体必须要尊重行政相对人的相关意见，根据规定相对人具有陈述权与申辩权。如果相对人的理由合理，应当适时中断自动程序，转为非自动化程序。

第四，维护行政相对人的索赔权。国内所执行的行政赔偿，其前提是行政主体与相关工作人员出现了影响行政相对人正当权益的违法情况，但不包括由于自动化行政设备发生故障所引发的致损。很明显，从长远来看，这对于自动化行政责任的承担和救济是不利的。应考虑到，对行政赔偿的“工作人员”和“违法行为”做扩大解释，确保自动化行政机关承担因此而给行政相对人带来相应损失的行政赔偿责任。

（三）条件锻造：细化行政裁量基准

中共十八届四中全会首次把构建行政裁量权基准制度置于国家战略阶层，详细阐述了细化与量化裁量的原则。事实上，自由裁量无处不在。即使在法律规则规定得十分完备的情况下，行政执法人员在进行事实判断和法律取舍时，也仍然需要运用他们个人的价值因素、个性和情感才能做出决定［20］。由于当前技术发展水平的限制，自动化行政尚不能对不确定法律概念做出准确判断和衡量，也无法妥善行使自由裁量权［21］。一些国家的行政程序法也因此禁止将自动化行政适用于行政裁量领域［22］。事实上，对于涉及价值判断的不确定法律概念和追求个案正义的行政裁量，行政机关应建立拥有可调节指标的裁量基准。将原有限定条件、情节和结果的固定指标，转变为根据经济发展状况和处罚概率调节的动态指标，延伸自动化行政的操作空间。行政机关在进行政策评估、复杂社会案件研判、风险预警和应急处置时，根据实践情况定期更新和修订裁量基准，可进一步平衡政府管理的灵活性与确定性、行政行为效率与公正的关系。行政执法裁量基准的精细化和动态化，可有效地避免行政执法人员根据个人的情绪、偏好和经验肆意做出判断与决定，有助于防止自由裁量的随意性与任意性［23］，使行政裁量权的行使更加科学规范和公平合理，也能为自动化行政的发展预留出更多弹性和创新空间。

（四）权利保障：加强对公民隐私权的保护

应当强化自动化行政信息控制者和公众的数据安全意识，加强对已征集个人信息的保护。第一，细化自动化行政信息征集主体与有关责任，增强针对信息控制人员的监管与督查，防止个人信息出现任意使用、散播与贩卖的情况发生。在根据相关法律严厉打击信息泄露案件的过程中，需要非授权主体迅速移交或销毁已获取的个人信息，减少个人信息被违法处理的机会。第二，维护民众的知情权，迅速告知其信息的流向，消除民众疑虑。根据“谁收集，谁负责”的基本原则，信息征集主体应建立健全用户信息保护制度，及时告知民众信息去向，从法律与机制上确保其对公民信息既不能泄露也不敢泄露。第三，依据“最小范围”原则，避免超出必要的限度过度收集个人信息，减少个人信息暴露的风险。牢牢坚守民众信息安全“底线”，才能有效预防过度征集与隐私暴露的情况发生，切实维护民众的信息安全。第四，在自动化行政过程中，应当清晰界定政府数据共享与开放的标准和范围，维护信息保护和利用的平衡。

（五）人才培育：引进和培养复合型人才

自动化行政技术与行政执法工作的融合，必然要求行政机关进一步强化行政体制改革，培育既拥有大数据采集、统计、分析和利用的技术，又具备丰富的行政法律知识和执法经验的复合型人才。这种复合型人才是自动化行政平稳运行和健康发展的坚实基础和重要保证。具体而言，行政机关可依托高校、科研单位、企业等，共同构建“产学研”全方位联动的人才培养机制，引进既熟悉法律又了解大数据应用技术的高端人才。政府部门还可通过完善职业生涯规划、提升人才发展空间，吸引数据科学与大数据技术专业的优秀毕业生就业。行政部门在加大引进复合型人才力度的同时，还应积极转变观念，重视和强化对内部人才的开发和培养。通过构建全面的人才培养体系、规范的评价应用机制、适宜的人才成长激励保障举措，积极打造尊重人才的融洽环境，塑造自动化行政领域高层次人才团队。

科学技术是推动时代发展的原动力，科技的发展也给行政法的建设与完善带来了机遇与挑战。我国在致力于发展自动化行政以满足减少人工成本、提升行政效率、同案同处理等需求的过程中，应从当前的立法规定和实践状况出发，注重平衡政务创新发展与公民权利保护的关系，避免技术战胜理性、权力压迫权利、规模损害个案、网络安全隐患危及个人隐私等风险，实现信息技术、政府管理和法治国家三者之间的深度融合。