检警协作的实践展开：以惩治拐卖妇女、儿童犯罪为例

来 宇，姜保忠

（河南财经政法大学，河南 郑州 450046）

一、问题的提出

2021 年12 月6 日，最高人民检察院、公安部联合发布《关于健全完善侦查监督与协作配合机制的意见》（以下简称“意见”），正式提出健全完善检察机关与公安机关的协作配合机制。习近平法治思想强调要坚持中国特色社会主义法治道路。作为中国特色社会主义法治体系的重要内容，新时代背景下检警关系的定位一直是学界和实务界的重要关注点。检察机关、公安机关都肩负着公正执法的重要职责，协作配合的检警关系是双方共同履行刑事诉讼职能、提升刑事案件办理质效、维护执法司法公正的要求。

2022 年1 月28 日，“丰县生育八孩女子事件”引发社会各界广泛关注。2022 年3 月1 日，陕西“铁笼女”事件发酵。经查明，两起案件中的受害人都系被拐卖妇女，在遭受拐卖的过程中，其个人权益受到严重侵害。拐卖妇女、儿童犯罪漠视被拐卖受害人的基本人权，践踏社会公平正义的底线，破坏社会的安宁和谐。3 月2 日，公安部牵头成立打击拐卖妇女儿童犯罪专项行动领导小组[1]。3 月5 日，李克强总理在政府工作报告中提出：“严厉打击拐卖妇女儿童犯罪行为，坚决保障妇女儿童合法权益。”[2]惩治拐卖妇女、儿童犯罪不仅是公安机关和检察机关的基本职责，更体现了其维护社会安宁、保障公民基本人权的主动担当。3 月8日，最高人民检察院工作报告中提出，检察机关将继续从严从重追诉拐卖人口犯罪，同时与有关部门形成合力、综合整治，对收买、不解救、阻碍解救被拐卖妇女儿童犯罪坚决依法追诉、从严惩治[3]。《中国反对拐卖人口行动计划（2021—2030 年）》（以下简称“计划”）提出，为打击犯罪和解救被拐卖受害人，应持续组织开展打击拐卖妇女、儿童犯罪专项行动，行动中公安机关与检察机关应当通力配合[4]。

在从严从重打击拐卖妇女、儿童专项犯罪的要求下，从惩治拐卖妇女、儿童犯罪的视角出发，检警双方如何应对拐卖妇女、儿童犯罪的新形势，如何通过协作提升案件办理质效，如何在协作过程中充分保障当事人合法权益，一系列理论与实践问题亟待解决。

二、检警协作现状检视

（一）协作样态不明

“协作”在现代汉语词典中的释义为“互相配合，共同完成任务”，在打击拐卖人口犯罪行为的前提下，“检警协作”指检察机关与公安机关相互配合，共同完成惩治拐卖妇女、儿童犯罪的重要任务。检察机关与公安机关协作配合的具体样态在学界经历了旷日持久的讨论。随着理论与实践的发展，讨论的重点从“检警一体化”、“侦诉一体”与“检警分离”等大方向探究逐步过渡到“双重领导体制”与“一重领导一重监督体制”、“检察主导侦查模式”等柔性方案的选择①陈兴良教授、陈卫东教授以及郝银钟教授在1999 年率先提出“检警一体化”主张，龙宗智教授对“检警一体化”做出了回应并提出了“双重领导体制”与“一重领导一重监督体制”两套方案，万毅教授提出了“侦诉合一模式”，陈岚教授提出反思并重构检察引导侦查的检警关系模式。参见陈兴良：《诉讼结构的重塑与司法体制的改革》，《人民检察》1999 年第1 期；陈卫东、郝银钟：《实然与应然：关于侦检权是否属于司法权的随想——兼答王天国先生》，《法学》1999 年第6 期；龙宗智：《评“检警一体化”兼论我国的检警关系》，《法学研究》2000年第2 期；万毅：《侦诉一体化：我国检警关系之重塑》，《新疆大学学报（哲学社会科学版）》2003 年第3 期；陈岚：《我国检警关系的反思与重构》，《中国法学》2009 年第6 期。。有学者提出检警协作模式是一条检察权与侦查权协作的道路[5]。有学者主张检警协作理念是从“大控方”追诉格局出发来构建新型检警关系[6]94。还有学者认为，相较于“检察主导侦查模式”，检警协作模式是一种改善目前检警关系现状的改良模式[7]。然而，随着职务犯罪侦查权的转移和以审判为中心的刑事诉讼制度改革的推进，既往所讨论的检察机关内部“侦诉协作”不再适用，检警协同的“大控方”概念被赋予了新的使命，新时代背景下的检警协作样态有待更为深入的研究。

实践语境中的“检警协作”侧重于加大对特定犯罪的打击力度，提升案件办理质效。我国一直存在着不同范围的检警协作机制，重庆市曾提出为有效打击黑社会性质组织犯罪，公检法要加强协作[8]。浙江省也提出要完善打黑除恶协作机制，建立重大涉黑案件公检法联合挂牌督办制度[9]。由此可见，公安机关为有效打击涉黑犯罪等特定犯罪，不同程度地推动并实现了检警协作。

检察机关也重视侦查工作与公诉工作的协作。2000 年，最高人民检察院公布《人民检察院侦查协作的暂行规定》，明确提出检察机关要在职务犯罪侦查过程中就核实案情、调查取证、采取强制性措施等工作进行协作②《人民检察院侦查协作的暂行规定》第一条：侦查协作是指检察机关在依法查办贪污贿赂、侵权渎职等职务犯罪案件侦查活动中，对需要核实案情、调查取证、采取强制性措施等事宜所进行的协调、配合和合作。。2005 年，最高人民检察院再次发布指导意见以推动建设检察机关内部诉侦协作机制③参见2005 年6 月最高人民检察院发布的《最高人民检察院关于进一步加强公诉工作强化法律监督的意见》。。从提高案件办理质效的角度出发，检察机关一直主张侦查与公诉工作的协作。在惩治拐卖妇女、儿童犯罪中，检警协作的具体样态为检察机关与公安机关协作配合，合力打击拐卖人口犯罪。然而，与一般刑事案件相比，拐卖妇女、儿童犯罪具有特殊性，如案件时间跨度较长、公安机关取证难度较大、犯罪嫌疑人的诉讼时效问题争议较大。在此过程中，检警协作不应成为片面追求惩治犯罪的工具[10]，而应在法治体系下兼顾保障人权。检警双方应重视对被拐卖受害人的救助，也应保护被告人的合法权利。

（二）追诉犯罪合力不足

检察机关与公安机关同属控诉方，共同承担着打击拐卖妇女、儿童犯罪的重要职责，然而，通过对相关案件进行分析，我们发现在惩治拐卖妇女、儿童犯罪过程中，一定程度上存在着由于检警双方的配合缺失而阻碍对犯罪有效追诉的问题。

通过检索近五年拐卖妇女、儿童案件，分析其侦查起诉现状，我们发现由于检警双方配合不足产生了以下问题：第一，拐卖妇女、儿童犯罪中不起诉率较高。从图1 可见，从2017—2021 年，我国检察机关在审查起诉过程中，对拐卖妇女、儿童犯罪的不起诉率最高达19%（2018 年和2020 年），最低为11%（2017 年），平均为16.6%。检察机关对收买被拐卖的妇女、儿童犯罪的不起诉率则更高，最高达61%（2019 年），最低为23%（2017年），平均为37.4%。检察机关不起诉率较高，说明多数拐卖妇女、儿童案件在公安机关立案之后未能满足起诉条件进入公诉程序[11]。第二，检察机关退回补充侦查率较高。图2 显示，从2017—2021年，检察机关在审查拐卖妇女、儿童案件时，退回补充侦查的比例最高达57%（2018 年），最低为30%（2021 年），平均为42.6%。收买被拐卖的妇女、儿童犯罪中，退回补充侦查率最高为56%（2019 年），最低为18%（2021 年），平均为39.2%。两类犯罪的退补率都远高于一般刑事案件7.1%的退补率[12]。退回补充侦查不仅增加了案件办理时间，降低了诉讼效率，还有可能因此错过调查取证的黄金时期，导致关键证据损毁灭失。检察机关不起诉率及退回补充侦查率较高反映了在惩治拐卖妇女、儿童犯罪中一定程度上存在着检警双方配合不够，未能充分形成追诉合力的问题。

图1 近五年检察机关不起诉率①数据来源：12309 中国检察网，https：//www.12309.gov.cn/，访问时间2022 年4 月1 日；聚法案例网，https：//www.jufaanli.com/，访问时间：2022 年4 月1 日。

图2 近五年检察机关退回补充侦查率②数据来源：12309 中国检察网，https：//www.12309.gov.cn/，访问时间2022 年4 月1 日；聚法案例网，https：//www.jufaanli.com/，访问时间：2022 年4 月1 日。

（三）难以应对拐卖妇女、儿童犯罪的新形势

首先，拐卖妇女、儿童犯罪的数量变化使侦检工作的重点发生转变。从图3、图4 可见，近十年间，拐卖妇女、儿童犯罪无论是犯罪数量，还是在刑事案件中所占比例都已经大幅下降。最高人民检察院工作报告也提到，2000—2021 年，检察机关起诉拐卖妇女儿童犯罪从14458 人降至1135人，年均下降11.4%[3]。但现行拐卖妇女、儿童犯罪数量的减少并不意味着惩治难度的降低，相反，犯罪数量变化曲线恰恰说明了在这之前拐卖人口犯罪的猖獗，并由此导致今天社会上仍存在着一批像“铁链女”“铁笼女”等受害人被拐卖长达数十年的积案、隐案。因此，打击拐卖妇女、儿童犯罪专项行动既要加强对拐卖犯罪现案的打击，也应加大对积案、隐案的查处[13]。

图3 近十年拐卖妇女、儿童案件公安机关立案数量①数据来源：中国统计年鉴，载国家统计局官网，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/，访问时间：2022 年4 月2 日。

图4 近十年拐卖妇女、儿童犯罪立案数量在刑事案件中的占比②数据来源：中国统计年鉴，载国家统计局官网，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/，访问时间：2022 年4 月2 日。

其次，拐卖妇女、儿童犯罪手段及动机的变化需要检警部门转变治理策略。国务院反拐部际联席会议电视电话会议强调，受各方面因素的综合影响，滋生拐卖人口犯罪的土壤尚未根除，打击治理拐卖犯罪面临着不少新的挑战[14]。为有效防治拐卖人口行为，必须严惩相关犯罪，充分发挥刑法的威慑作用，铲除滋生拐卖人口犯罪的土壤[15]。同时，随着信息时代的发展，应提防拐卖人口犯罪方式由线下转移至网络，要加强网络生态治理，及时清理网上有害信息，严防利用网络实施拐卖人口犯罪，加大对网络拐卖人口犯罪的打击力度。

最后，对被拐卖受害人的事后救助需要司法救助与法律援助并举。据调查显示，超过四分之一（26.7%）的被拐卖受害人患有不同程度的精神疾病[16]，难以正常辨认自己的行为。为充分保障被拐卖受害人的合法权益，检警双方应着力在执法司法过程中为其提供法律援助。另外，被拐卖受害人往往会出现创伤后应激障碍（PTSD）等心理疾病，并因此抵触回想受害过程，检警人员在侦查办案过程中要坚决避免对被拐卖受害人造成“二次伤害”。对于因拐卖行为导致被拐卖受害人家庭生活陷入困境的，检察机关有义务对其进行司法救助，以帮助其顺利回归社会。据最高人民检察院工作报告显示，“2021 年，检察机关结合司法办案，救助生活陷入困境的受害方4.8 万人6.1 亿元”③张军：《最高人民检察院工作报告》，《人民日报》2022 年3 月16 日第2 版。，这其中应该也包括了许多被拐卖妇女、儿童及其家庭。

三、检警协作的多维展开

检警协作是在双赢、多赢、共赢理念的基础上提出的。在惩治拐卖妇女、儿童犯罪过程中，要通过检警协作提高公安机关案件办理质量、提升检察机关侦查监督效果。同时，检警双方应以协作促监督，提升公安机关执法规范化水平，维护执法司法公正。检警双方还应合力保障当事人合法权益，通过司法救助与法律援助加强对被拐卖受害人的救助工作。

（一）以证据为核心，提升案件办理质效

严厉打击拐卖妇女、儿童犯罪专项行动要求为“快侦快破快捕快诉”，检警双方在提高专项案件办理效率时必须确保案件质量，通过检警协作，协同构建以证据为核心的刑事诉讼指控体系，可以大幅提高案件办理质效，形成控诉合力，保障专项行动任务的圆满完成。

公安机关作为法定的侦查机关，其专长为侦查破案，但在证据的收集与固定以及法律的适用方面略有不足。实践中，即使公安机关成功侦破了案件，但可能因为取证不规范导致违法取证或证据不足等问题，不仅如此，公安机关有时还可能因法律适用问题在被告人是否承担刑事责任的认定上产生差错，从而使追诉活动面临失败的风险[17]。刑事侦查活动具有及时性和不可回溯性，侦查活动中一旦出现证据瑕疵或法律适用差错并导致检察机关退回补充侦查或者不起诉，就会使侦查机关错过调查取证的黄金时间，一些关键证据可能就无法补救[6]95。拐卖妇女、儿童犯罪中较高的不起诉率和退回补充侦查率也从侧面反映了公安机关办理该类案件的质量与效率有待提高。

检察机关作为公诉机关，其擅长于证据的审查与法律的适用，检警协作有助于提升拐卖妇女、儿童犯罪案件的办理质效，主要体现在以下几个方面：第一，在侦查阶段，检察机关为公安机关提供证据收集的相关指引，可以提高侦查机关的证据收集能力，使案件相关证据更加充分，从而提升案件办理质量，更好地打击犯罪。第二，对于检察机关退回补充侦查的案件，由检察机关对退回原因做出详细说明，并对补正方式做出明确指引，可以减少补充侦查时限，提高案件办理效率。第三，对于案情疑难复杂或具有重大社会影响的案件，公安机关应积极听取检察机关的法律适用建议，加强对案件处理结果的说理，这可以促使案件处理实现政治效果、社会效果与法律效果相统一，满足人民群众追求公平正义的需要，提升案件办理满意度，提高执法公信力。

在办理拐卖妇女、儿童犯罪案件中，公安机关与检察机关要协同构建以证据为核心的刑事指控体系，统一法律适用标准和证据审查认定规则。在以审判为中心的诉讼体制改革下，侦查机关、检察机关必须统一执法司法理念标准，“按照裁判的要求和标准收集、固定、审查、运用证据”①《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》第二条。。以证据为核心具有以下要求。

第一，在侦查过程中以证据为核心开展协作。拐卖妇女、儿童犯罪触及社会文明伦理的底线，引发的社会关注度往往较高，且时间跨度一般较长、取证难度较大，因此，对于重大、疑难、复杂的拐卖妇女、儿童案件，公安机关可以商请检察机关派员通过审查证据材料等方式提出意见建议，再根据人民检察院提出的意见建议，进一步收集、固定证据，完善证据体系；对人民检察院提出的证据瑕疵或取证不规范、违反规定程序等确实存在的问题，公安机关则应当及时进行补正、纠正。

第二，在补充侦查时以证据为核心开展协作。一方面，办理拐卖妇女、儿童案件过程中，检察机关做出退回补充侦查决定的，应当规范制发必要、明确、可行的补充侦查文书，对补充侦查中的证据要求做出明确指引。另一方面，公安机关应当在补充侦查文书的指引下及时、规范、有效地开展补充侦查，按要求完善案件证据体系。检察机关决定自行补充侦查的，如果要求公安机关补充证据材料，公安机关则应当积极配合。

第三，对于公安机关移送批准逮捕、移送审查起诉的拐卖妇女、儿童犯罪案件，事实清楚、证据确实充分的，检察机关应加大办案力度，快速批捕起诉。在最高人民检察院发布的典型案例“拖木日初等13 名被告人拐卖儿童、收买被拐卖儿童案”中，最高人民检察院为促进全国“打拐”专项行动的深入开展，对拐卖儿童犯罪案件挂牌督办，地方检察机关在督办指导之下，加大了办案力度，快速批捕起诉了拐卖儿童、收买被拐卖儿童的犯罪分子，有力震慑了此类犯罪。在新一轮打击拐卖妇女、儿童犯罪专项行动的背景下，检警协作的“快捕快诉”也应在证据确实充分的前提下进行。

（二）以协作促监督，维护执法司法公正

“铁链女”案中，受害人被拐卖长达二十余年，先后生育八个子女，然而在事件发酵之前，拐卖地相关管理部门从县到村全部失察失守，未能及时惩治犯罪、解救受害人，这反映出一些地方基层组织法治意识不足、监督缺位等问题。因此，检察机关必须加强对公安机关惩治拐卖妇女犯罪的监督，以更好地维护执法司法公正。

检察机关是我国法律监督机关，承担了侦查监督的职责，可以对办理拐卖妇女、儿童犯罪案件过程中的地方包庇、执法不严等问题进行有效规制。检察机关的监督对公安机关属于外部监督，由于部门隔阂以及侦查过程的隐秘性，检察监督效果受到一定影响。检察监督具有明显的事后监督特征，侦查监督往往是通过接收当事人申诉、控告或者在审查批准逮捕以及审查起诉工作中发现线索而展开的，即监督发生于违法行为之后。在检警协作缺失的情况下，检察机关是难以开展事前监督的。检警协作有助于打破部门隔阂，强化检察机关的监督效果，主要体现在以下两个方面：第一，通过检警协作，使检察机关的外部监督与公安机关的内部执法监督相衔接，推动监督信息共享，双方有机贯通、互相配合，有助于实现事前监督、事后监督全覆盖，全面扩大监督范围。第二，检察机关开展监督工作，公安机关予以支持配合，双方积极沟通，充分听取办案人员意见，保证在核实清楚事实的基础上做出监督结论。在检察机关提出监督意见或检察建议后，公安机关应尊重法律监督权威，及时进行整改，保证监督效果。

在办理拐卖妇女、儿童犯罪案件的过程中，检察机关应与公安机关协同建设侦查监督与执法监督衔接机制，打通检察机关法律监督与公安机关执法监督之间的连接，实现对侦查活动内外监督的协调配合。检察机关与公安机关的相关部门之间应直接对接，以快捷高效地实现监督部门之间的沟通协调。同时，检警双方应健全完善办案数据信息共享与监督办案数据共享，完成数据双向交换，保障监督的及时性、准确性[18]。只有这样，才能更好地实现检警监督合力，提升监督效能，提高执法司法规范化水平。

检察机关在案件审查过程中应充分发挥法律监督职能，审慎审查，还原案件真实，保证对案件的全面追诉。在最高人民检察院发布的典型案例“林某等强奸、拐卖儿童、收买被拐卖的儿童案”中，检察机关在履行检察职能过程中充分审查，及时发现了被告人的强奸事实，依法追加认定林某、黄某在拐卖过程中存在强奸行为，并对收买被拐卖儿童的卜某追加认定强奸罪，依法向法院提起公诉，获得了法院支持。由此可见，对拐卖人犯罪行为的全面追诉需要检察机关监督职能的充分发挥。

对重大疑难复杂的拐卖妇女、儿童犯罪案件，检察机关应以监督的形式协同公安机关查清案情，避免做出违反客观真实情况的结论。以“丰县生育八孩女子事件”为例，此案伊始，丰县县委、县政府成立联合调查组，并先后发布了两份通告，表明不存在拐卖行为①《关于网民反映“生育八孩女子”的情况说明》，载微信公众号“丰县发布”，2022 年1 月28 日；《关于网民反映“生育八孩女子”的调查通报》，载微信公众号“丰县发布”，2022 年1 月30 日。。“不存在拐卖事实”的结论显然与真实情况不符，此举既是对拐卖妇女犯罪行为的纵容，也是对被拐卖受害人的无视，极大影响了执法司法公信力。最后，在最高人民检察院的亲自督导下，江苏检察机关协同公安机关彻查“铁链女案件”②邓飞：《最高检如何看待丰县“铁链女案件”》，载微信公众号“邓飞”，2022 年3 月11 日。，还原了事实真相，维护了司法公正。因此，在办理此类时间跨度较长、社会影响较大、案情复杂的拐卖妇女、儿童案件时，公安机关应与检察机关充分协作，查明真相。

（三）协同发力，保障当事人合法权益

在处理拐卖妇女、儿童犯罪案件时，检警双方不仅要通过协作实现对犯罪的打击，还要关注对当事人权益的保障，实现惩罚犯罪与保障人权并重。

一方面，应通过检警协作充分救助被拐卖受害人。在拐卖妇女、儿童犯罪案件的不同阶段，检警双方应通过不同的协作方式救助被拐卖受害人，具体方式如下：第一，在立案之前，被拐卖受害人身处危险境地，难以实现自我救济，迫切需要公权力机关的解救，此时，检警双方都肩负打击犯罪的职责，应通力协作以解救受害人。检警双方应通过部门协同联动，不断完善发现、举报拐卖人口犯罪工作机制。公安机关在接到有关拐卖妇女、儿童犯罪的案件线索后，应立即审查立案并迅速采取解救行动。检察机关则应通过法律监督公安机关的立案进程，以尽早解救受害人。对收买、不解救、阻碍解救被拐卖妇女、儿童的，应坚决依法惩处。第二，在侦查阶段，检警双方应通过协作实现合力，促进侦查工作及时高效开展，提升刑事案件办理质效，使犯罪行为受到应有的惩罚，并尽力满足被害人的权利补救需求。第三，在询问受害人的过程中，检警双方应一起构建与被拐卖受害人心理、生理相适应的案件调查程序，若被拐卖受害人因患有精神障碍，对事实的认知、表述能力不足，调查时应充分考虑受害人的具体情况，避免其受到二次伤害。第四，被拐卖受害人可能涉及犯罪的，检警双方应重视被拐卖受害人的切实需求，及时提供法律援助，对受教唆、欺骗或被胁迫从事违法犯罪行为的被拐卖受害人，依法从宽处理；对被拐卖受害人在被拐卖过程中行使防卫行为的，检警双方应帮助被拐卖受害人准确认定其行为性质。第五，在案件处理之后，检警双方应携手完成被拐卖受害人的司法救助工作，通过发放司法救助金等形式帮助被拐卖受害人回归社会。最高人民检察院强调，对于遭受拐卖犯罪行为侵害的妇女，检察机关应当将其作为重点对象，加大救助帮扶力度[19]。对于被拐卖的儿童，检察机关应推动公安机关建立被拐儿童附条件落户机制，为其落户、入学提供绿色通道。检警双方还应积极推动建立被拐/失踪儿童信息库，在努力查找被拐儿童的亲生父母的同时，及时跟踪被拐儿童的监护抚养动态，保障其健康成长。

另一方面，检警协作应注重保障人权，防止无罪人受到追诉，避免协作成为片面追求惩治犯罪的工具。打击拐卖妇女、儿童专项行动与“扫黑除恶专项斗争”有许多相似之处，在现代法治体系的框架下，后者秉持的是“黑恶犯罪一个不放过、不是黑恶犯罪一个不凑数”的原则，因此，拐卖妇女、儿童犯罪也应坚决防止追诉无辜个人。在“快侦快破拐卖现案，全力侦破拐卖积案”的要求下，通过检警协作可以提升办案质量，降低无罪人受到追诉的可能。在拐卖妇女、儿童犯罪案件中，对于已过诉讼时效或者依法不承担刑事责任的犯罪嫌疑人，公安机关应及时撤销案件，检察机关则应发挥法律监督作用，对不符合起诉条件的犯罪嫌疑人依法做出不予起诉的决定，保障当事人的合法权益。

四、结语

检警协作是检警双方共同履行刑事诉讼职责，统一依法惩治犯罪的重要举措。在严厉打击拐卖妇女、儿童犯罪的背景之下，面对“快侦快破快捕快诉”的要求，检警双方迫切需要提高拐卖妇女、儿童犯罪案件的办理效率。案件办理效率的提高必须在保证案件质量的基础之上进行。检警协作有助于形成控诉合力，提升案件办理质效，保证公安机关依法、及时、高效开展侦查，检察机关依法全面履行检察监督职责。检警协作的实践展开应以证据为核心，提升案件办理质效；以协作促监督，维护执法司法公正；协同发力，保障当事人合法权益。通过检警协作可以更好地完成从严从重打击拐卖妇女、儿童犯罪的任务，维护社会的安宁稳定。检警协作完善了侦查监督制约机制，有助于防止无罪人受到追诉，实现了惩罚犯罪与保障人权并重。