城市校车需求和运营管理探究——以某超大城市为例

韩 伟，邓晓凌

（1.北京警察学院，北京 102202；2.北京公安交通管理局海淀交通支队温泉大队，北京 100094）

一、问题的提出

教育是一项复杂的系统工程，办好人民满意的教育是习近平总书记关于教育的重要论述，是习近平总书记以人民为中心的发展思想在教育领域的体现，为我国教育事业的发展指明了方向，提供了根本遵循。校车服务关系教育和民生问题，是办好人民满意的教育的重要内容之一，是道路交通管理对教育需求的应对和满足。2012 年《校车安全管理条例》在校车事故频发的背景下快速出台，从校车服务提供、校车使用许可、校车驾驶人、校车通行安全、校车乘车安全以及法律责任等方面对校车进行了规范，将校车安全管理纳入法制轨道，成为校车管理的重要法律文件。随着近十年民众教育需求的不断变化，曾具有很强社会应急管理性质的《校车安全管理条例》在规范校车运行中已显得效果甚微。

2021 年，《中华人民共和国未成年人保护法》《未成年人学校保护规定》相继实施，校车安全不仅是校园安全重要内容之一，还成为未成年人的学校保护内容之一。法律层面，《中华人民共和国未成年人保护法》建立了家庭、学校、社会、司法、政府、网络六大保护体系，校车安全成为学校保护的重要内容之一，是学校保护未成年人的重要职责。现实层面，校车安全再次成为家长间的重要话题之一，在差异化的教育需求背景下，家长对校车管理也有其不满、无奈与担当。2012 年前后，校车研究曾出现过一个小高峰，丁芝华、熊丙奇、施进军、袁桂林等学者对校车运行进行了较为集中的研究，但之后校车研究的热度逐渐下降。校车运行情况是教育政策、交通政策、城市交通规划、学校布局规划等的综合反映，考验和展示着一个城市的共治共享能力。校车研究是办人民满意的教育、建设和谐宜居的城市、保护未成年人安全的重要内容，校车需求的地域性和差异性很大，采用质性研究的方法对校车需求进行研究既能通过微观个案呈现校车需求，也是对交通出行研究的一种有益补充。

二、概念界定与研究方法

（一）概念的界定

2012 年《校车安全管理条例》第二条明确了校车的概念，即“依照本条例取得使用许可，用于接送接受义务教育的学生上下学的7 座以上的载客汽车”。此概念有三个限定条件，分别是取得使用许可、用于接送接受义务教育的学生上下学、7座以上的载客汽车，这三个限定条件将未取得使用许可、用于接送学前教育阶段和高中教育阶段学生、7 座以下的车辆排除在了《校车安全管理条例》之外。由于本文的研究文本来源于三个不同学段的家长群，因此，本研究依据家长在聊天群对于校车的自定义概念，将校车较为宽泛界定为用于接送学前教育幼儿和义务教育学生的车辆。

（二）研究方法

本研究采用质性研究方法，对A 市MBD 三个家长群中讨论校车、班车的文本进行了截取，并利用Nvivo 质性研究软件对截取文本进行了分析。

A 市地处中国北部，总面积16410 平方千米，截至2020 年11 月1 日零时，A 市常住人口为21893095 人，具备发达的交通设施；截至2018 年末，全市公路里程22255.8 千米；截至2020 年末，全市有公共电汽车常规运营线路1207 条；截至2021 年，全市已建成24 条地铁线路。2018 年，A市被全球化与世界城市研究网络（GaWC）评为世界一线城市，2020 年被评为中国宜居宜业城市，2021 年按城区人口数排序入选国家统计局公布的“超大城市”。

本研究选取的三个家长群的特点分别如下：M 群是建于孩子出生时的一个妈妈群，群成员大多住在同一个教育片区，群成员中的妈妈们因为在附近同一家公立医院产检而认识，随着群内容的不断丰富和妈妈们、孩子们社交范围的不断拓展，群成员里又增加了一些在同一家医院打预防针的、住同一小区的妈妈。群成员所在地区是A市有着较优质教育资源的片区，周边房价较高，配套有两所A 市较好的幼儿园、两所A 市较好的小学，群主是一位内科医生，群成员之间比较熟悉，大家聊天的主要内容是启蒙英语课、启蒙思维课和一些幼儿课程的拼团。B 群由家长委员会中有校车需求的家长们组建，组建的原因是由于小学扩建，原址装修，孩子们需要乘坐校车到较远的临时校区上课。该群主要用于家长们共同商量校车事宜和与校车服务公司联系。群成员对比了多家校车服务公司后，最终选用了学校提供的一家校车服务公司并与其签订合同。签订校车服务合同、校车租赁、校车行驶路线等均由群成员共同商定，学校不与校车服务公司签订任何协议。D 群的群成员为同一所初中的家长们，这所初中是A 市知名的示范初中，中学有公立和私立两部分，但两部分的学生在一起上课，学校采用分层教学，中考升学率在A 市名列前茅，该初中因此深受家长们的追捧。D 群由一位学习成绩很好的孩子妈妈组建，大家在群里主要是分享校园管理、初中考题、升学政策等内容，也会在群里进行课程拼团和拼校车。

笔者是M、D 两个家长群中的群成员，因孩子原因，多年在两个家长群中浏览信息，但很少发表观点。B 群则是因为研究需要，经朋友介绍以家长身份进群浏览信息。三个家长群都多次聊到“校车”“班车”，笔者共收集到相关文本资料1143 个字，并借助Nvivo 质性研究软件对这些文本进行了分析。这一过程中，笔者对文本进行了两次编码，第一次将文本进行了文字整理，通过初步编码发现，“政府不管”“学校不管”“攒班车”“自筹”等内容在全部文本中占比较高，第二次编码则设置了“教育追求”“教育无奈”两个节点，并分别对其进行了参考点编码。

表1 MBD 三个家长群基本情况

三、研究发现与结论

（一）力求优质的教育追求

为孩子寻求更好的教育是MBD 三个家长群的共同特征，也是家长放弃就近入学、乘坐校车的最重要原因。本研究用Nvivo 质性研究软件将“教育追求”作为一个节点对MBD 三个家长群中的文本进行编码，共编码参考点78 个，编码内容主要为双语教育、设施齐全、优质教育三个方面，这是家长宁愿舍近求远，选择校车出行的主要原因。

一是对双语教育的追求。M 群所在区域是A市有着较优质教育资源的片区，周边房价较高，配套有两所A 市较好的私立幼儿园，但群内依然有部分家长放弃就近的两所私立幼儿园，将孩子送至更远的一所国际双语幼儿园。通过对M 群的文本进行编码发现，“双语幼儿园”“国际幼儿园”“外教”“国际教育”等参考点占全部编码的26%，由此可见，家长选择让孩子到较远的幼儿园上学是为了追求双语教育，让孩子从小接受国际教育。

二是对设施齐全的追求。通过对M 群的文本进行编码发现，“场地宽敞”“设施齐全”“有一个大操场”“运动设施好”等参考点占全部编码的32%，由此可见，家长选择让孩子到较远的幼儿园上学主要是为了寻求更齐全的幼儿园硬件设施，这在一定程度上表达了家长对幼儿体能发展、健康身体的期待。

三是对优质教育的追求。家长对优质教育的追求主要表现在两方面，一方面是购买或租赁优质学校周边的住房，另一方面是舍近求远去择校，前者表现了家长对就近入学的努力，后者则导致了家长的校车需求。B 群成员为同一小学的家长，他们多数都是该小学教育片区的住户，在群聊天中，很多家长都表示“好不容易在附近买了房，学校又装修”“我们刚刚在附近租了房，不想再搬家，暂时还是坐校车”等，由此可见，B 群中的部分家长已经为平衡就近入学和优质教育做了努力，但因为小学原校址装修而不得不选择校车接送孩子。D 群是同一所初中的家长，这是一所A 市知名示范初中，部分家长考虑孩子已经上了初中，可以采用校车接送而没有搬迁到学校附近，还有部分家长是因为育有二孩，为方便二孩就近上幼儿园或小学而没有搬迁到大孩就读的初中附近居住。通过对BD 群的文本分析发现，家长对优质教育的追求占总编码的42%。

（二）力求和谐的教育无奈

热情养孩子、热心为孩子是MBD 三个家长群的共同特征，家长的这份热情成为校车启动运行的法宝，这份热心成为校车和谐运行的至宝。本研究采用Nvivo 质性研究软件将“教育无奈”作为一个节点对MBD 三个群中的文本进行编码发现，一方面，家长们的教育无奈主要表现在对校车等候的无奈、对学校不提供校车的无奈和对政府校车许可不足的无奈；另一方面，家长们的表达虽然充满无奈，但在文本表达中也体现出家长们在校车运行中舍我其谁、维护和谐的精神。为此，本研究以“家长间的和谐”“与学校的和谐”“与社会的和谐”为编码进行分析，共形成102 个参考点。

一是家长间的和谐。家长间的和谐是校车运行的重要保障，B 群中的家长自行联系了校车服务公司，校车每天早上7 点10 分在小学原校区接孩子，然后将孩子们运送至临时校区，但因为孩子们有的是低年级，有的是高年级，早晨经常出现低年级孩子迟到现象，此时，焦急的校车司机和陪同工作人员就会在群里发信息催促提醒迟到的孩子家长。尽管有的家长也会在群里说“请不要迟到”之类的话，但家长群内的交流十分和谐，“请大家准时”“请低年级的孩子早晨快一点，以保证能够按时开车”“高年级的孩子有早读课，请低年级的孩子按时出发”等类似参考点占教育无奈编码的11%。

二是与学校的和谐。与学校的和谐是保障校车启动运行的前提。通过对MBD 三个群的文本分析发现，M 群中出现有“我们国际幼儿园的校车费用太高了”等表述，B 群中出现有“学校让我们自行联系校车服务公司”“咱们家长与校车服务公司签订校车服务协议”“学校不管”“家长自己租赁”等表述，D 群中出现有“学校不提供校车”“下学期校车路线如下，请接龙”等表述，M 群中的家长表达的更多是对校车价格的无奈，BD 群中的家长表达的更多是对学校不提供校车、不负责校车安全的无奈，但家长在无奈之余，也表现出对校车服务的热情，并承担起了租赁校车、与校车服务公司谈判价格等任务，最终确保了校车的成功运行，类似参考点占教育无奈编码的41%。

三是与社会的和谐。与社会的和谐是家长们教育无奈的重要体现。在MB 群中，幼儿园和小学租赁的都是有校车使用许可的校车，但在D 群中，家长们并没有租赁到有校车使用许可的校车，部分家长在群里表示“校车服务公司称，教委这段时间不接受校车许可申请”“政府倡导就近入学”“有校车使用许可的车辆都租赁给了幼儿园”“现在有许可的校车不好租到”“有校车使用许可的车辆价格都特别高”“初中孩子租赁一个中巴车也可以”“咱们只能攒个班车了”等，价格上的优势和更容易租赁的优势让D 群的家长最终选择了租赁未取得校车使用许可的车辆接送孩子，这就是俗称的“攒班车”，类似参考点占教育无奈编码的48%。

从以上三个群文本分析看，家长们有使用校车的需求，且在校车运行中表现出以下三个特点。

第一，教育无奈下的责任担当。对于B 群来说，由于学校旧址装修，学校为家长提供了校车服务公司联系方式，最终由部分热心家长承担起了校车租赁的责任。对于D 群来说，由于学校不负责校车运营，家长必须自行解决孩子的上下学问题，最终部分家长选择了攒班车，由班车承担起了校车服务功能。

第二，教育追求下的乘用自信。在上述“双语教育”“设施齐全”“优质教育”的追求下，M 群家长们表现出的是对自己教育理念、教育理想的自信，很多家长都乐于在群里分享双语幼儿园的节日活动和幼儿乘坐校车上幼儿园的独立自主等；D 群家长则是在群里分享学校的各种活动、历年优异的中考成绩以及各种考试资料、考试信息、孩子们在校园里的精彩生活等。由此可见，家长们虽然自行承担了“攒班车”的义务、校车费用和校车安全运行责任等，但仍能充分享受优质教育带来的自信和快乐，这在很大程度上缓解了他们对学校不提供校车、政府不放开校车使用许可的无奈。

第三，校车运行中的良好素养。在MBD 群中，群成员之间和谐对话，共商校车停靠地点、运行时间、运行路线、校车费用等，没有因校车运行中的迟到等问题发生不愉快。同时，三个群的成员在提及A 市减少校车使用许可、鼓励就近入学等政策时均态度平和，并能理性表达在攒校车过程中遇到的困难，这些都体现了家长在处理校车运行问题中的良好素养。

四、研究建议

通过对MBD 群中家长提及校车的文本进行分析，我们发现，面对客观存在的校车需求，虽然家长群中不乏对A 市校车政策的无奈，但更多的反映了家长们对校车运行的责任担当。为此，我们建议政府在出台校车安全管理规定时，应更加充分地考虑家长对校车的需求，让校车运行为办人民满意的教育锦上添花。

（一）重视家长对校车的需求

随着我国教育的不断发展进步，“千校一面”“万人一书”的教育时代不复存在，适应不同个性、家庭和文化的学校不断涌现。A 市的“十四五”教育规划写到，不仅要在“资源优质”和“机会公平”上同时发力，小学、初中的就近入学比例均达到99%以上，使老百姓在家门口就能上好学校，有效破解择校难题，还要开创开放融通有活力的教育新局面、促进教育系统内外资源融通共享、推进民办教育规范发展、深化教育国际交流合作、促进育人方式和育人模式创新变革、推进拔尖创新人才育人模式改革、发挥A 市教育资源优势，全面优化创新人才早期培养生态，探索大中小各学段有机衔接的拔尖创新人才培养模式，开辟拔尖创新人才脱颖而出的“绿色通道”等。这些教育政策不仅倡导就近就便入学，还为拔尖创新人才培养、国际教育、民办教育提供了政策支持，同时也为不同家庭背景、不同能力素养的孩子提供了择校目标。现有研究已经证明，择校仅靠科学教育观念的宣传和政府的行政干预手段无法得到缓解，具有强烈择校愿望的家长也是最愿意承担择校成本的家长[1]。在这样的背景下，择校成为城市校车需求的重要原因之一，政府在出台校车安全管理规定时，应顺应教育政策导向，为拔尖创新人才培养的择校、国际教育、民办教育等提供具有校车使用许可的车辆，尽量避免出现D 群中家长因具有校车使用许可的车辆数量少、价格高而租赁不到的现象。

（二）正视学校校车运行的不足

随着《中华人民共和国未成年人保护法》《未成年人学校保护规定》的相继实施，校车安全不再仅仅是校园安全的重要内容，还是未成年人学校保护的重要内容。两部法律的实施明确了学校对学生负有管理、教育和保护责任，《校车安全管理条例》第十条①参见《校车安全管理条例》第十条：配备校车的学校和校车服务提供者应当建立健全校车安全管理制度，配备安全管理人员，加强校车的安全维护，定期对校车驾驶人进行安全教育，组织校车驾驶人学习道路交通安全法律法规以及安全防范、应急处置和应急救援知识，保障学生乘坐校车安全。、十一条②参见《校车安全管理条例》第十一条：由校车服务提供者提供校车服务的，学校应当与校车服务提供者签订校车安全管理责任书，明确各自的安全管理责任，落实校车运行安全管理措施。学校应当将校车安全管理责任书报县级或者设区的市级人民政府教育行政部门备案。、十二条③参见《校车安全管理条例》第十二条：学校应当对教师、学生及其监护人进行交通安全教育，向学生讲解校车安全乘坐知识和校车安全事故应急处理技能，并定期组织校车安全事故应急处理演练。学生的监护人应当履行监护义务，配合学校或者校车服务提供者的校车安全管理工作。学生的监护人应当拒绝使用不符合安全要求的车辆接送学生上下学。、二十二条④参见《校车安全管理条例》第二十二条：配备校车的学校和校车服务提供者应当按照国家规定做好校车的安全维护，建立安全维护档案，保证校车处于良好技术状态。不符合安全技术条件的校车，应当停运维修，消除安全隐患。、三十八条⑤参见《校车安全管理条例》第三十八条：配备校车的学校、校车服务提供者应当指派照管人员随校车全程照管乘车学生。校车服务提供者为学校提供校车服务的，双方可以约定由学校指派随车照管人员。学校和校车服务提供者应当定期对随车照管人员进行安全教育，组织随车照管人员学习道路交通安全法律法规、应急处置和应急救援知识。等规定了配备校车的学校的法定义务，《中华人民共和国未成年人保护法》第三十六条①参见《中华人民共和国未成年人保护法》第三十六条：使用校车的学校、幼儿园应当建立健全校车安全管理制度，配备安全管理人员，定期对校车进行安全检查，对校车驾驶人进行安全教育，并向未成年人讲解校车安全乘坐知识，培养未成年人校车安全事故应急处理技能。和《未成年人学校保护规定》第三十九条②参见《未成年人学校保护规定》第三十九条：学校根据《校车安全管理条例》配备、使用校车的，应当依法建立健全校车安全管理制度，向学生讲解校车安全乘坐知识，培养学生校车安全事故应急处理技能。规定了学校的校车管理义务。但是在MBD 三个群中，只有M 群中的校车为学校提供，BD 群中的“校车”均为家长自筹，学校在BD 群的校车运行中不负有法律责任。按照《校车安全管理条例》《中华人民共和国道路交通安全法》《中华人民共和国民法典》的规定，学校可以配备校车，学校配备的校车是学校教育、管理和保护的延伸。根据民法典第一千一百九十九条③参见《中华人民共和国民法典》第一千一百九十九条：无民事行为能力人在幼儿园、学校或者其他教育机构学习、生活期间受到人身损害的，幼儿园、学校或者其他教育机构应当承担侵权责任；但是，能够证明尽到教育、管理职责的，不承担侵权责任。、第一千二百条④参见《中华人民共和国民法典》第一千二百条：限制民事行为能力人在学校或者其他教育机构学习、生活期间受到人身损害，学校或者其他教育机构未尽到教育、管理职责的，应当承担侵权责任。、第一千二百零一条⑤参见《中华人民共和国民法典》第一千二百零一条：无民事行为能力人或者限制民事行为能力人在幼儿园、学校或者其他教育机构学习、生活期间，受到幼儿园、学校或者其他教育机构以外的第三人人身损害的，由第三人承担侵权责任；幼儿园、学校或者其他教育机构未尽到管理职责的，承担相应的补充责任。幼儿园、学校或者其他教育机构承担补充责任后，可以向第三人追偿。的规定，对配备校车的学校，当校车发生事故时，学校应在第三者责任强制保险、商业保险不足时承担民事责任；对学校租赁的校车，学校需要先行承担赔偿责任，再根据与校车服务公司的合同向校车公司追偿[2]。在这样的法律责任面前，部分学校对校车采取了由家长自行租赁的方式，以减少学校在校车管理中的责任。在A 市就近就便入学政策下，学校应正视部分学生仍需乘坐校车上下学的事实，依照《中华人民共和国未成年人保护法》《未成年人学校保护规定》“向未成年人讲解校车安全乘坐知识，培养未成年人校车安全事故应急处理技能”的法定义务，积极履行学校对学生管理、教育和保护的职责。

（三）检视政府校车管理存在的问题

现有研究表明，我国各地在校车供给服务和运营模式上做了很多探索，形成了浙江德清模式、江苏六合模式、山东青岛模式、安徽天长模式、陕西阎良模式、甘肃酒泉模式、宁夏中卫模式等较典型的校车服务模式，初步形成了“政府主导、市场运营”的校车服务基本模式[3]，但在校车管理和服务水平上仍与家长的期待有一定差距。以MBD群为例，虽然家长们都接受了自付、自筹校车服务的现实，但对校车价格高、校车使用许可供应不足等也表现出了无奈。从儿童保护主体的历史演变看，保护主体不断增加，在家庭和家族等儿童保护的天然主体之外，加入了国家和社会保护，形成了多元主体共担儿童保护的格局，这一演变过程中，随着家庭保障功能的弱化，国家保障儿童的功能一直在不断提升和延展[4][5]。校车管理应该顺应时代的发展变化，从家长担当逐渐走向家长式微、政府和国家出场的发展路径。为此，政府可以从以下几方面加强对校车安全的管理。

第一，建议将接送学前教育幼儿的车辆纳入校车的法律概念中。考虑到学前儿童不适宜乘坐校车，并鼓励就近入学，现行《校车安全管理条例》在立法时将校车概念限定为“依照本条例取得使用许可，用于接送接受义务教育的学生上下学的7 座以上的载客汽车”。从上述MBD 群的文本分析可知，M 群中的国际幼儿园、双语幼儿园提供了校车，BD 群中的小学、初中学校均没有提供校车，这从一个侧面反映出幼儿园运营校车是客观存在的。为确保校车概念更加客观地反映现实需求且更加有效地规范幼儿园校车运营，建议将接送学前教育幼儿的7 座以上的载客汽车也纳入法律规范的校车概念中。

第二，从城市交通规划的角度出发，将交通运输部门作为校车运行的主管部门。根据现行《校车安全管理条例》，要取得校车使用许可需经教育行政部门、公安机关交通管理部门和交通运输部门审批，并需报本级人民政府批准，其中，教育行政部门主管教育，公安交通管理部门主管车辆和车辆驾驶人，交通运输部门主管城市交通运行[6]。当前校车使用许可审批时，有关部门考虑更多的是校车行驶路线问题，而没有将校车服务纳入城市交通规划和公共服务中进行整体规划。对此，笔者建议将交通运输部门作为校车运行主管部门，在就近就便入学的主流教育政策下，从提高城市整体运行效益、城市交通规划的角度出发，将校车纳入政府提供的基本公共服务中，由交通运输部门统筹公交、校车服务公司等共同承担起城市的校车运行，以更好地保障校车的安全运行。

第三，学校、公安机关交通管理部门等应加强对家长的道路交通安全教育，倡导家长租赁正规校车来接送未成年人上下学。D 群中常年存在的家长拼校车、攒校车的行为给未成年人的安全出行埋下了隐患，这与正规校车供应不足、租赁价格高和家长的认识不足均有一定关系，建议学校和公安机关交通管理部门根据《中华人民共和国未成年人保护法》和《未成年人学校保护规定》，广泛开展校车安全宣传教育，倡导家长租赁正规校车。