人身安全保护令制度的实施困境与优化办法

2022-11-21司睿

法制博览 2022年6期

司睿

广东知泓律师事务所，广东广州 510000

人身安全保护令制度是我国预防、制止家庭暴力行为，参考境外民事保护令制度进行探索，并经《反家庭暴力法》的特别规定从而建立起来的人身安全保护制度，是保障弱势群体、维持社会秩序的重要措施。需要说明的是，由于《反家庭暴力法》是预防和制止家庭暴力的特别法，故因遭受家庭暴力或面临家庭暴力危险的，只能依据《反家庭暴力法》申请人身安全保护令，不能适用人格权禁令程序［1］。在经济高速发展的今天，大众的自我保护意识也在不断增强，受害者可以在遭受来自家庭内部成员的暴力时及时申请人身安全保护令，为反家暴行为提供了法律支持。

一、造成实施困境的原因

当前我国没有相应的司法解释或实施细则对人身安全保护令进一步细化，该法的具体内容也存在着诸多不合理的地方［2］。通过研究最高人民法院近期颁布的指导性案例，发现大量的被害者并未在首次遭受暴力时及时申请人身安全保护令，更有相当一部分被害者在申请了人身安全保护令后仍受到家庭暴力，对该制度一无所知的被害者也不在少数，其原因主要存在以下三个方面。

（一）法律制度不完善，缺乏联动机制

依照现有规定，家庭成员在遭遇家庭暴力后有权向人民法院提出颁发人身安全保护令的申请，此时人民法院必须判别情况是否紧急，从而决定在24小时或72小时内签发或驳回该申请。而何为紧急情况？现有法律、法规并未作出明确规定，在法院根据情况的紧急程度作24小时或72小时的审理期间，被告人的人身安全应当如何保障？民政部门、街道办、公安部门应当如何协调？如何共同保障被害者的人身安全？人身安全保护令签发后该如何落实？遭受暴力后如何救济？目前我国现有的法律法规也暂未具体规定。因此在各部门缺乏联动机制的情况下，人身安全保护制度的立法目的往往容易落空。

（二）违法成本较低，执行效果不佳

国外保护令的自觉履行比例较高，只有20%施暴者会屡教不改。但在我国，保护令的执行效果并不理想。据调查，近90%的受害人认为大部分违反保护令的行为未被追究责任［3］。

目前，对于违反人身保护令的行为，主要依据《反家庭暴力法》第三十四条的规定追究刑事责任或采取训诫、罚款、行政拘留的追责形式，追究刑事责任的惩戒力度最大，预防再犯的效果最好，而训诫的惩戒力度最低，再犯率最高。一千元以下的罚款对于工薪收入以上的群体震慑力度较弱，对于预防再犯难起关键作用。十五日以下的行政拘留则需繁杂的审批程序，具体而言需经法院院长审批后，不能直接交由本院执行局执行，而需转交公安机关，费时费力却不能对被害者采取及时保护，并且拘留时间较短，对一些具有严重暴力倾向的施暴者难起震慑作用。

（三）宣传力度不大，普法效果不佳

根据我国的现有行政体制，普法宣传工作的法定职责部门是司法行政机关，主要由基层司法所来实施。同时各级政府的职能部门、内设部门、人民团体组织对本部门所涉及到的业务领域都具有普法宣传的义务，另外，法律、法规规定所赋予权力或负有义务的行政机关、社会团体也具有普法宣传的职责。因此司法行政机关作为法定宣传义务机关，法院作为人身安全保护令的签发部门，公安机关作为其执行部门，三部门均具有法定宣传职责，并且依据《反家庭暴力法》的规定第四条、第六条、第八条等，居民委员会、村民委员会、工会、共青团、妇联、残联、学校、幼儿园、街道办、社会工作服务机构也均具有普法宣传的职责。但现实情况却是各部门、事业单位及人民团体之间联系并不紧密，基层相关部门甚至不清楚本部门的法定义务，怠于履行法定职责，则更不可能谈到普法宣传了，即便进行了宣传，也多采用发放宣传手册、单张的形式，方式单一且效果不佳，宣传往往流于形式，普法效果不理想。

（四）传统思想顽固，惧失生活来源

从古至今，在中国的法治发展进程中，社会往往都把“无讼”与“和谐”混为一谈，并且将家事与公事相区别，推崇男尊女卑、妇人从夫的传统思想。在社会层面，除构成刑事犯罪外，官府不能主动处理、介入百姓的家事生活，维护这种宗族自治秩序也是在巩固统治者的封建统治地位。而在家庭层面上而言，上述思想也在精神层面上将家庭暴力行为的受害方牢牢地控制住。另外，人都有羞耻的心理，大多数被家暴的被害者都不愿意将家暴的事实告诉他人，这种“家丑不能外扬”的思想更加导致了被害者不敢也不愿寻求公力救济，更不要说提出离婚诉讼的请求。按照古代中国的离婚制度，家庭暴力的受害一方并不能因此提出诉讼请求，但男方却可以凭借“七出”中规定的内容对女方作出“休妻”的决定，女方仅仅只能依靠“三不去”的内容进行抗辩而已。因此，从古至今，那些勤劳、善良、朴实的中国传统女性，在遭受家庭暴力后往往会选择沉默，从而一忍再忍地接受家暴带来的伤害，时至今日家庭暴力虽已被法律规定为违法行为，被害者也有权请求公权力的介入，但仍然存在部分被害者被传统思想所束缚，即便知晓自己的权利，也选择放弃的社会现象，值得深思。

此外，也有一部分家庭暴力的被害者因为经济原因，在遭受了家庭暴力后选择沉默，其原因是部分被害者收入水平较低或没有收入来源、没有固定住所，在家庭生活中属于劣势地位，害怕在寻求公力救济后暴力加害人会中断其生活来源、将其赶出现有住所使其无家可归，从而陷入两难的境地，极易形成心理问题、造成自杀的惨剧。

二、困境的优化办法

（一）完善法律制度，建立联动机制

首先，人身安全保护令的顺利实施，不能仅仅依靠《反家庭暴力法》这单一的法律规定，更需要各级政府、部门进行实地调研，完善出台相应制度，细化规定，明确各级职能机关的责任，研究高效的程序制度。例如人民法院依据《反家庭暴力法》的规定，须在24小时或72小时内作出核准或驳回人身安全保护令申请的裁定，但在此期间，公安机关、法院、民政部门、基层街道办是否有义务保障被害者的人身安全？如何保障？谁来保障？现阶段这些问题仍属于制度上的空缺，急需积极完善相应制度。在制度构建上，不妨规定人民法院在收到人身安全保护令的申请后无论是否紧急、是否批准都有义务通知申请人住所地的公安机关使其提前介入，并且由公安机关、基层街道办具体落实，避免在人身安全保护令颁发前发生家暴事件。

其次，在面对家庭暴力的案件中，最重要任务是预防家暴行为的发生、及时制止家暴行为以及暴力发生后的救济工作。因此，人身安全保护令的执行是一件耗时长、难度大的马拉松比赛，只有建立多部门联动机制，才能构建出及时研判、精准预判、信息分享、定期回访的高效制度，从而充分将公安机关、检察机关和审判机关的司法震慑作用与村委会、居委会、妇联等团体组织的社会监督作用结合在一起，才能及时在暴力发生后对被害者的心理进行辅导。因此，笔者建议各级政府应当牵头，会同司法机关、公安机关、群众自治组织、街道办等单位，联合制定相应细则，划清彼此职责、确定负责人员、明确处理时限，高效多元地解决人身安全保护令实施过程中的各类问题。

（二）提高惩戒力度，增加违法成本

现阶段，在人身安全保护令生效期间，倘若禁令的被申请人违反禁令规定，违法接触被申请人，破坏被申请人的宁静生活，言语威胁或使用过激行为对申请人造成精神或肉体上的伤害行为均需承担民事责任、行政处罚，情况严重的追究刑事责任。

对于民事责任而言，往往只能要求被申请人停止侵害行为、赔偿经济损失，惩处力度较弱；行政处罚也多以治安拘留、罚款进行惩戒，震慑力也较低。因此，笔者在此有两个建议，一是在《刑法》中将上述违法行为上升为刑事犯罪，增设相应罪名，提高处罚力度；二是将上述拒不履行人民法院签发裁定义务的行为，即违反人身安全保护令的行为，追究其拒不履行判决、裁定罪的法律责任，由立法机关、司法机关作出解释，细化相应规定、明确适用条件，以刑事手段提升震慑作用，增加违法成本，预防家暴行为的发生。

（三）拓宽宣传渠道，共同参与宣传

首先，大力宣传普及《反家庭暴力法》的内容，有助于使受到家庭暴力的被害者及早知晓自身权利，尽快寻求公力救济，从而实现国家立法目的，稳定家庭关系，促进社会和谐，因此宣传普法工作极为重要。

其次，目前的普法宣传工作虽有开展，但却形式单一，效果仍然不佳，对此笔者建议：一是拓宽宣传渠道，不应当仅仅凭借宣传手册，更应当采用曝光度高、公众知晓度高、社会反响强烈的新媒体介质，例如广电新闻媒体、网络自媒体、微信公众号、微博公众号以及短视频平台等，都应当参与到宣传工作中，成为普法的利器；二是在中小学的教育中增加《反家庭暴力法》中的部分内容进行课堂教学或组织专题讲座，结合现实案例，分析并运用法律规定，掌握辨别家庭暴力、寻求公力救济的能力，在义务教育阶段就使学生具有反对家庭暴力的理念。

（四）解放传统思想，建立救助制度

目前仍存在部分对家庭暴力具有制止和预防义务的职能机关认为家庭暴力是公民私事、不愿意介入公民家庭生活的传统思想，从而造成懒政不作为的情况，针对该情况，可以通过立法细化规定、组织业务学习、进行纪检监督等手段，提高各部门工作人员的法制水平，并通过内部考核、外部监督的办法来督促其履行法定职责，杜绝渎职不作为的情况，这一类问题便可在短期内得以解决。但对于大多数家庭暴力的被害者而言，“家丑不可外扬”的传统思想要想在短时间内将其改变，并非一件容易的事，对五千年根深蒂固的思想进行解放是一个循序渐进的过程，不仅仅需要采用上述宣传、教育的手段，更需要建立起一套完善的救助制度，这样才能解决没有稳定收入来源、缺乏固定住所的家庭暴力被害者寻求公立救济后的生存问题，消除解放传统思想过程中的一大障碍，解决其后顾之忧。

建立完善的救助制度，笔者建议从以下四点进行：一是提供人道主义医疗救助，因为对于家庭暴力的被害人而言，往往正在遭受或已经遭受到了由于暴力而带来的身体或精神上的伤害，部分被害者没有经济能力前往医疗机构进行治疗，从而陷入肉体和精神的双重痛苦之中，因此对该类人群提供人道主义医疗救助是必要的。二是建立经济援助制度，对于无收入或收入较低的被害者而言，应当对其采取临时过渡性的经济援助，维持其最低生活水平，减轻经济压力，使其不再惧怕寻求公立救济。三是提供临时过渡性住房，当人身安全保护令的被申请人具有拒不履行判决、裁定的倾向时，申请人与被申请人继续居住在同一住所就可能导致造成申请人再次遭受暴力的严重后果，此时应当采取将申请人与被申请人分开居住的措施来解决这一问题，依据《反家庭暴力法》第十八条规定：“县级或者设区的市级人民政府可以单独或者依托救助管理机构设立临时庇护场所，为家庭暴力受害人提供临时生活帮助。”即由人民政府设立临时庇护场所的方式解决这一问题，但现实情况却是职能机关往往将被害者送往流浪救助机构，虽解决了被害者无处居住的问题，但在一定层面上也极大地打击了被害者的自尊心，违背了其体面的寻求公力救济的意愿。因此政府部门应当另行安排其他场所，提供便于被害者治疗与生活的住房，使其既能重获安全感，也不脱离社会生活，从而解放传统思想，拒绝家庭暴力行为。四是对家暴事件中涉及的未成年人进行心理评估及援助，不少受害者长期在压抑、焦虑、痛苦中煎熬，激发了不少的抑郁症患者与自杀数量的上升［4］。所以及时地评估可以避免其在心理成长阶段受到暴力影响，从而避免暴力倾向的形成。