“责令改正”——基于处罚与教育相结合原则的视角

胡胜泉

湖北今天律师事务所，湖北 武汉 430071

一、问题的提出

行政机关在实施行政处罚过程中，通常会碰上这种情形：行政机关在针对某一行政违法行为进行立案后，根据《行政处罚法》第二十八条规定［2］发出责令改正的通知，责令行政违法当事人限期改正；行政违法当事人在收到责令改正通知后，立即改正违法行为，甚至还出具书面检讨，表示已获得充分的警示和教育，并承诺不再二犯。在此情形下，行政机关是否仍需对该违法行为人继续执行行政处罚程序？若继续，有“为罚而罚”的嫌疑，且似乎与“处罚与教育相结合”的原则相违背；若不继续，由于违法行为确实存在，在《行政处罚法》中的相关规定中，似乎又显得无法自洽。

针对“责令改正”这一程序，在基层对《行政处罚法》的适用过程中，长期存在理解上的困惑。本次修订的《行政处罚法》，其第二十八条对实施行政处罚的同时应当“责令改正或者限期改正”的表述没有变化，但关于“责令改正或者限期改正”的性质与适用，仍然存在老生常谈的争议。本文试图从“处罚与教育相结合原则”的视角，针对“责令改正”这一程序，做出简单的厘清，希望能对解决问题有所裨益。

二、对“责令改正”的理解

（一）定义与范围

《行政处罚法释义》（袁雪石著）认为“责令改正”是“责令行政违法人通过为或者不为一定行为，恢复到违法行为前的状态，无论该行政行为是否合法，如当事人不执行责令行为，就会受到行政处罚或者承担其他形式的不利后果”。［3］据此，笔者认为，“责令改正”是禁止违法行为人继续违法行为，或要求矫正违法行为，使其恢复到合法的状态。

叶晓川在《“责令改正”的规范性研究》中指出“据不完全统计，直接包含‘责令改正’的规范性文件近25000篇……而‘责令改正’的内涵与外延、法律属性等，理论和实践中均没有给予一致性的回答”［4］，本文基于《行政处罚法》第二十八条第一款的具体规定和定义，所指的“责令改正”，包括“责令改正违法行为”和“责令限期改正违法行为”。

（二）与行政处罚的关系

关于“责令改正”与行政处罚的关系，在理论界存在两种不同认识，一种观点认为“责令改正”属于行政处罚，是种属关系，另一种观点则认为二者存在明显区别。本文倾向于后者。

从立法的角度，“责令停止行为、责令作出行为”曾出现在《行政处罚法（修订草案）》行政处罚的法定种类中，但在该修订草案二次审议稿中，又将该表述删除，理由是“与其他行政管理措施的边界不够清晰”，且该解释明确了“责令改正”不属于某一种类的“行政处罚”。同时，在最终修订和实施的《行政处罚法》第九条中，“责令改正”仍然没有被作为一个明确、独立的处罚种类予以规范。

从司法实践的角度，最高人民法院在山东省淄博市人民政府、王某和再审审查与审判监督一案［《行政裁定书》（2018）最高法行申4718号）］中，对二者的关系进行了较为充分论述：“第一，责令改正（或者限期改正）与行政处罚概念有别。行政处罚是行政主体对违反行政管理秩序的行为依法定程序所给予的法律制裁；而责令改正或限期改正违法行为是指行政机关在实施行政处罚的过程中对违法行为人发出的一种作为命令。第二，两者性质、内容不同。行政处罚是法律制裁，是对违法行为人的人身自由、财产权利的限制和剥夺，是对违法行为人精神和声誉造成损害的惩戒；而责令改正或者限期改正违法行为，其本身并不是制裁，只是要求违法行为人履行法定义务，停止违法行为，消除不良后果，恢复原状。第三，两者的规制角度不同。行政处罚是从惩戒的角度，对行政相对人科处新的义务，以告诫违法行为人不得再违法，否则将受罚；而责令改正或者限期改正则是命令违法行为人履行既有的法定义务，纠正违法，恢复原状……”［5］，据此，从功能、作用角度，“责令改正”与行政处罚均系两个不同性质的行为，所产生的效果也完全不同。

综上所述，无论从立法角度还是司法实践，结合《行政处罚法》法条表述及其理论，行政机关作出的“行政处罚”“责令改正”，应属于两个独立行为。

（三）“责令改正”在《行政处罚法》中的法律性质

全国人大常委会法制工作委员曾表示，“行政机关在处理行政违法案件时，无论准备对违法行为人处以何种行政处罚，都应首先要求违法行为人及时纠正违法行为”［6］，应松年、马怀德则认为，“在实施行政处罚时，往往同时责令当事人改正或者纠正违法行为，这也可以看成行政处罚法律适用的一个方面”［7］。

结合前述论断，“责令改正”是为了在作出行政处罚时，要求违法当事人自行纠正其违法行为，该种“责令形式”具体到其他专门的法律法规中，包括“停止违法行为、召回违法产品、制止危害后果发生或扩大、恢复原状、赔偿损失”等，其本身并不具有惩罚性，类似于《国家赔偿法》的“填平补齐”原则，或民法理论中的“恢复原状”，即尽力恢复到违法行为发生前的状态。

三、处罚与教育相结合原则

（一）行政处罚的目的

我国自古就有反对“不教而诛”的传统，《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》也要求“广泛运用说服教育、劝导示范、警示告诫、指导约谈等方式，努力做到宽严相济、法理相融，让执法既有力度又有温度”，自觉守法的治理成本更是远远低于由行政机关作出的行政处罚。《行政处罚法》第六条“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法”的规定实际上已经明确，行政机关实施行政处罚的目的，并非诉求实施行政处罚本身，处罚只是手段，“教育公民、法人或者其他组织自觉守法”才是最终的目的。

（二）“处罚与教育相结合原则”的现实困境

如在本文开头所述，目前“处罚与教育相结合原则”的适用，在基层执法中充满了困境。

从立法的角度，现行的《行政处罚法》对行政处罚的实体和程序都作出了较为详细的规定，但作为“处罚与教育相结合原则”下的目标，尽管《行政处罚法》第六条确定了教育的原则，但没有任何关于“教育原则”的实体或程序性的具体规定，对于如何达到“教育是行政处罚行为”目的也没有任何要求和监督性的规定。

从执法的角度，究竟什么是“教育”，如何才能达到“教育”目的，没有任何量化指标，也正因为如此，具体行政执法者不可能对该原则予以应有重视；相反地，在各种考核的背景下，行政处罚自由裁量权被滥用，导致行政处罚缺乏柔性，出现能罚尽罚，甚至就高不就低的执法习惯——这种现象进一步导致违法行为人的抵触，长此以往“教育作用”名存实亡。

（三）“责令改正”在实践中已被等同于行政处罚

实践中，由于各种原因，行政机关往往在针对违法行为时，都在客观上将发出“责令改正”通知，作为行政处罚前置的一个必经的或者法定的程序，并将最终作出行政处罚决定；因此，一个违法行政行为无论是否符合《行政处罚法》第三十三条的规定情形，都不会影响继续推进后续程序。这种模式几乎已被固化。这种固化导致《行政处罚法》中“不予行政处罚”的规定流于形式，且产生更加消极的示范效应：行政违法当事人在收到“责令改正”通知后，都会基于实际经验明确这只是作出行政处罚的一个必经程序，无论自己是否改正、违法行为是否微小，都不足以改变收到行政处罚决定的后果——那么对于行政违法当事人来讲，则没有必要进行自我纠正，因为在他们看来，此时的“责令改正”就已经等同于“行政处罚决定”。由此，行政处罚行为的“处罚与教育相结合原则”彻底丧失意义。

四、“责令改正”后，“不予行政处罚”的妥善运用

（一）“不予行政处罚”的法理基础

江国华、丁安然在《“首违不罚”的法理与适用》中指出，“法律惩罚不是万能的，行政处罚的作用有限，必须结合行政教育的手段才可实现制裁与预防的双重效果。行政处罚通过权力制裁权利的方式来达到惩罚与威慑的效果，具有暴力和强制的成分，属于一种必要之恶的存在。但若一味通过处罚的手段来制裁违法行为，则违背了‘人是目的’的根本”［8］，该论断不仅仅是针对“首违不罚”，而在整个行政处罚法的适用中，“警示、训诫、说理”等行政教育手段具有人性化和柔性色彩，可弥补行政处罚之不足；处罚与教育的有机结合，有利于实现制裁与预防违法行为的双重目的。

（二）“责令改正”不应被理解成等同于行政处罚

通过前文的论述，《行政处罚法》中的“责令改正”并不直接等同于行政处罚，其并不能作为一个对行政相对人的权利义务造成实质影响、独立产生效力的行为。因此，为了回归行政处罚的行为目的，本文认为，在针对行政违法当事人作出“责令改正”的通知后，若行政违法当事人及时改正违法行为，且其违法行为符合《行政处罚法》第三十三条规定［9］的情形时，行政机关不应囿于“瞻前顾后”“趋利避害”的执法考量，而应在“处罚与教育相结合原则”下，准确适用《行政处罚法》第五十七条，作出“不予行政处罚决定”。至此，“责令改正”才会真正具有实质性效果，“处罚与教育相结合”的行政处罚理念，才会真正得以实现。

五、结语和建议

2020年，《国务院关于做好自由贸易试验区 第六批改革试点经验复制推广工作的通知》要求在“多领域实施包容免责清单模式”。无论是《行政处罚法》在修订前还是修订后，“处罚与教育相结合原则”下的“不予行政处罚”的处理方式是一如既往的，但由于多重困境，这种处理方式长期流于形式，“责令改正”的行为机械地变成了行政处罚的一个前置程序，在某些特殊情形下甚至等同于行政处罚，鉴于此，除了正确适用《行政处罚法》第五十七条的规定外，本文建议：在行政处罚过程中，可以在“责令改正”后，从以下角度进行细化：厘清处罚与教育的边界和尺度，进一步细化或创设适用“教育原则”的种类和适用情形，类比行政处罚的具体规定，对在适用“教育原则”时应该考虑的因素如违法行为的危害程度、违法行为人主观态度和认知等进行更加充分的考量，并明确在适用“教育原则”时对行政处罚后果的排斥效果。如此，《行政处罚法》的“处罚与教育相结合原则”，方能真正落到实处。