以乡村平安建设的视角分析乡村治理存在的问题与对策

陈洪平

福建名顾律师事务所，福建 莆田 351100

一、乡村治理的渊源

乡村治理是通过对村镇布局、生态环境、基础设施、公共服务等资源进行合理配置和生产，促进当地经济、社会的发展以及环境状况的改善。不断提高广大农村居民的物质生活和精神文明水平，改变“脏乱差”的农村现状，不断加强基层治理。是政府和社会对社会事务和社会生活的管理，治理的主体包括政府和社会机构。乡村治理是一个涵盖多学科多领域的综合性概念。有学者指出，乡村治理必须以政府形行政管理和乡村自治权的有效衔接为基础，以乡村法律制度建设为着手点，致力于提升乡村法治化水平，建立新的乡村社会秩序，构建多元化的治理模式［1］。

2018年1月中共中央、国务院发出《关于开展扫黑除恶专项斗争的通知》（以下简称《通知》）。《通知》指出，为深入贯彻落实党的十九大部署和习近平总书记的重要指示精神，保障人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安，进一步巩固党的执政基础，党中央、国务院决定，在全国开展扫黑除恶专项斗争。习近平总书记还指出，当今世界正经历百年未有之大变局，国内外形势正在发生深刻复杂的变化，来自各方面的风险挑战明显增多，迫切需要我们在加强国家制度建设和治理能力建设上下更大的功夫，使我们的制度优势充分发挥出来，更好转化为治理效能。进一步完善正确处理新形势下人民内部矛盾的有效机制显得十分紧迫和重要。我国是一个农业大国，也是一个农村大国，有9亿人口属于农村人口，也就是说农村地大人多，农村社会矛盾的化解对于整个国家的法治建设起着至关重要的作用。没有农村的稳定就没有整个国家的稳定。2019年3月19日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席、中央全面深化改革领导小组组长习近平主持召开中央全面深化改革委员会第七次会议并发表重要讲话。会议审议通过了《关于加强和改进乡村治理的指导意见》。由此，乡村治理的概念开始形成。

二、以乡村平安建设的视角审视乡村治理

近几年，乡村平安建设确实取得了许多令人欣喜的成果，比如，各个村民委员会基本上都设立类似于行政服务中心的便民窗口，明显区别于以前让群众要跑很多趟，或者跑村干部家办事的情形，让人民群众少跑路。现在，大多数的乡村都实行了“一村一顾问”制度。各个乡镇都设有网格化管理中心。近年，又推行了“党建+邻里中心”模式。这些举措看起来可以很好地有助于乡村平安建设，曾经也确实发挥过一些作用。

但是，我们必须要面对的现实是，乡村平安建设的相关制度等尚不健全，尚未“功成名就”。乡村社会治安事态依然严峻：民事纠纷、因各种矛盾引发的群体性事件等时有发生；沉迷于打牌、赌博者甚众，“六合彩”“时时彩”侵蚀着乡村；打架斗殴、小偷小摸等治安类案件增多；一些地方农村村霸、地痞、流氓和黑恶势力在乡村膨胀等等。村居法律顾问基本上处于休眠状态，有些甚至只是挂牌而已，村居法律顾问并没有被邀请介入到乡村邻里纠纷的重大法律事件，特别是涉及村霸等恃强凌弱的法律事件当中。大量的村霸依然盘踞在乡村，称霸一方，欺压残害百姓，造成相当多的较为老实的小家庭户的田地被村霸霸占，甚至有的人身还受到了侵害。2018年全国开始进行扫黑除恶专项斗争，而就在这个风口浪尖之上，有些地区仍发生多起乡村凶杀案。如2020年3月26日埭头镇温李村因邻里修路发生1死3伤的重大案件。案件起因是由于一方的树枝延伸至被害人一方房屋的屋顶，只是因为被害人一方请人强行切断树枝而引发打架并发生命案，真是令人不胜唏嘘。无独有偶，2020年10月31日东峤镇峤江居委会后坑许某沪、许某华两个兄弟因土地纠纷一事发生相杀，引发二死三伤。再就是2021年10月10日发生的“欧某中杀人案”。这些事件的起因看起来都微不足道，但最终却转化为命案。所以，乡村矛盾的形势依然十分严峻，加强乡村平安建设迫在眉睫。

三、乡村平安建设的主要对策

《乡村振兴促进法》第四十一条规定：“建立健全党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村社会治理体制和自治、法治、德治相结合的乡村社会治理体系，建设充满活力、和谐有序的善治乡村。地方各级人民政府应当加强乡镇人民政府社会管理和服务能力建设，把乡镇建成乡村治理中心、农村服务中心、乡村经济中心。”那么，法治的手段有哪些？如何运用法治的手段去促进实现乡村的善治？笔者认为应当从以下几个方面去着手：

（一）强化乡镇党委组织领导

党是我们一切工作的堡垒，乡村平安建设同样离不开党的领导，并且还需要强化乡镇党委的领导。强化乡镇党委组织领导就是乡镇党委、政府对乡村平安建设给予高度重视，并把该项工作当作“一把手”工程来抓。要成立乡村平安建设领导小组，须由乡镇政法委员担任小组长，下设办公室，办公室成员至少由派出所、基层派出法庭，自然资源、农业农村、林业、水利、信访部门和律师组成。

（二）建立网格化排查制度

几乎每个乡村都会有村霸存在，但是因属同村人，老百姓一般不敢检举、揭发。所以，在扫黑除恶运动来临时公安机关往往难以获得有效的线索，无法进行追查、处理。而建立网格化排查制度就可以解决这一难题。我们需要效仿有些地方的成功做法，那就是建立“网格化+矛盾纠纷化解”制度，推行网格员每日一排查，每周由信访办、派出所、司法所等部门收集问题，每周党委分析研判，流转处置［2］。

（三）建立公安警情信息台账制度

几乎每一起恶性事件都不是偶然发生，而是有征兆的，也就是一开始是有报案的。所以，要牢牢把住警情登记关，建立警情台账制度，同时汇总数据，并且分析相关数据来发现规律。有哪一些人经常惹事、肇事的都可以从大数据中明确反映出来，使其浮出水面。另外，有关的警情有没有被处理？处理的结果如何？通过台账的大数据也一目了然，同时也可以反映公安机关的执法水准。而目前现实的情况则是，有些派出所接到报案后，接警人员主观判断或故意曲解为民事案件，拒绝受理。有的则把治安或刑事案件，在案件登记、案件报案回执单上故意写成是经济纠纷、邻里纠纷，甚至有的连回执单都不给。所谓的村霸就是农村里的恶霸，而有关司法机关往往以邻里纠纷为由改变定性，把村霸的行为定性为普通民事或经济案件，这样就造成了案件被掩盖，老百姓找不到相关门路来维护自己的合法权益，而村霸则变得越来越嚣张，变本加厉地横行乡里。在上面的案例中，没有一起不是报案过的，但没有一起被公安机关立案。如果建立台账制度，违法犯罪升级或形成黑恶势力的时候就可以倒查当时接警的公安人员。这就可以扭转只要不插手、不立案就不会被行政诉讼的风险，就不会被追究个人错案责任。

（四）建立处警报告制度

一个警情得到处理，当事人自己会通过行政复议、诉讼程序对案件执法的合法性进行监督，最怕的就是那些没有作出处理的案件，它们往往是被边缘化或者说被掩盖、包庇，这时当事人一般没办法或者说不会去走行政复议或诉讼程序，更多的可能是对司法、行政执法失去信任，他们往往认为只能自己解决，而自己解决中往往会出现超出法律的举动，引发违法事件。所以，一定要高度重视警情处理。现实中当然不排除也有相当一部分的警情属于民事纠纷，不属于公安机关管辖的案件。但是，是不是民事纠纷，既然报警了就应当履行正当程序，公安机关内部也应当由法制部门审核论证，重大案件还得集体论证，听取被害人申辩。甚至要向检察机关咨询。受理与不受理都应当有个回复，并说明具体的理由。不能以某个别民警、个别领导个人的意见决定案件走向。所以，接受处警的民警应作为第一责任人形成书面报告，体现慎重，并可为日后的责任倒查提供原始证据［3］。

（五）建立责任倒查制度

从近三年的办案实践经验来看，各地司法机关成功办理了许多黑恶势力案件，但我们只看到黑恶势力被判刑的，而没看到有司法人员被问责的。难道这些最初接警的办案单位、办案人员都不知道他们在渎职吗？奇怪的是，有些黑恶案件的被告人在审判阶段时反而怨恨当时的公安人员纵容、包庇了他。因为许多黑恶势力在早期时都表现为普通的违反社会治安，如果及时查处，他们就不会慢慢做大。所以，我们认为，建立责任倒查制度可以有效防止公安派出所的纵容或不作为。这里所谓的倒查就是，当某一黑恶势力形成后，要从最源头的几起案件开始倒查，查下当时的处警人员为什么不作为、不处罚、不立案。由于他们当时的不作为造成违法当事人做大，变成黑恶势力，这时，当时不作为的处警人员就要被问责。如果实行这种机制，公安派出所就会认真办案，把乡村黑恶势力、治安、刑事案件消灭在萌芽状态。

（六）建立案件联动制度

乡村矛盾往往涉及民法、土地管理法、刑法、治安管理处罚法，几个部门法相互交叉在一起。例如，村霸以民间纠纷为幌子，假借相邻纠纷、土地纠纷无事生非，对此是否构成寻衅滋事确实难辨，这恰恰给公安不作为留下了空间，甚至故意曲解为民事纠纷。遇到这种情况，需要由主管部门、法院、检察院、律师等专业的人员来共同识别。如果建立了案件的联动机制，有一个常设的机构，则可以快速反应，及时出击［4］。

（七）激活乡村法律顾问制度

《乡村振兴促进法》第四十八条规定：“地方各级人民政府应当加强基层执法队伍建设，鼓励乡镇人民政府根据需要设立法律顾问和公职律师，鼓励有条件的地方在村民委员会建立公共法律服务工作室，深入开展法治宣传教育和人民调解工作，健全乡村矛盾纠纷调处化解机制，推进法治乡村建设。”这说明，国家十分重视律师在乡村治理中的作用。有些地区也早已推行“一村一居一顾问”制度。但据笔者了解，现有的乡村法律顾问大都只是挂名而已，偶尔有接到一两个电话，但多数还是婚姻家庭、交通事故案件的咨询。这其中可能涉及很多原因，一个是律师的报酬不足，律师的功利心起作用；二是村委会对于律师的作用意识淡薄。笔者认为，律师有专业知识，可以明辨法理，一旦担任法律顾问就要有相应的担当，真正负起责任，发挥自己的作用。在遇到疑难案件时，要为乡村调解委员会出具法律意见，为当事人解决争议提供法律参考。对律师故意乱出具法律意见的应当倒查。但是，如果村委会不主动找法律顾问，自己乱拍板的，同样也要实行责任倒查［5］。

（八）狠抓公安派出所乡村平安建设的考评工作

据了解，一旦行政处罚决定被法院判决撤销，对经办民警的考评不利。而相关案件不立案的话则不存在行政诉讼的问题，反而就不会被差评。所以，很多治安案件派出所能不接就不接，能不处罚就不处罚。就算接了案也不想立案。比如，有些派出所一遇到打架案件，不管三七二十一就逼迫当事人进行所谓的调解，连询问笔录都没做，然后慢慢把案件给消化掉，造成一方上访。对此，笔者认为，乡镇综治办要发挥作用，要赋予综治办考评权，要对公安派出所处警经过、处警的结果、办案质量进行综合考评。

综上，乡村平安建设是乡村治理当中的一个重大工程。乡村平安建设的推进应当强化乡镇的组织领导，构建派出所、村委会、自然资源部门、农业农村部门、法院、检察院和律师联合参与的常态化工作机制。实行以警情登记为中心的责任倒查机制。用法治思维去指引乡村的德治思维，二者相互融合。这样，乡村的乡土文明才会继续飞速进步，乡村振兴的道路才会步入有序善治的轨道。