我国未成年人权益受到侵害的立法缺失——从未成年人监护制度的现状谈起

刘佳彤 臧 红

天津逻英律师事务所，天津 300381

一、我国未成年人权益受到侵害的现状及特征

近年来，在对未成年人的保护方面存在不能满足社会现实需求的问题，从家庭到村民委员会、居民委员会、行政部门、社会救助机构最终到法院，缺少完善的操作衔接机制。现有法律也只是规定了监护人不履行监护职责或者侵害被监护人合法权益的，应当承担法律责任，并没有明确细化法律责任如何承担等实际问题，这也从某一方面导致了出现严重后果趋多的情况［1］。

下面就主要存在的未成年人受到侵害的现状和特征分述阐明：

第一，从数量上看，侵害未成年人犯罪案件数量呈上升趋势。从《未成年人检察工作白皮书（2014—2019）》可以了解到，2017年将侵害未成年人犯罪纳入未成年人检察工作统计以来，截至2019年12月，共批准逮捕侵害未成年人犯罪121358人，提起公诉161119人。可想而知，这些数字也只是统计出来的进入司法程序的案件数量，当然还有未被发现或者没有国家公权力进行干预的事件。

第二，从类别上看，未成年人受到侵害的类型主要为家庭暴力、性侵害、虐待、安全事故等。暴力，包括冷暴力，小到体罚、过激言语的批评教育，大到殴打致伤致残，或者在未成年人成长过程中的冷淡、轻视、放任、疏远和漠不关心等冷暴力行为，使未成年人精神上和心理上受到侵犯和伤害。另一些未成年人侵害行为出现在女性未成年人，甚至是幼女身上，针对未成年人的性侵害事件总是令人发指的。除此之外，未成年人安全事故触目惊心［2］。未成年人周边的不安全因素增多，例如公共场所的设施建设不符合法定的安全防护要求，监护人监管不力以及有关部门监督不到位，而导致未成年人受到偶发性被伤害事故、暴力性伤害，以及在日益发达的网络社会里，网络信息的不良因素给未成年人尚不健全的心理造成的网络伤害。这种损害心理成长的“无形杀手”给未成年人的身心健康造成的影响更是不容小觑。

第三，从伤害程度上看，未成年人受伤害的程度比较严重。未成年人身心正处于成长阶段，一旦被忽视，可能伴随终生，这种不良的结果也会直接或间接地影响家庭和社会的和谐和进步，父母甚至会因为孩子的不幸出现各种各样的负面问题，严重者不乏产生重度的精神问题，甚至轻生，这种恶性连锁反应又会给社会带来不良影响和压力。

第四，从受害群体的范围上看，留守儿童和流动性人口中的未成年人受到伤害的事件比例更高，后果更严重。这类未成年人大多远离父母缺乏家庭的温暖和陪伴，在教育上也存在很大程度的缺失。还有一类群体，因监护人本身存在无能力或不合格的情况，比如父母死亡的或者出现无法监护的情况时，由祖父母、外祖父母或者其他近亲属进行监护，无法完全照顾到未成年人的身心健康和成长问题，甚至出现流浪乞讨、无家可归或者放任自流的形态；父母亲自进行监护的，也不乏存在监护不力、疏忽大意而产生无法弥补的后果的情况。该等监护只是变成了一种形式，无任何监护实质。

第五，从侵害人的主观方面看，又分为故意侵害和过失侵害。而仅仅是监护人疏忽过失导致未成年人受到侵害甚至失去生命的事件屡屡发生。这些监护人、社会相关部门的“过错”而酿成的对于未成年人或大或小的伤害，应该引起整个社会的强烈重视。

第六，从对侵害人责任追究的方式上看，除了一些故意犯罪之外，在大多数人的观念里，如果这些侵害事件发生在非父母、亲属作为监护人的情况下，监护人当然应该受到法律的制裁；但如果监护人是父母、亲属的，特别是当监护人是父母时，是否该受到法律的制裁就会产生不同的声音。这也是立法上应该更加明确和完善的。

二、现行监护制度及审判实践

（一）现行监护制度及其缺陷

我国现行的监护制度过于概括，缺乏系统性。我国《民法典》规定未成年人的父母是未成年人的监护人，实际上存在将亲权制度纳入监护之中的深层涵义。但笔者认为，涉及亲权部分的当然属于身份关系，除去亲权部分的监护显然不属于身份关系，非亲权关系的监护是一种法律确立的保护、监管、代理等法律拟制关系，因此应将二者分开。我国现行监护制度的不足主要体现在：

1.监护的理念和具体内容上，我国对于监护的理念还习惯或停留于亲属化、自治化观念中，这就体现了公权力对于监护干预的缺失，缺乏外部监督机制，只有在出现问题，甚至是较为严重的恶性结果的时候，才会引发外部力量的关注，而此时可以说为时已晚。

2.从现行法律来看，监护人权利规定不完备，不符合权利义务相统一的立法原则。首先，如监护人只有职责和义务，那么在非父母或近亲属担任监护人的情形下，可能致使未成年人的权益得不到切实保障的风险提高。其次，将亲权和监护权不加区分缺乏合理性，应将该两种制度加以细化区别才能更好地保护被监护人的权益。再次，监护人的监护机制得以有效监督有待补充和完善。

（二）法律实践中对未成年人权益的保护体现

现行法律关于监护人如何履行监护职责并无细则规定，这就出现了何为履行了正当、充足的监护职责的客观问题，对此，在实际操作中较难认定。

实践中，保护未成年人的法律也在紧随社会现实而变迁，下面列举几个近年来在法律实践中针对保护未成年人权益的规定和政策。

第一，2021年6月1日，新修订的《中华人民共和国未成年人保护法》（以下简称《未成年人保护法》）正式实施。为更好贯彻落实《未成年人保护法》相关规定，6月1日上午，北京青少年法律援助与研究中心（以下简称“中心”）就某平台运营的某个手机网络游戏侵害未成年人权益一案，向北京市第一中级人民法院提起未成年人保护民事公益诉讼，这是全国首例由社会组织提起的未成年人保护民事公益诉讼。一方面，国家从立法层面对于法律进行了修订；另一方面，由社会组织提起保护未成年人的公益诉讼，也彰显了司法层面对于未成年人保护的重视。《未成年人保护法》中也特别规定了强制报告制度，这也为更好地建立国家监护干预制度奠定了基础。

第二，《刑法》中对未成年人权益保障的体现。最新的《刑法修正案（十一）》特别明确加大了对未成年人的刑法保护，对于侵害未成年人犯罪的惩处力度的加大，以及对于未成年人犯罪的法定减轻处罚的规定。

第三，最高人民检察院、国家监察委员会、教育部、公安部、民政部、司法部、国家卫生健康委员会、中国共产主义青年团中央委员会、中华全国妇女联合会关于印发《关于建立侵害未成年人案件强制报告制度的意见（试行）》的通知和最高人民检察院制定印发《关于建立侵害未成年人案件强制报告制度的意见（试行）》有关情况的通报，专门强调了对侵害未成年人案件的强制报告制度的重大意义。

第四，《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》，2015年1月1日开始实施的该项规定明确和细化了侵害行为以及对于侵害行为的制裁措施，规定了报告和处置程序，设置了临时安置和人身安全保护裁定，从政策上强化了监护的监督力度。

第五，2021年3月，笔者从《常州日报》获悉，常州市妇联、市见义勇为基金会日前联合出台《关于给举报家暴及侵害未成年人违法行为的人员实施见义勇为奖励的通知》，在全省率先将“举报家暴和侵害未成年人违法行为”纳入见义勇为奖励范畴。这表明了地方政府层面对于未成年人保护的高度重视，也是政府干预的体现。

第六，家事审判改革中对未成年人权益的保障和完善。

在离婚案件中，更加注重对于未成年人的保护，对于孩子抚养权的判定问题也以更加有利于未成年人身心成长的原则予以判定。

上述法律法规的规定、政策精神和司法审判原则在司法实践中也得到了应用。

三、建立国家对未成年人监护的干预制度的必要性

在中国的固有观念中，监护权从孩子出生的那一刻起便理所应当地成为了亲生父母的天赋之权，这种思维对我国的监护权也产生了非常深固的影响，因而当有一天国家公权力能够介入家庭，人们想必是难以接受的。

但试想如果在孩子受到伤害的时候，没有外部权力介入进行监控，那么受到伤害的孩子将如何维护自己的权益？更多的伤害事件，只有出现了恶劣的后果才会引起外部权力的关注和重视，而此时恶果已经酿成。相反，如果有外部权力的主动介入，那么可以尽量有效防止不良事件的发生，至少是恶性事件的发生。

相比国外，这种情况却是完全不同的，不会产生“无人管”或者“认为外人无权管”的思维模式，这也会从另一方面使得监护权本身变得让监护人有所顾忌。

随着我国法治的不断发展和健全，当触及底线、触犯人权的时候，法律则应该义不容辞。

四、完善我国未成年人监护制度立法之思考

《民法典》在监护方面已经作出了一些新的规定，《未成年人保护法》的修订也较之以前对于未成年人保护作出了范围更广、内容更具体的规定，但大部分可以说还是原则性和概括性规定。鉴于目前未成年人受到侵害的事件日渐增多，更加凸显了法律保护上的欠缺，或者说至少现有的监护制度得不到严格执行和有效监控，因此完善对于未成年人保护的立法也变得不容忽视。

（一）建立国家监护制度的基本原则

基于我国基本国情和监护制度的现状，我国在建立未成年人国家监护制度时，应遵从三大原则：

第一，未成年人利益最大原则［3］。国家机关和社会各界在处理一切亲子关系或社会关系中涉及未成年人利益的问题时，应当给予未成年人首要的优先考虑。对未成年人的监护必须以其最大利益为原则，特别是形成对侵害未成年人“零容忍”的社会氛围，以确保其合法权益得到充分保障。

第二，国家干预原则。监护制度发展至国家主义形态，应该已经超出私法的范畴，国家的监护形态不应该停留在被动处理的阶段，而应转变成以义务为中心内容的一种社会职责。基于现有《未成年人保护法》等法律法规、政策，需要建立更加完善的法律规制体系和执行系统，使得每一位监护人都切实履行监护职责［4］。

第三，国家连带补充原则。在国家和家庭之间构建的相对平衡的责任体系，体现了亲权与国家监护的分工与合作。在监护和亲权竞合时，优先以亲权进行调整，再以国家监护的方式予以保障。这样既有利于单纯依赖亲权而造成的被监护人利益受损，也有助于防止国家权力的过度干预而引发的其他风险［5］。

（二）对完善我国监护制度立法的几点建议

针对我国监护制度的现状，我们真正需要的不仅是法律条款，而是具有可操作性可实施性有针对性的高效机制，更是在所有伤害发生前的预防体制，因此对于我国在此方面的立法给出几点建议［6］：

第一，在立法层面，尚未有专门的未成年人监护法，这就导致在具体涉及到监护人侵害未成年人时如何适用法律进行惩处陷入了司法困境。建议应尽快建立未成年人监护法，改变过于原则和概括性的规定。

第二，加强国家干预，只有外部公权力的介入才能更好地保证对于未成年人的保护，可以考虑建立专门机构实行监护职责，可以分层级设立系统机构，形成各自的工作机制，使各机构之间相互协调，互相监督。

第三，明确监护人的任职资格，平衡监护人的权利和义务。只有将权利与义务统一了，才能在规制监护人履行职责的同时赋予他们一定的权利，权利和义务平衡了才能促进履行职责的积极性。

第四，完善变更、撤销监护人的程序。在监护人不能胜任监护职责的时候，监督部门可以依申请或依职权主动撤销或变更，细化评判标准，明晰程序，做到有法可依有法可循［7］。

第五，建立完善的责任追究机制。建议建立专门的行政部门和司法机构，对不履行监护职责的行为，进行严厉的处罚和制裁，承担相应的民事责任、行政责任，甚至刑事责任［8］。

五、结语

对于家庭和社会来说，未成年人的健康成长是社会和谐稳定的基础。未成年人权益受到侵害的现状，凸显了监护人监护职责存在的各种问题。我们更要明确的是监护不仅仅是某个家庭内部的责任，或者是某个被法律确立的监护机构的单方面责任，而应该是全社会共同的职责。因此从我国立法层面来看也需要填补不足，并且需要更加细化和明确，建立健全具有可操作性的法律规范和规章制度以期最大程度保证未成年人的权益。