义务教育均衡发展的域外法律保障经验探析

周思源

大别山干部学院，河南 信阳 464000

“百年大计，教育为本；强国富民，育人为先。”国民教育尤其是义务教育的均衡发展对于国家的未来发展有良好的促进作用。我国2007年全面免除农村义务教育费用，2008年实现免费义务教育全覆盖，虽然我国在义务教育均衡发展的探索道路上已经取得了重大成果，然而义务教育资源配置不均衡，区域、城乡、校际存在区别，教育质量参差不齐，教育资助政策不完善，教育人员保障有限，教育法律法规缺位失位，这些问题势必会影响我国义务教育的均衡发展、教育公平、公正和人民的幸福感。因而开展对义务教育现状及均衡发展的学术研究具有现实迫切性。

《中华人民共和国教育法》强调，义务教育是指国家统一实施的所有适龄儿童少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。①《中华人民共和国义务教育法》第二条。此规定从法理上赋予了义务教育四大特质：强制性（包括对适龄儿童的强制性、对家长的强制性和对政府的强制性）、普及性（针对所有的适龄儿童）、基础性（义务教育的根基作用）、公共产品属性（非竞争性及非排他性）。所谓义务教育均衡发展，是指在一定行政区域内，在办学条件、教育资源等方面实现相对均衡，保证所有义务教育阶段学生受教育权利和机会的平等和公平，从而全面提高教育质量。［1］

近年来，义务教育均衡发展研究已成为理论界和实践界的热点话题。学者们认为，均衡是肯定差距，并在差距中实现平衡的过程。因此，有两点需要注意：一是平均发展不是均衡发展；二是均衡发展是手段而非目的，它是保公平、促发展的途径。

国外义务教育兴起较早，而且近年来在免费义务教育、义务教育均等化、城乡义务教育均衡发展等领域进行了大量的实验和改革，取得了一定的成果，积累了丰富的经验。尽管域外在社会基础、政治制度、历史传统方面与我国有较大差异，但是客观来看，域外在发展义务教育方面的不少做法还是有可取之处的。在法治中国建设中，依法治国是根本，本文从法律保障经验入手，学习借鉴，希冀从法律法规层面推进我国义务教育的均衡发展。

一、全方位的法律保障

从国际视野来看，针对义务教育各国形成了基本法与专门法、宏观层面法律与微观层面法规较为完善的法律体系。就不同的主体而言，这些法律规定保障了适龄儿童、家长、义务教育教师及行政人员、义务教育学校、相关教育行政部门、社会团体的权利和义务。

法国《义务教育法典》规定了法国义务教育学校的监督管理，义务教育者的职责，教育提供主体、内容、对象及违反义务教育法的相关法律惩罚，是调整法国教育最全面、最权威的教育法律。法国《刑法典》认为违反《义务教育法典》构成刑事犯罪，例如第二百二十七条规定，监护人（养育儿童的第一人），无正当理由而逃避履行法律义务，并对未成年儿童造成严重身体、安全、心理或教育伤害的，可处以两年监禁和3万欧元的罚款。适龄儿童的父母或享有行使父母权利的任何个人，无有效理由而无视督学命令，不使适龄儿童在教育机构注册的，处以6个月的监禁和750欧元的罚金。［2］1991年第 124号通报（eirculairen 091—124）和 2002年第 063号通报（eirculairen 002—063）对义务教育实施过程中的一些问题作了具体规定：前者是关于义务教育非歧视性的规定——“对6周岁以上的法国和外国男女儿童实行义务教育，在其入学问题上不得有任何歧视。”后者是关于保障非法国籍家庭儿童义务教育权利的规定：对意欲注册入学儿童的法定代理人，不得要求其持有居留证件，“国民教育部无权审查学生及其父母的身份，其入境和在法居留的合法性不属于国民教育部的权力范围”。这些规定是对法国《义务教育法典》的补充，最大限度保障法国儿童受教育的权利。此外法国《社会保险法》中详细规定了发给义务教育阶段适龄儿童的家庭补助金的数额、条件、方式及其用途等，以期最大程度让儿童接受教育。

日本的义务教育法律法规在发达国家最为完善，其现代义务教育法律体系包括两类：一是经议会通过而颁布的教育法律，比如：义务教育立法、学前教育立法、教育职员立法、教育行政立法、教育财政立法、师范教育立法等；二是经行政机关和司法机关颁布的命令、规则和条例，这些政令与议会通过的法律相配套施行。日本关于义务教育的立法多集中于20世纪四五十年代，法律法规具体详细，规定了义务教育的方方面面。有关于硬性规定的，比如《日本国宪法》确立了义务教育的强制性和免费性，从根本大法的角度确立了受教育是国民的基本权利；《社会教育法》《学校教育法》则具体对义务教育的学制、年限、违反规定的惩罚进行了明确规定；有关于教育主体的，比如《文部省设置法》（1949年）、《国立学校设置法》（l949年）；有关于意识形态的，《关于在义务教育各类学校中确保教育的政治中立的临时措施法》（1954年）；有关于教育行政的，《关于地方教育行政的组织及管理的法律》（1956年）；有关于财政保障的，《地方教育财政法》（1948年）、《义务教育各类学校设施费国库负担法》（1958年）；有关于教育配套的，《学校图书馆法》（1953年）、《学校保健法》（1958年）、《日本学校健康会法》（1982年）；还有关于课本的，《关于在义务教育各类学校中教科书免费措施的法律》（l963年）。［3］日本把涉及教育的方方面面都进行法律化、法规化，让义务教育有法可依，有规可循，进而保证国民教育的顺利进行。

英国的义务教育法律法规具有一定的历史沿革性：《学徒健康与道德法案》（1802）、《工厂法》（1833）、《矿山法》（1860）主要保障工业革命时期英国的青少年接受义务教育的权利。《初等教育法》（1870）将全国划分为不同的学区，并对教育行政机构、公办学校、私立学校做了详细的规定。《桑登法》（1876）是明晰义务教育阶段儿童父母或是法定监护人的权利义务的法案，违反该法案将会受到相应的处罚。《芒代拉法》（1880）对义务教育年限及学生评价标准作出了规定。《1988年教育改革法》对义务教育课程设置、成绩评定制度、学生择校、学校权力下放等方面实行新的规定。［4］所有的英国教育法律法规都观照历史，体现时代的思考和变迁。

美国的义务教育法规包括联邦宪法、联邦与各州法律、行政法规以及法院判例，联邦宪法、联邦与各州法律定好义务教育的主基调，行政法规以及法院判例则对主法律进行补充。《国防教育法》（1958）及《国防教育法修正案》（1964）规定了联邦政府对教育事业的拨款资助，将教育经费提高很多；《初等教育法》（1965）主要帮助贫困家庭的适龄儿童求学（对贫困家庭的适龄儿童免收学费、书籍费、学习用具费和来往学校的交通费，并且免费供给午餐）；“生计教育计划”（1971）和《生计教育法》（1974）将普通教育和职业教育相结合，贯穿到义务教育所涵盖的所有阶段，并提供五年拨款以推行这项计划；20世纪70年代中期开展了强调基础知识和技能训练的“回归基础运动”；《国家处于危机之中：教育改革势在必行》，强调基础课的教学，提高教育标准，延长学生学习时间，提高教师质量，改善教师待遇，扩增财政资助；《不让一个孩子掉队法》建立了中小学教育责任制，提高移民儿童的英语水平，进而提高教育质量；其他相关法律政策还有《教育电视播放设施法》《美国2000：教育战略》《2000目标：美国教育法》《2061计划：为了全体美国人的科学》等。［5］美国的义务教育法规注重基础、关注质量、谋划未来。

虽然我只列举了四个发达国家的义务教育法律法规，但这些法律法规极具代表性，结合其他发达国家的义务教育法律法规，从教育经费供给，义务教育基础设施建设，缩小区域差距、城乡差距、校际差距的措施等方面可以归纳出以下特性：1.补偿性，如日本《教育基本法》第三条规定：国家及地方共同体对虽有能力但因经济原因而上学困难者必须采取奖励的办法予以帮助。［6］2.全面性，如美国《不让一个孩子掉队法》规定教育当局要划拨专项经费致力于改善低收入家庭子女的教育情况。日本主要的教育立法有《义务教育法》《学校教育法》《义务教育国库负担法》等，从不同的角度使得义务教育事业在法律的轨道上运行。3.非歧视性，如《纽约教育法规》规定：纽约市教育局的各项政策在各种计划和活动中不会因为以下因素发生歧视：家庭、种族、肤色、宗教信仰、原国籍、外国人身份、年龄、婚姻状况、伴侣关系、残疾、族裔、性取向、犯罪记录等。4.强制性，德国柏林相关法规规定，触犯义务教育法的家长最高可被罚以6个月监禁或半年工资的罚款，学生应被强制入校［7］。从这些特性不难看出，义务教育法律法规是从维护教育公平和社会公正的角度而设立的。

二、法律保障经验对我国的启示

我国学习和借鉴域外促进义务教育均衡发展的法律法规有助于从法律层面实现义务教育的均衡发展。

2006年6月，全国人大常委会审议通过新修订的《中华人民共和国义务教育法》，指出义务教育体现国家意志，反映公民权利和义务。新修订的《中华人民共和国义务教育法》，教育对象为全体学生，该法确保每个适龄儿童公平入学的权利（对不送适龄儿童、少年接受义务教育的法定监护人，进行批评教育和责令限期改正；对于胁迫、诱骗应当接受义务教育的适龄儿童、少年失学、辍学的，非法招用适龄儿童、少年的，构成犯罪的，依法追究刑事责任），适龄儿童入学后享有相对公平的公共教育资源和待遇（教师应因材施教和平等关注每个学生）；在教育保障上，将义务教育经费全部纳入财政预算，并建立经费单列制度，建立健全国务院和省级政府财政转移支付制度，根据具体情况向农村地区和薄弱学校倾斜。虽然我国已有《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国教师法》《中小学校长培训规定》《中小学德育工作规程》等法律法规，从教育战略、教育实施者、教育内容上做出规范，然而教育是全流程、全方位的活动，已有的法律法规不能全覆盖，因此加大义务教育在范围、内容、细节上的立法，形成全面的法律保障是促进义务教育均衡发展的重要手段。

我们应当学习借鉴域外先进的教育法律理念和教育法律知识，结合我国具体的国情、省情和市情，探索出适合我国本土义务教育均衡发展的法律保障之路，进而通过教育实现社会公平和公正。