新时代检察权运行监督制约机制完善研究

吴 静 夏雪莲

1.重庆社会科学院法学与社会学研究所，重庆 400020；2.广东省珠海市人民检察院，广东 珠海 519075

党的十八大以来，我国检察体制改革以落实司法责任制为核心向纵深推进，检察以自身不可替代的制度功能深度融入法治体系和政治制度之中。在长期实践探索中形成、具有中国特色的检察制度体系主体框架已基本确立。进入新时代，面对百年未有之新变局，且正值国家司法体制改革、检察职能重大调整之时，如何建立起完善的检察权运行监督制约机制，保障检察权有序健康运行，以更好地行使检察权能、履行检察职责，是当下理论界、实务界，特别是检察机关值得思考的重要课题。

一、检察权运行监督制约机制的必要性和功能性

（一）是权力约束的必然要求

建立检察权运行监督制约机制，是内部监督和外部监督的辩证统一。随着我国检察体制改革向纵深推进，检察机关内部的各机构、各部门也陆续进行了对检察权的重新调整。检察权依据其学科性质分解到不同的部门，使权力运行过程中产生制衡关系，由此搭建起检察机关内部监督的架构。而仅有内部监督是远远达不到制衡的理想要求，需有权力体系之外的其他各方面力量形成外部监督，外部监督对检察官履行检察权是否违反纪律或者法律进行约束和监督。内外监督辩证统一发挥作用，才能有效抑制检察权的恣意扩张甚至滥用，从而达到以权力的广度制衡权力的强度。同时，建立检察权运行监督制约机制，是放权和限权的辩证统一。司法体制改革以来，检察官办理案件以放权为宗旨，继而检察官独立办案的权力和检察权一体化成为了检察权运行过程中的主要矛盾之一。检察官在依法独立办案过程中要面临行政权力的问责和指导，只能在放权和限权之间最大程度获取一个合理的平衡点，才可尽力确保和遵守权力制衡的普遍原理。

（二）是为研判提供决策服务的重要条件

当前，对检察业务中的个案进行监督制约远不能满足检察权运行的诉求，要更加准确地获取检察业务工作的规律，并上升到整体分析研判，就必须建立类案进行研判与分析。其间需要对业务数据、指标动态、薄弱环节等提出预警，为检察权适应司法体制改革提供可靠的依据，从而更好地指导工作方向和工作重点。发挥重要监督功能的案件管理部门，通过指标监控实现业务督导，通过分析汇总检察业务案件的数量、结案的比率、认罪认罚实施情况等数据，并对捕后不诉、撤回起诉、免于刑事处罚、无罪判决等具体指标进行全面、重点研判［1］，随时保持对办案质量、效率等的持续关注，为检察机关决策部门提供咨询决策服务，从而引导检察官提升办案效率和准确率，落实办案责任，调控办案指标，指导检察业务发展。

（三）是对检察权运行进行集约、有序管理的必然需求

集约管理越来越被认为是契合司法权运行规律的管理方式之一。其对于检察工作来说，是检察权运行监督制约机制由粗放转变为精细的显著标志。对检察权运行进行集约、有序管理，自然就包括了管理和监督两种模式。管理主要体现在检察长、检委会对案件的受理、分配、办理进行统筹领导和实时监控，并对办案质量和效率等进行评查。监督包含观察和指导，包括内部监督和外部监督。1985年至2020年期间，全国检察机关提起公诉的数量，从每年约25万人次增至180万人次，旧有的检察权运行模式难以适应业务统筹管理需求，难以确保检察权的正确、公平行使。新时代，在总结过去工作经验的基础上，建立新的检察权运行监督制约机制，是业务统筹的需求，能够最大限度消化业务量剧增导致的消极影响，对检察权运行进行集约、有序管理，从而促使检察权运行规则意识深入民众内心。

二、检察权运行监督制约现况

（一）检察权运行监督制约既有的积极评价

现今，我国检察权的内、外部监督制约在成效上有一定显现。首先体现在与检察权运行监督制约相关的法律法规日趋完善。最高人民检察院先后制定了一系列的规定、条例、办法等，其中有关于案件办理流程监督的、办案人员违法履职责任追究的、检察官业绩考评的、办理认罪认罚案件监督管理的、检委会议题审核和督办办法的等等。其次体现在检察权运行监督制约的组织机构日趋完备。检察机关在内设机构中增加设立案件管理部门，承担着多种职能，对检察业务工作进行集约化管理，既是检察机关办理案件工作的信息库、控制阀和总枢纽，也是为检委会提供决策参考服务的智囊团，发挥着对检察权运行监督制约的动态监督、全方位管理的重大功能，机制比较成熟和健全。此外，检察机关内设的检务督查机构，与纪律检查监察机构构成合力。绩效考核部门、案件评查机构，从多个维度规范检察权的运行，对检察权运行的监督制约朝着精细化、系统化的目标在迈进。检察权运行的外部监督制约方面，一方面，接受着党委、人大、政协、监察、审计、政法委、新闻传媒的监督。另一方面，诸如专家咨询制度、公开听证制度、人大代表政协委员联络制度、人民监督员制度等一系列探索与尝试都发挥着重要的外部监督制约功能。

（二）检察权运行监督制约现存的问题

现目前，对检察权运行的监督制约机制还存在着诸多不足，我们亟需正视和直面。第一，监督制约机制之间缺乏互动。当前，检察权内部和外部监督制约的协作机制还没有完全建立。例如，检察机关内部的案件管理部门、检务督查机构等与派驻的纪律检查监察部门之间协作配合还远远不够，监督数据、信息等还没有实现共享，现几乎是完全依靠检察机关单方主动提供，纪律检查监察几近流于形式，缺乏行之有效的工作手段。第二，办理案件与监督制约之间缺乏融合。办理案件理应是将法律监督视为本位、目标，并且也是实施法律监督的根本手段和主要途径。但实践中，二者之间的辩证关系几乎等同虚无，完全缺乏应有的融合，虚置监督、割裂监督的情势和倾向仍不同程度地存在。“在办案中监督、在监督中办案”这一重要理念在检察实践中却几近没有发挥出应有的保障和指导作用，从而致使检察权运行的能动性大幅降低，法律监督缺乏应有的支撑。第三，检察权运行相关制度建设较薄弱。例如，当前的检察官联席会议制度，在检察机关内部监督制约、议事、学习方面，几乎没有发挥其应有的作用，只是局限于对重大、疑难、复杂案件进行研讨的浅层次上。此外，案件管理工作虽然取得了一些成绩和经验，但总的来说还处于探索阶段，还处在摸着石头过河的程度［2］，工作新阶段产生的新问题还没有形成有针对性的解决方案，稍不注意就会导致偏差甚至错误。基层检察院在理解高级检察院案件管理工作改革的目的、手段、政策等方面，由于没有行之有效、成文完善的工作制度，不可避免地导致不同地区案件管理部门在发挥内部监督重要职能时，互相存在着较大的差异，刚性不够，管理监督呈现碎片化。

三、检察权运行监督制约机制的完善

（一）完善检察权运行外部监督制约

首先，应强化主动接受国家机关的监督。检察机关应切实提高接受国家监督的主动自觉，涵盖来自人大的监督、政协民主监督、人事财政监督、审计监督、监察监督、纪检监督、审判机关和侦查机关监督等等。检察机关还应多角度全方位为接受监督创造条件、搭建平台，对来自各方的监督信息进行统筹分类、分流、评估、反馈，并对监督意见进行分析研判，以助于汇集成检察决策。其次，应进一步提升检务公开工作。检察机关对于案件信息和业务数据等，可定期择要向社会公布，适度扩大公开信息的种类和范围，研究把握好业务数据公开的程度，强化对拟公开法律文书的审核，确保案件信息公开规范化、标准化，并做好数据的分析和解读。检察机关可将检察开放日活动等的开展常态化，提高接待服务工作水平。充分利用新媒体和传统媒体两个阵营，加深与群众的联系和互动，讲好检察故事。再次，还应进一步加强和完善人民监督员工作。检察机关应主动积极加深与人民监督员工作机构和业务部门的联系和协调，完善与人民监督员工作相关的文书制作流程和工作步骤，使人民监督员开展监督工作的渠道和路径更加绿色和畅通。还可适度扩大人民监督员参与公开审查和听证的案件范围，充分地把监督力度用够、用实、用到位。最后，还应进一步强化诉讼参与人权利保障工作。例如，进一步创新性地开展律师接待工作，确保律师会见、律师异地阅卷等权利，提高服务诉讼参与人的力度和深度，探索建立合理机制，针对保障办案律师各项工作做好各部门的衔接和配合，将保障诉讼参与人合法权利提升至更高水平。

（二）完善检察权运行内部监督制约

首先，案件管理部门承担的工作职能对于加强检察机关内部监督制约有着高度一致性，因此应充分发挥好该部门的内部监督职能。目前，案件的数量、复杂程度都在不断加大，应严格厘清案件管理和案件办理之间的界限，强化案件管办分离，避免二者之间的混淆和交叉。但两者之间的相互制约，也应注意尺度的把握。要力争做到既回避内部监督碍于情面失之于宽的弊端，更要充分发挥好内部监督更便于发现检察权运行中漏洞的优势。其次，案管部门在流程监控、实体审核过程中，应改变重实体、轻程序的惯有思维，应对办案全过程动态地跟踪、督促，使案件从入口源头到出口末梢形成管理闭环，对于办案过程中的堵点、难点问题，及时发出预警并纠偏。对于集中多发的办案程序问题应加大调研力度，找出症结所在，提出改进对策建议和解决预案。还应突出监督重点，特别是对检察机关直接受理侦查案件，审查逮捕、审查起诉等案件进行重点监督。再次，应充分保证内部监督力量配置的数量和质量。案管部门在职能定位上，不应仅是从事繁琐事务工作的综合部门，而应聚焦主责主业，将重点、主要工作内容放到内部监督的相关工作上，从而强化内部监督职能的有效有力发挥。最后，应强化检察系统内部的业务管理和责任追究。加强上级检察机关对下级检察机关、检察长对检察官上下级之间的领导和监督管理［3］，上级检察机关对下级检察机关案件的实体性问题和程序性问题均可开展事前、事中和事后监督，既可监督案件本身，又可形成类案指导。明确检委会、检察长、部门领导的监督管理职责和方式。对于应该提请个案监督管理的案件却没有提请，致使错案并造成严重后果的，对经办人应适当问责，因故意或重大过失不当行使或怠于行使监督管理权的，也应承担相应责任。

（三）加强检察权运行制度建设

首先，应进一步完善检察人员管理制度。检务督查部门应积极开展检察官惩戒和责任追究工作，加深加强和政工部门、纪检部门、监察部门的配合与协作，对于重大事项，应坚持报告机制，并应保证报告内容的信息化质量，且应与新业务紧密结合，确保抓取违纪违法行为信息的准确程度和灵敏性。针对开展工作不力的检察院或部门，应展开政治巡查和专项督导。建立对检察人员的考评制度，将防控廉政风险与检察人员的德、勤、能、绩、廉等相挂钩，与检察官业绩考评共同统一到考评体系中。其次，应进一步完善检察官联席会议制度。针对目前该制度作用发挥不够明显的问题，应进一步丰富该会议制度的形式，拓展会议内容，完善会议程序。比如可适当扩大参会人员的范围，适度吸纳相关检察辅助人员列席会议，允许其充分发表个人意见，有利于辅助人员日后晋升员额检察官后更适应检察工作。又如，对于刑民交叉案件、司法救助案件、涉及多专业多学科疑难复杂案件等，可创建跨部门检察官联席会议，集思广益，群策群力，使案件办理经得起检验和考验。再如，检察机关内部监督部门应根据案件实际情况，对呈送检察官联席会议的案件严格把关，准确把握“重大、疑难、复杂”的标准，避免普通案件进入会议，也要防止理应入会的案件漏送。