城市社区治理过程中多元协商议事模式的创新研究——以上海市C街道为例

黄 彩 兰

(上海师范大学哲学与法政学院，上海 200234)

一、引言

社区是基层治理的基本单元之一，社区治理作为基层治理的重要一环，近年来在党和国家出台的一系列政策文件中得到了充分体现，也在各地的治理实践中不断发展创新。自十八大以来，各地积极探索“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障”五位一体的基层治理新模式。2017年《关于加强和完善城乡社区治理的意见》明确提出“要实现党领导下的政府治理和社会调节、居民自治良性互动，全面提升城乡社区治理法治化、科学化、精细化水平和组织化程度，促进城乡社区治理体系和治理能力现代化”。十九届四中全会《决定》提出“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”。习总书记也曾指出，要完善共建共治共享的社会治理制度，实现政府治理同社会调节、居民自治良性互动，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。要加强和创新基层社会治理，使每个社会细胞都健康活跃，将矛盾纠纷化解在基层，将和谐稳定创建在基层。

城市社区治理是国家治理框架中的重要组成部分，也是国家治理现代化的必要基础。随着城市化进程的不断推进，城市社区治理也在实践中不断探索治理模式和治理体系的创新。但在社区治理的进程中，各地由于经济和人文等因素的发展限制不同，使得社区治理能力和居民自治水平呈现着明显化差异，尤其是在应对疫情的过程中，这些差距更为凸显。本文希望通过对个案的研究，探究依赖于社区协商议事机制来运作的社区治理模式是如何有效实现社区自治共治目标的，同时分析该模式配套的制约机制和保障机制，据此提炼出其作用机理，并对其有效推广提供些许建议。

社区协商议事是社区内不同利益主体就某一社区问题，在特定的规则规范下，以平等对话的方式进行沟通，发表见解，进而讨论出一致可行的解决方案。社区协商议事是社区协商民主的重要实践，也是基层协商民主的生动体现，更是促进公民参与的重要途径。赵晶等从政治实践角度分析，认为在我国社会主义协商民主广泛多层次制度化发展过程中，社区协商民主是其中极其重要的一环，承担着政治协商、政府协商、社会协商和公民协商的功能[1]。陈鹏等指出，协商民主能够积极锻造社区共识、培育适应社区治理的文化土壤、夯实公共参与的社会基础、妥善调处和化解社区矛盾[2]。

二、社区协商议事在社区治理中的积极作用

C街道地处城市较中心位置，经历合并建设现所辖居委会较多，人口数量较大，是典型的居住型社区，因此面临的治理需求和治理问题也较为多样和复杂。C街道围绕“引领自治、指导自治、对接自治、保障自治”的社区自治共治工作思路，探索形成了包括居民区自治共治联席会、居民自治工作委员会、物业环境工作委员会、民生服务工作委员会、群团工作委员会、平安调解工作委员会的“一会五委”工作模式，即“1+5”居民区议事架构，同时形成了以居民区党总支为核心，居委会为主导，居民、驻区单位、社会组织、政府部门和社会力量五元融合发展的“1+1+5”的居民区治理架构，推进自治、共治、善治，形成多元参与的共治格局，实现社区共治平台与区域化党建平台相融合，进而提升多元协商共治效能。近年来C街道获得了多项荣誉称号，并切实提升了居民的认同感、归属感、责任感和获得感，这得益于基于多元协商共治的社区治理模式及其配套机制发挥的作用。

(一)提高居民参与能力，促进社区自治共治

社区协商议事的目的在于通过组织和引导居民积极参与社区公共事务,帮助居民提高社区参与能力,逐步提升基层社区自治的能力与水平[3]。C街道做实“一会”，做强“五委”，通过构建居民区自治共治联席会①，联合多元主体参与的五个自治小平台，及时、有效研究居民区的共性问题和公共议题，完善民意畅通机制，发现需求并解决问题。居民区自治共治联席会的设立是做实居委会自治功能的生动体现，它作为居委会和五大委员会之间的“桥梁”，促进了行政管理和群众自治的双向互动。同时，C街道搭建“睦邻议事厅”这个议事平台，促进治理主体间的沟通交流，实现协商共事。访谈中，C街道某居委会主任Z说到“自治就是发动居民，让他们对自己社区建设提出要求，汇总做一个需求提出来，看他们说的如果有可行性的话，就让他们组织自治管理小组。例如在停车管理问题上，首先在居委党组织引领下来搭建平台，然后涉及到自治管理委员会，还有物业，因为物业要出物业与环境的代表嘛！基本上是涉及到这两个。如果说在整个过程中会出现有纠纷、有矛盾，或者有大家不理解的地方，可能就涉及到平安调解委员会。在整个小区停车规范之前，我们是选了有车的居民，没有车的居民，物业的代表，和每个小区比较有公信力强的居民，然后跟他们说这个情况，就是他们讨论出这个相关的停车规定。”②社区协商议事充分调动居民参与到社区治理方方面面的积极性，让居民自己发现问题、提出需求并共同协商对策解决问题，有效实现了社区的自治和共治。

(二)整合治理资源优势，提高资源利用效能

社区协商议事引导居民、驻区单位、社会组织、社会力量和政府部门等治理主体参与到社区治理中，整合群众资源、社区资源、专业资源、行政资源和社会资源五元力量，充分发挥了资源集聚优势，不仅提高了治理资源的利用效能，而且降低了政府社会治理的成本，提高了治理能力和治理绩效。正如访谈过程中Z主任所说的，“‘1+1+5’治理架构是以居民为主体，然后社区里相关的共建单位、社区警务资源都可以用进来，是一个资源整合利用的意思。”②C街道在该工作制度的指导下，创建了多个自治品牌项目，其中之一便是“袖珍农场”的建设，其建设过程充分体现了社区协商议事在整合治理资源，提高资源利用效能方面的优势。建设初期通过用好自下而上的议题发现和项目形成等自治机制，引导居民有序参与住宅小区综合改造，同时整合共建资源，对“袖珍农场”选址进行规划和投入，引导多元主体共同参与社区治理。推进中期通过张贴公告招募、鼓励居民互相介绍等方式成立“袖珍农场”绿化自治管理小组，参与主体间不仅可以增长知识，增进人际交往，促进邻里和睦，更能表达意见、想法和创意，实现协商共治。后期养护依赖制度化和常态化管理，一方面运用“议事十五条”制定相关管理制度，另一方面加强社区自组织和志愿者团队的组建培育并引导其规范参与。此外，蔬菜成熟后，组织开展亲子采摘、厨艺展示和慰问孤寡老人等活动，扩大“袖珍农场”辐射面，诠释社区自治理念。同样整合治理资源形成资源集聚效应以提升社区治理水平的事例还体现在C街道加装电梯的过程中，项目初期就会从楼内找一些愿意出谋划策的、擅长财务知识的、了解工程建设的以及有其他相关特长的居民作为志愿者，组建加装电梯的自治管理委员会，一起牵头讨论相关问题。此外，居委会下属五大工作委员会有责任整合各方资源参与到社区治理相关问题的解决中，同时，居民区自治共治联席会作为一个协商议事的平台，它的职责之一便是在五大委员会无法处理的问题上充分整合各方资源，通过协商议事机制讨论制定出解决方案。可见，社区协商议事不仅能有效调动社区已有治理资源参与到社区建设当中，而且可以激发社区内生治理资源，同时吸引更多外部资源。

(三)兼顾多元利益诉求，推进基层民主建设

社区生活本质上是各利益相关主体之间的互动和博弈[4]，而社区中的利益相关者都是社区治理的主体[5]。在社区治理中，多元治理主体的有效沟通和互动促进社区治理，反之则会带来治理困境，因为缺少共识，没有达成一致，就无法形成合法的决策[6]。社区协商议事作为各治理主体沟通、协调和合作以达致共通，进而解决问题，实现治理目标的有效手段，体现了多元主体表达利益诉求，进行利益博弈的过程。通过社区协商议事解决社区治理问题的本质便在于利益相关各方通过平等协商和理性对话达成解决问题的共识，其特征是多元化、平等式和对话性[7]。C街道老龄化程度较高，架空老人出行困难较大。面对加装电梯的问题，Z主任说到“架空老人没有条件从楼上下来，如果他们提出需求的话，在2019年之前我们规定是一栋楼90%的居民要是同意，10%的居民不反对，才有加装电梯的可能性，然后到了2020年年初的时候，我们调整为能够有三分之二的居民同意的话，我们就可以慢慢启动这个工作。”②在C街道面临的小市政道路通行堵塞问题上，由于该道路不属于交警管辖，但其人流量和通行量又比较大，车子一般都是从道路两头进出，没有条理，在早晚高峰的时候便很容易阻塞，面对这样一个问题，Z主任讲到“我们根据周边居民的需求，形成了一个居民自己的规章制度，就是‘一头进，一头出’，然后停车主要是供我们小区居民优先停车，因为毕竟车位少嘛！然后周边相关公司来上班的(员工)，就是大家错峰，白天的时候居民肯定是把车子都开出去了，他们(员工)的车子可以错峰，白天可以停进来，因为车子停进来有限，还要二十四小时分班，要支付管理人员相关费用，整个收费不是为了收益，而是为了供小区的畅通，然后收益都是付给工作人员。如果说收益不足的情况下，街道是给予支撑，补贴不足的部分。”②这样便可以兼顾到不同主体的多元利益，通过社区协商议事机制，各个不同利益诉求的治理主体都能够以较高的积极性和主动性参与到社区治理的实践当中，并具有相应的话语权，做到了落实并发扬基层民主，推进了基层民主的建设进程。

三、社区协商议事发挥作用的内在机理

(一)运作机制：科学高效议事方法

协商民主尊重程序，并把程序看作是决策获得合法性的规范性要求[8]。民意的表达与聚合关键是要保证民众参与的客观性、公平性与意见表达的正确性[9]。通过参与代表各利益相关主体的议事会议，社区居民们的需求和建议能够得到充分表达和相应重视，并在充分协商和沟通的讨论中互相考量他人利益诉求，进而容易形成公共理性和共同体意识，达致多元主体的利益平衡，并在此基础上共同作出决策。C街道落实自下而上的“征集需求—形成议题—讨论协商—确定项目”的自治项目形成机制，“一会五委”制定议事会章程，完善议事规则，“一会”每季度至少召开一次例会，并不定期召开专题专项的议事会；“五委”每月召开月度例会，并通过开展听证会、协调会和评议会的“三会”形式发挥自身的议事会功能。此外，结合“三会五议”群众工作方法，完善“睦邻议事厅”，形成“1+5+1”的工作制度，以“三会”制度为运作方式，以“提议、商议、协议、决议和评议”为一体的“五位一体”议事协商机制为运作机制，不断推进社区协商议事，夯实基层民主和社区自治共治的基础。“居民有相关的问题时，我们会开居民代表大会，在居民代表大会上，居民就可以提出相关的需求，或者提出相关的要求啊，如果是合理的，我们也觉得可行的话，就会在第二年的工作计划上把它提到议事日程上去。”②采取科学合理方式，遵循合法有效程序来进行协商议事，充分实现民意聚合和表达是社区协商议事发挥作用的关键，也是提高居民参与能力，促进社区自治共治的有效途径。

(二)制约机制：合法有效议事准则

在社区公共空间和环境里,居民是基于个人利益而自愿、自发组织起来,其参与行为具有主观性,如果缺乏有效的组织,居民在协商过程中难免会陷入沟通无效、偏离主题等议事困境,导致社区协商议事无法发挥其本身的功能[3]。社区协商议事需要在遵循合法有效的议事准则的前提下，将一项提议转化为公共协商议题。而且，协商民主中的“代表”是意见、观点的代表，不是政治代表，协商民主中的代表按照议题来组织和选择，而不是根据选举[10]。C街道深入细化民主议事会，充分利用好“三会五议”工作方法进行社区协商议事，为引导居民依法有序参与议事协商，街道制定了“议事十五条”用来规范议事流程，形成议事约束和保障机制，保护组织自身和组织成员的权利，激发群众参与社区事务的热情，有效地推进了基层民主协商的建设。“议事十五条”详细规定了议事会议应该遵循的相关原则，为开展社区协商议事提供了规范要求，也为营造有序、高效、公平、公正、公开的会议过程，进而提升居民区治理主体的议事协商能力提供了途径。Z主任讲到，在居民自治过程中，该准则适用于在睦邻议事厅召开的所有组织各类会议，并在其中发挥了较大的作用。

(三)保障机制：长效动态议事保障

邻里间的关系网络直接影响居民的社区活动参与度，大力组织和开展活动可以帮助居民之间增进沟通交流，加强彼此之间的联系，消除陌生感，从而构建有序有爱的邻里关系网络。社区协商议事的有效推进以及共识目标的达成需要制定相应的配套保障机制以发挥其促进社区自治共治的作用，这不仅包含旨在促进社区人本和谐，建立有效互动沟通的议事协商机制，而且包括依法处理纠纷，妥善化解矛盾的法律调解机制。C街道为保障社区协商议事的有效性，从这两方面着手，制定“社区自治三年行动计划”来发挥协商议事机制的制度优势，实现社区协商议事的长效保障机制。一方面分两步走，实现从“熟人社区”向“家人社区”跨越，再从“家人社区”向“亲人社区”跨越的社区自治阶段目标，构建社区自治共治的新格局，增加治理主体间的熟悉和信任，构建起良好的社会情感关系网，引导“睦邻文化”向“睦邻精神”提升。另一方面，打造“睦邻和乐”社区法律服务工作室，并充分发掘并吸纳社区内法律方面的专业人士到工作室中，以公益律师的身份为各治理主体提供法律方面的专业帮助，打造“15分钟法律服务圈”，实现居民自治和社区共治的依法合规。Z主任在访谈中便提及，在涉及一些纠纷问题上，可以通过社区寻找一些公益律师，通过他们的专业力量来化解纠纷，协调利益，这样不仅解决了问题，而且拉近了邻里之间的距离。

四、社区协商议事存在的问题

(一)多元治理主体资源占有差异对协商平等性和公正性的制约

协商治理是指在公共事务的治理中，公民经特定的协商程序，通过自由平等的对话、讨论、辩论及听取相关的背景知识等话语交往方式进行更具理性的公民参与，进而在公共决策中发挥重要作用的治理方式[11]。它强调参与治理的主体在协商过程中的平等性，并保证其得到公正对待，自由参与讨论，表达诉求。社区协商议事作为基层协商民主的生动实践，必然要实现社区各治理主体参与协商议事的公平和真实，然而，各治理主体由于自身经济、文化和社会等因素的限制，在治理资源方面存在着较大差异，因而在协商议事的过程中，可能存在弱势群体被边缘化或忽视的可能，使得资源占有优势主体拥有更多的话语权，影响决策结果真实性，这些都可能导致协商平等性和公正性的削弱。

(二)多元治理资源整合利用效率对协商全面性和长效性的制约

社区治理的内容是提供社区公共服务和解决社区内部公共事务，需要依靠政府、居民和社会多元力量[12]。在社区协商议事的过程中，将拥有不同治理资源优势的主体都吸收容纳进来，不仅可以高效整合资源形成集聚效应，最大化治理资源的效能，降低协商议事成本，而且可以兼顾到相关治理主体的多元化诉求，使得协商的结果最大程度契合公共利益，从而保证协商结果的长效性，形成长效机制。街道作为基层的社区，在治理过程中面对的问题一般都相对复杂，涉及的治理主体也较为多元，但同时，街道内外的治理资源也相对丰富，所以，形成合理有效的资源吸纳与内生机制，是保证社区协商议事全面且长效的关键。

(三)多元治理主体结构多元异质对协商有效性和顺畅性的制约

社区作为基层治理的重要部分，其由于自身特性使得治理过程中所涉及的治理主体呈现出多元和异质的特点，治理主体结构的复杂多样必然加剧协商议事高效顺畅开展的难度。C街道作为国际化大都市较中心地带的社区，其囊括的社区治理主体在性质上较为多元，单从居民构成来看，不仅包括本地居民，还有外地以及外国常住人口，他们的年龄结构、文化程度、社会地位等方面存在较大差异，治理需求也较为多元，治理主体间缺少相互接触和沟通交流使得开展有效沟通面临着不小挑战，如何高效顺利开展协商议事工作可以说是治理有效的关键一步。此外，C街道的各小区由于自身住房性质差异导致需求也存在较大差别，互相理解的难度也较大，在面对同一治理问题时表现出的不同诉求也会影响协商议事的顺畅进行。

五、社区协商议事的完善路径

(一)坚持党建引领，以社区居委为指导，引导多方治理主体参与协商议事

在没有政府指导利益相关者参与相关协商时，议事协商仅仅是一个概念，是项目方用来开展项目的修辞工具，表面上为所有的利益相关者创造价值，实际上几乎没有为社区带来任何的益处[13]。党的领导是社区协商议事健康发展的根本保证。作为党在基层的战斗堡垒，基层党组织在联系群众方面具有天然的优势，为社区协商议事锚定了政治方向和群众基础。城市社区治理过程中，基层党组织的主要职责在于制定规章制度并为多元主体参与社区治理搭建平台，在总揽全局、协调各方的过程中促进基层协商民主的实现，同时增强基层党组织的凝聚力和向心力。其中，培育、支持和引导社会组织积极参与到社区协商议事中，完善社会组织的制度化参与机制，提高社会组织的协商能力也是不可忽视的一环。因此在社区协商议事的过程中，通常需要多元治理主体的积极主动参与，吸纳各方面的声音，并做到集思广益。而在这个过程中，需要将协商民主和基层党建结合起来，落实社区居委会这个抓手，发挥好引领指导和平台搭建的作用，积极科学引导各治理主体参与到社区协商议事当中。

(二)坚持法制保障，以制度规章为指导，协调规范多元主体利益需求

在社区协商议事过程中，要重视自治共治的文本化建设，将相关自治共治规范、议事准则及其配套文件等以文本的形式呈现并公示，推进自治共治工作的制度化、规范化和正式化。通过社区协商议事机制及其配套制约和保障机制的相互作用，使得多元协商议事模式有效运转，因此在社区协商议事过程中，需要在法制保障的前提下，依托于深入人心的协商议事相关规章制度开展社区议事，协调好各参与方的需求和利益，从而使得议事制度有效运作，并达致决策共识和多元主体间的利益保障及均衡。此外，应当健全和完善协商议事的程序，保证其公开透明，避免资源占有优势主体间的利益输送，保障所有参与主体的权利，进而激发群众参与协商议事的热情和积极性。

(三)整合多方资源，以社区居民为主体，实现有效获取自治共治资源

在社区协商议事过程中，对于项目的开展、管理与跟进，可以充分利用多方面的资源，从而实现资源利用最大化和服务提供专业化。首先，充分挖掘社区能人，让他们利用自身优势为社区治理发光发热，既能信服民众，又能节约成本，同时促进邻里互动，拉近居民之间的距离；其次，专业技术依托外包，利用政府购买获得专业技术的优势，从而为项目建设与管理提供专业化的指导。在社区项目建设以及社区公共问题治理上，坚持多元参与，形成宣传发动、平台搭建、资金撬动、项目引导、协商共议的自治共治方法，充分调动治理资源，构建多元共治格局。同时发展群众性的自治组织，培育兼具个人特长和公益精神的社区骨干参与到社区治理中，推动社区协商议事的发展，提升社区的凝聚力，促进社区的精细化治理。

六、结语

在提升社区治理水平，推进基层民主建设的过程中，社区议事协商发挥了极其重要的作用，不仅可以促进社区治理朝着精细化方向发展，而且推进了基层民主建设的进程，促进了政府、社会和公民三者之间的相互信任和良性互动。在具体实践中，不仅要关注社区协商议事对于社区治理所发挥的作用，而且要立足于社区类型思考社区协商议事机制的运作机理。本文通过个案的呈现，分析了城市社区协商议事机制发挥的作用以及其运作的内在机理，并据此分析了社区协商议事存在的问题以及相关完善路径。在百年未有之大变局加速演变的新时代，社区治理作为基层治理的关键，对于国家治理乃至全球治理产生着重要影响，面对类型各异的社区生态，社区协商议事模式也需要社区找准自身定位，明确社区的性质，然后在借鉴典型先进的基础上，结合自身的独特性，探索出一套与本社区匹配的协商议事制度，从而更好地实现居民自治和社区治理现代化。

[注 释]

①居民区自治共治联席会：在党总支领导下，以居委会成员为主体，居民群众为骨干，反映民情、集中民智、发挥民力，实现自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的议事平台。

② 访谈内容均来自于笔者2021年1月15日对C街道某居委会主任的访谈。