省域学分银行建设的困境与思考

郭淑贞，刘朝宗，谢韵佳，孙耀庭

(1.福建开放大学公共管理学院，福建 福州 350013；2.福建开放大学教务处，福建 福州 350013)

一、引言

党的十九届四中全会决议公报明确提出构建服务全民终身学习的教育体系的要求，在《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》、中共中央十八届三中全会决议公报、中共中央十八届五中全会决议公报、《国家职业教育改革实施方案》、《中国教育现代化2035》等一系列政策文件中，也多次提出了建设学分银行的任务要求。通过梳理学分银行的国家政策文件可以看出，“学分银行”的宗旨是搭建终身学习“立交桥”，满足学习者终身学习的需求，其本质是一种新型的学习和教育管理制度，其功能定位为学习成果认定、积累和转换。同时也不难发现，国家对学分银行的建设要求在继续教育、普通高等教育、职业教育等领域都有涉及，并不断向推进构建服务全民终身学习的教育体系方向发展。

与此同时，很多省份陆续进行学分银行的实践探索，截至2020年，共有包括上海、江苏、浙江等16家省域学分银行由教育行政部门发文成立。目前建立的16家省域学分银行多为省教育行政部门主办，委托省开放大学(原广播电视大学)建设运行，服务对象为省域内全体社会成员(各类学习者)，以及各类学习成果认证管理中心(个人终身学习档案)、学习成果转换服务平台。各地根据自身情况积极开展有益探索，如广东建立了地方终身教育资历框架等级标准；湖北、广东、江苏、黑龙江建立了学分银行实体中心；上海建立了覆盖全市、高效协同的服务体系，实现了全市高校、自学考试、国家职业资格培训、社区教育、老年教育、试点企业培训等学习成果的存入[1]，并与上海市教育委员会、上海市人力资源和社会保障局联合开展4种类型的“双证融通”试点。但在具体运行过程中，省域学分银行面临着法律政策缺失、政府支持缺位、用户需求和社会认知度不高、学习成果认定和转换工作难度大等问题。[2]

经过近10年的探索，学分银行在构建服务全民终身学习教育体系中的地位日益凸显，越来越多的省份将成立行政区域内的省域学分银行。但纵观各省已经成立的学分银行都面临着进展缓慢，学分认定与转换业务难以开展，学分银行“立交桥”作用难以发挥的局面。在此背景下，认真梳理与分析省域学分银行建设过程存在的困境与问题，对于未来我国省域学分银行的建设和发展具有重要的理论和实践价值。

二、省域学分银行学分认定转换标准制定困难

在省域学分银行学分转换业务开展中，学分认定转换标准的制定至关重要，它关系到学分能否转换、学分如何转换、学分转换是否科学规范等核心问题。如高等教育不同院校之间的学历课程的学分转换，职业教育与高等教育学历课程的学分转换，职业资格证书、职业技能等级证书、通用水平能力评价证书等非学历证书与学历教育课程的学分转换，竞赛奖励、创新创业、社会服务、工作经历等非正式学习成果与学历教育课程的学分转换等必须有相应的标准和转换的规则，以区分和评判这些学习成果之间能够转换或互认互换。在具体实践中，虽然广东对外发布了资历框架，但在具体实施中存在一定的困难，且至今没有出台国家的资历框架，因此，在职业培训等各类学习成果层度等级认定上，缺乏统一权威的资历层级制度设计；在各类学习成果认定标准上，缺乏涵盖知识和能力要素的资历标准科学依据；在各类学习成果量化认定和转换流通上，缺乏资历学分统一当量的学分银行的“学分货币”等问题。

国内外在学分转换标准的制定上有以下3种情形：一是采用“资历框架+认证标准”的方式。如英国、澳大利亚、南非和中国香港等150多个国家或地区，首先建立起全国性或地区性基于学习成果(知识、技能与能力)的多层级基准，然后分行业领域大类制订各行业的等级标准，再开发能力单元以作为教学培训、教材编写和评价认证的参考。[3]我国的国家开放大学学分银行也是采用这种方式。从2012年起，国开学分银行建立了10个等级的学习成果框架，在此基础上完成了20多个行业千余个认证单元开发。国开“资历框架+认证标准”模式能够实现各种学习成果的认证转换，解决人才培养与用人需求相脱节的问题，实现不同教育的纵向衔接和横向沟通。但该模式下需要重构学历教育的人才培养方案和课程，工程浩大且周期较长，因此容易造成“有标准、无转换”的局面，短时间很难“落地”实施。二是采取以高等教育的专业和课程体系作为学分认证的参照标准[3]，以课程为最小单位，如美国、加拿大开展的先前学习认证机制。实施该种模式需要具备完善的教育认证制度，一般要设立共同核心课程，并且通过签订协议的方式开展学分转换。三是以国家职业能力标准为参考，按职业分类分行业制订若干等级标准，并以此开展职业经历和技能认证，如法国和德国。[3]

通过以上分析可以看出，不同的认证标准建设方式各有利弊和适用背景。当前在我国实践基础还未充分发展的情况下，可以按照“两步走”模式开展工作。第一步，主要按照不同学历教育课程涵盖的知识能力要求“点对点”地比对认定，形成认定转换标准，并同步开展资历框架项目研究探索。如上海终身教育学分银行按学历教育的专业组织专家组，将学历教育课程与非学历证书的教学和考核要求进行比对，按照知识与能力要素，制定了包含425 个非学历职业资格证书可转换为50个本专科专业的学历教育课程学分的指导标准[1]；上海市普通高校、中高职院校和成人高校开设的学历教育课程学分，经上海市学分银行认定，凭学分银行成绩证明可替代国家职业资格证书的理论考试；同时，上海市终身教育学分银行从2014年立项实施资历框架研究项目，目前已经形成6级资历框架。第二步，实践基础比较完善的情况下，在国家层面上构建涵盖学历教育、职业培训等各类学习成果的资历框架。制定国家资历框架既是《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》《国务院关于印发国家教育事业发展“十三五”规划的通知》《国家职业教育改革实施方案》等国家重大政策的建设要求，也是国际上先进经验的启示，同时也是我国省域学分银行有效运行和可持续发展的基本要求。

通过“两步走”的发展路径，既可以鼓励省域学分银行进行认证标准建设的积极探索，并在标准建设较为成熟的地区先行试点；同时，在促使区域学分银行在地方认证标准建设时也放眼未来，尽量考虑资历框架宽领域与宽对接的功能，为未来各区域间的兼容与衔接奠定基础，以解决区域间缺乏兼容性引起的冲突。[4]同时，地方的探索路径也能为国家资历框架的建设提供相应的参考。

三、省域学分银行在学分转换中的作用与问题

就目前我国已经成立的省域学分银行在学分认定转换中的作用存在不少问题。首先是学分的认定转换主体问题。学分银行本身不是颁证机构，不是学分认定主体；同时，高校具有办学自主权，可根据自身实际、办学水平和办学特色，自主确定学习成果认定和学分转换的范围、标准和办法，在没有学分银行参与的情况下，各高校也进行着学分转换，那么省域学分银行在学分转换中究竟能起到什么作用？省域学分银行作为学分转换的公共服务平台究竟能提供哪些服务？这是学分银行在学分转换过程中必须理清的最基本问题。其次，从学分转换的广度看，存在覆盖面较窄、学分转换“唯开大”的问题。从当前建立的省域学分银行的实践来看，学分转换的开展基本是在继续教育和职业教育，并且较多是开放大学(原广播电视大学)系统或由开放大学举办的高职院校进行。再次，从学分转换的深度来看，存在学分转换“单向不互通”现象。这种现象突出表现在目前进行的学历教育课程之间的转换，主要是将其他高校相应的学历教育课程转换成开放大学的学历教育课程，鲜少有其他高校同意将开放大学的学历教育课程转换成该校的学历教育课程[5]，大多表现为学历教育课程学分可转换为职业资格证书、通用技能等级证书，但却很少有学历教育的学习成果可以转换为职业资格证书。

2016年《教育部关于推进高等教育学分认定和转换工作的意见》中，关于学分银行主要功能具体描述为：一是建立咨询平台，汇集高等学校学历与学位授予标准、学分认定与转换办法等；二是建立个人学习账号，如实记录、存储学习者在不同高等学校、通过不同渠道获得的学习成果，为高等学校认定学分提供基本依据。在实践基础上，本文提出省域学分银行可以以互认联盟为突破口发挥其在学分互认转换中的作用。具体来说，在省教育行政部门的组织下，在省域内建立多个类别、多种层次的互认联盟，学分银行为互认联盟的学分认证与转换提供业务指导和服务，学分银行制定联盟内的学习成果认定和转换标准、办法，联盟成员在学分银行的指导下，根据联盟实际和特色在学分银行信息管理平台开展相应的学习成果转换业务。这样在省域内先实现同一类型、同一层次的高等学校之间的学分认定与转换，等政策完善与条件成熟后，再拓展到不同类别、不同层级的学分认定与转换。

学分银行在学分认定转换中提供以下4种服务：(1)标准指导服务。学分银行从学习成果认定转换标准建立、质量监控等方面为省域内的各类学分转换工作提供标准指导。(2)转换信息记录服务。通过学分银行的信息管理平台，汇集高校的学历与学位授予标准、高校自学考试、人社培训机构等各类办学机构的学分认定与转换办法等转换信息。(3)成绩服务。学分银行基于个人终身档案库的建立，累积了学习者在一定时期内的有效学习成果(包括学历、非学历、非正式)的总和，而无数个学习者集合成全社会的学习者数据库，并在此基础上，为联盟内成员的学分转换建立了良好的数据基础，实现学习者成绩的可查询、可追溯，为省域内各类学分转换提供成绩服务。同时，学分银行可以为省域各类学分转换提供转换信息记录，实现学分转换的规范管理。(4)提供学分转换平台。学习者通过学分银行信息管理平台进行学分转换申请，高校等办证机构在平台上对学习者的学分转换进行审核，学分银行作为学分转换的公共服务平台，为省域内不同类型的学历教育、非学历教育等各类学分转换提供良好的技术支撑和服务环境。

四、积极打破现行某些教育制度的制约性，发挥好省域学分银行的功能

理想状态下学分银行功能的发挥有利于实现不同类型学历教育、学历与非学历教育、校内与校外教育之间互通衔接；对于学习者而言，可以节省时间、避免重复学习，同时学习者可以根据自身要求，灵活选择学习资源和学习途径，对提高学习者的积极性、增强教学效率有积极效果；对于社会而言，不同类型学习成果的学分互认，有助于教育资源的共享和利用，进而减少资源的浪费；对于国家而言，学分银行能打破学校界限，沟通衔接各类教育，架构终身学习“立交桥”，拓展人才成长通道，有利于终身学习体系的构建与完善，实现人人皆学、处处能学、时时可学，促进学习型社会建设。

但现行的某些教育制度限制了学分转换的开展。首先，根据教育部规定，高校学历教育的学生均须进行学籍注册。学生按专业录取后，学校进行编班管理，根据几乎封闭的教学计划和人才培养方案进行课程学习。学生对修学的课程、修学的时间、修学的形式几乎没有自主选择权。以2016年《教育部关于推进高等教育学分认定和转换工作的意见》中高等教育学分认定与转换的落实为例，该《意见》涉及的高等教育学分认定与转换主要包括：一是针对在校生学习外校课程的认定和转换，存在着高校课程开放机制不完善，非学分制收费与管理、各学校的学分学时设置缺乏相对统一标准等问题；二是转换非学历学习成果存在国家资历框架缺失问题；三是社会成员学习高校课程，也存在未实行完全学分制、高校课程开放机制不完善等问题。省域学分银行当前所处的教育制度环境使得学分银行功能的发挥距离党的十八届三中全会决议提出的“试行普通高校、高职院校、成人高校之间学分转换，拓宽终身学习通道”，解决一考定终身的弊端，实现优质教育资源共享这一目标还有较大差距。

导致学分银行功能发挥的理想与现实的巨大差距，究其原因在于现有部分教育制度与社会经济发展、学分银行要求的不适应，具体来说包括：一是完全学分制的缺失。完全学分制，就是用学分管理课程，由学生自己选择专业、自己安排学习计划、自己决定毕业时间，累计学分，达到毕业要求即发毕业证书。[6]就我国高校而言，在入学、毕业和学习年限等方面基本上还是学年制管理，即使学习者修满了学分也需等学习年限符合要求了才能毕业，这严重制约了学分转换的需求和成才通道。二是学校课程开放机制的不完善。一方面，现行各高等学校封闭的人才培养方案和教学计划，抑制了在校生灵活、自主学习的可能性；另一方面，目前学校开设的课程很少向社会学习者开放，制约了优质教育资源的共享与终身学习通道的畅通。三是不同类型教育层次之间的沟通衔接制度不健全。包含学习者的初始学校教育与继续教育、普通教育与职业教育、学历教育与非学历教育、同层次同类型教育不同学校之间的衔接制度不健全。

近年来，随着我国教育的发展以及相关文件的出台，特别是在2019年《国家职业教育改革实施方案》出台后，不同类型的衔接制度环境有很大好转。实践中一些省域通过高校联盟或大学城之间实行少量跨校选课，也有不少省域学分银行在这方面开展了积极探索，如湖南尝试将高职专业与开放教育进行衔接；云南将中职院校与开放教育专科进行衔接。就目前已经成立的省域学分银行的学分转换开展情况看，总体呈现转换数量偏少，且主要是将非学历证书转换成学历教育课程，而学历教育课程之间的学分转换开展得较少。出现此类问题的主要原因不在于社会没有学历教育课程互相转换的需求，而在于当前的教育教学制度抑制了需求。

因此，要真正发挥学分银行的作用，需要逐步推进相应的教育教学改革。首先，要从国家顶层设计层面，循序渐进地在高校中普遍推行完全学分制，包括要取消学习时限、学籍保留时限等规定，实行弹性学制、灵活修学等制度。[7]其次，要建立教育机构的开放教育机制，让学习者可以到不同的学校进行选课学习，并逐步建立开放性的申请学历证书和学位制度；要充分发挥学分银行在教育教学改革中的作用；要明确参与学分银行是政府职能部门、高校的职责，高校的办学自主权表现在参与过程中，可以自主确定学习成果认定和学分转换的范围、标准和方法。同时，根据国家大力推进“1+X”的大背景下，要切实开展办学机构的教学、教材改革，深入改革院校的课程结构与教学形态。

五、大力强化省域学分银行建设运行的法律保障

众所周知，法律与政策在制定主体、制定程序、规范的范围及效力是有所不同的。就本文讨论的省域学分银行建设领域，法律规范的是涉及学分银行的全体社会成员和全部机构，而政策针对的是职能部门管理的相关教育机构和在籍学生。我国已经建立的省域学分银行都为政府主办与管理，且大部分的定位是省域内终身教育各类学习成果认证、积累和转换的公共服务平台。从省域学分银行的涉及面上看，学分银行的服务对象是全体社会成员，涉及学历教育、非学历培训、社会教育及用人单位等社会各方面。同时，学分银行的功能又是之前没有的全新业务。这些都决定了当前现行出台的政策文件无法支撑学分银行的运行和发展要求，省域学分银行的建立和发展需要立法保障。

国际上通常也是通过立法启动学分银行建设。如韩国1995年开始国家学分银行建设立法调研，1997年正式立法启动学分银行建设，颁布了《关于学分银行认证的法律》(第5 275号)以及《总统令》(第1 548号)，并依法指定韩国教育开发院作为学分银行的主管机构；1998年2月颁发的《教育部令》(第713号)，规定了学分银行的具体实施细则。[8]除韩国之外，国际上各国类似学分银行制度的资历框架建设也都是通过立法实施的，英国早在1997年就建立了国家资格框架，并于2008年正式公布资格与学分框架(QCF)及其规范与操作方法[9]；2004年，澳大利亚出台了《先前学习认证的国家原则和操作指南》，将先前学习认证作为明确的政策目标纳入国家跨部门指南中；2009年，澳大利亚的《澳大利亚资格框架之学分计划全国政策指南》，为各类学分认定提供指导[3]；2019年，法国颁布《关于国家资历框架的法令》，依据该法令建立全新的国家资历框架[10]。

目前，我国在发展和运行的省域学分银行就碰到必须运用法律制度给予解决的基本问题：一是学分银行公共服务平台的性质问题，是政府公共服务项目还是第三方服务机构，这涉及到学分银行的公信力与权威性。二是学分银行作为一个公共服务平台与高校等办学机构的关系问题，这涉及到办学机构参与积极性以及学分银行覆盖面的基本问题。三是学分银行制定学分转换标准的政策法律依据问题，以及学分银行学分转换标准的性质和权威性问题。没有国家立法保障、没有国家出台资历框架，学分转换标准难以有效推广与运用。四是成绩是学生的隐私，高校等办学机构将学生学习成果存入学分银行的依据及机制的建立问题。以运行较好的上海为例，在现行政策下，高校将学习成果存入上海市终身教育学分银行并无法律依据，而是有上海市教委文件背书；同时，还存在非教育系统的学习成果如职业培训机构、自考存入学分银行的依据，现行的政策多由教育行政部门颁布，对部、委、办、厅、局等部门开展的各类培训学习成果存入学分银行并无政策依据。五是学分银行成绩资信证明的法律属性问题，如高校等办学机构依据学分银行成绩证明开展学分转换的法律政策依据，学分银行向社会开放提供成绩查询的法律政策依据，用人单位是否可以依据学分银行开具的成绩证明进行相关的人事安排，学习者利用学分银行开具的成绩证明进行出国公证的效力认可等。

我国学分银行建设走的是“地方先行探索—国家制度设计—全国推行”的路径。从2010年国家中长期教育改革发展纲要开始，省域学分银行已经探索10年，在学分银行政策与法律保障上，需适时出台学分银行建设纲领性文件，并在条件成熟地区先行开展学分银行制度的地方立法，然后逐渐上升到国家立法。针对省域学分银行与高校等各类办学机构的关系问题，可以借鉴上海的做法。学分银行建设是国家要求，高校、自学考试、人社培训机构等各类办学机构必须积极参与省域学分银行建设，接受学分银行学习成果认定、积累和转换业务指导，同时作为办学主体，高校等办学机构具有学分认定和转换自主权。通过立法明确学分银行作为面向全省学习者的学习成果认证管理机构和学分转换服务平台的地位，明确学分银行各类学习成果的认证、积累、查询和转换服务等方面的职能；明确高校、自学考试、人社培训等各类办学机构参与学分银行建设的要求和职责。同时，根据各省积累的学分认定转换的经验，出台学分认定的操作指南，以明确各类学习成果认证、转换的程序办法、管理机构和各方职责等，推动我国省域学分银行的建设。

六、结语

省域学分银行是区域性终身教育学习体系的重要组成部分，但已经建立的学分银行在发展中都或多或少地遇到瓶颈问题，具体表现为：学分认定转换标准制定困难、在学分转换中的地位与作用尴尬、现行的部分教育制度制约了学分转换的开展、学分银行的建设缺乏法律保障等问题。这些问题反映出经过十多年的实践发展，省域学分银行的发展需要国家和政府部门进行科学有效的顶层设计，建立起学分银行运行和发展的配套机制。为确保省域学分银行取得看得见的实施效果，并为国家学分银行和国家资历框架的建设提供框架基础，需要政府和社会将学分银行放置在构建服务全民终身学习的教育体系这一大的经济社会背景下考察，需要立法保障，明确学分银行公共服务平台的属性，明晰与高校等办学机构的关系；需要国家尽快建立国家资历框架；需要教育行政主管部门进行相应的教育教学改革。唯有立法、政策、制度形成合力，才能使学分银行在服务全民终身学习的教育体系、构建符合我国基本国情的学习型社会中发挥“立交桥”作用。