低技能劳动力职业能力开发比较研究——新加坡、韩国、日本的实践轨迹

张学英 耿 旭 张 东

在人类发展史上，动态的技术进步驱动着产业结构高级化，同时也带来就业冲击。通常，各国政府通过建构促进劳动力技能形成的制度框架来满足劳动力职业能力开发的不同需求以防范失业风险、促进就业，通过技能知识积累和技能水平提升帮助劳动力熨平就业变迁带来的震荡，同时实现国家产业结构的转型升级。中国在全球工业4.0的科技进步中面临劳动力素质偏低和人口老龄化的挑战，如何促进劳动力技能开发无疑是一个重要议题。2021年，中国的劳动力技能形成政策导向从促进某类劳动力群体的政策设计转向覆盖全体劳动力的技能型社会建构，标志性政策是人力资源和社会保障部提出在“十四五”期间推动实施“技能中国行动”，2021年10月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》提出“到2035年基本建成技能型社会”。技能型社会中的技能形成制度集合覆盖全体劳动力、贯穿整个生命周期、囊括社会全产业链，旨在推动全社会的技能知识积累和技能水平提升，以满足动态科技进步对劳动力技能升级的持续需求。不同劳动力群体在科技进步带来的就业冲击中面临的风险因其自身的人力资本水平和内容而异。其中，低技能劳动力人力资本向下兼容空间小、失业风险高，最易被局限在次要劳动力市场、甚至陷入贫困，因此受到各国政府广泛关注。本研究考察新加坡、韩国、日本三个亚洲国家在技术进步叠加人口老龄化背景下针对低技能劳动力的职业能力开发实践，拟为中国在工业4.0背景下通过开发低技能劳动力培养现代产业工人、助力技能型社会建构提供参考借鉴。

一、低技能劳动力诠释

（一）低技能劳动力的内涵

低技能劳动力的内涵因划分依据而异，主流的研究根据人力资本内容和水平界定低技能劳动力。人力资本是一个涵盖知识和技能、工作经验、健康等内容的多维概念，人力资本投资形式有正规教育、在职培训、健康投资、工作迁移等，在研究中常选用受教育程度、在职培训数量、职业技能等级、工作经验年限等衡量人力资本水平。其一，按受教育程度[1]和/或职业技能培训差异[2]，将受过大学教育和/或职业技能培训的劳动力界定为高技能劳动力，其他则为低技能劳动力。其二，据劳动者掌握的知识和技能水平以及能否解决生产操作难题判定劳动力技能水平，不具备精湛职业技能且在关键生产环节不能解决生产操作难题的则为低技能劳动力[3]。其三，在受教育程度的基础上引入工作经验指标，将学校教育和工作经验不超过一年的劳动力界定为低技术工人[4]。其四，在人力资本水平的基础上结合管理、技术开发和实际应用新技术等不同人力资本内容，将不能把生产决策从组织和技术层面落实到操作层面的劳动力界定为低技能劳动力[5]。其五，以劳动力所从事的岗位工作性质为依据界定低技能劳动力。将工作岗位划分为生产性岗位和非生产性岗位，相应地将从事生产性岗位的劳动力界定为低技能劳动力，将从事非生产性岗位的劳动力界定为高技能劳动力[6]。其六，引入摩擦性失业，认为在摩擦性失业中因人力资本水平较低无法向下兼容而处于失业边缘的是低技能劳动力[7]。

（二）低技能劳动力的群体特征

低技能劳动力通常具有如下一个或几个特征：低人力资本、低职位、低福利水平、工作稳定性差、消费倾向偏高。其一，低技能劳动力的低人力资本水平通常表现为受教育程度低、知识和技能水平低、职业培训数量少、工作经验少等，由于受教育程度低导致知识和技能水平偏低、职业培训数量偏少。其二，低技能劳动力通常职位较低，这是低人力资本水平的直接结果，也是接受后续人力资本投资困难的原因。比如，受教育程度低导致其很难接受高质量的职业培训故很难提升人力资本水平，由于在劳动力市场上的上升通道受阻，低技能劳动力往往被局限在较低职位上。其三，较低职位往往意味着较低福利水平。其四，由于低技能劳动力自身的低人力资本水平，特别是缺乏职业核心技能，只能做简单和基础工作，替代性很强，故工作稳定性较差[8]。其五，低技能劳动力的低职位、低收入使得消费、教育、医疗和居住等支出在收入中的占比较高，其消费倾向偏高[9]。低技能劳动力大多局限于次要劳动力市场，是各国政府高度关注的群体。

（三）低技能劳动力的类型

本研究依据人力资本内容和水平界定低技能劳动力，选用受教育年限少、职业技能水平低作为判定指标，该群体是受教育水平低、职业技能水平低、工资收入水平低且处于次要劳动力市场的劳动者。低技能劳动力更多处于人力资本低端，但在技术进步以及产业转型升级的背景下，其面对的市场环境多变，就业不稳定性提升，故将低技能劳动力的概念向外拓展，将那些职业中期转职困难的劳动者、受教育程度高但缺乏职业技能的新增劳动力、人口老龄化背景下就业困难的老年劳动力均纳入低技能劳动力范畴，在中国则指人力资本水平较低的农民、农民工、失业者、部分职业中期转职者、低技能老年劳动力，以及缺乏职业技能的应届中高等教育毕业生。低技能劳动力职业能力开发要充分考虑群体特性，本研究将其细分为四个群体。

1.人力资本绝对量低的劳动力

人力资本绝对数量低的劳动力是典型的低技能劳动力，其职业能力开发的目标是通过改善岗位所需的人力资本水平以及拓展行业认知提升保有一份职业的能力、应对就业震荡的能力，旨在通过改善就业质量奠定经济基础。其职业能力开发的内容较宽泛，涵盖岗位技术知识、岗位工作技能、行业认知性知识和技能。这类低技能劳动力处在人力资本最低端，是人才结构的金字塔底座。根据人力资本理论，提升该类劳动力的人力资本投资收益相对较高，由于显著的人力资本收益外部性，各国政府对这类群体的职业能力开发均相当重视。

2.人力资本相对数量低的中年转职劳动力

人力资本相对数量低的劳动力指面临中年转职的劳动力。在人的经济生命周期中，青年阶段劳动生产率逐渐提升，人力资本投资收益随之提高；中年阶段的劳动生产率最高，人力资本投资收益相应达到峰值；老年阶段的劳动生产率逐渐降低，人力资本投资收益迅速衰减。高端人力资本承载者因人力资本存量水平较高可不干预人力资本投资收益衰减进程，但中低端人力资本承载者则需借助职业能力开发阻止收益衰减。一是因为其人力资本存量非常低，从中年阶段开始收益衰减更快；二是因为其人力资本向下兼容的空间小，在中年阶段遭遇技术进步可能面临失业，即被动转职。故人力资本存量低的中年转职劳动力必须提升职业能力，其职业能力开发内容包括岗位技能更新升级、行业通用知识和工作技能习得，旨在适应技术进步的需求，使其能够继续留在原岗位，或者在被迫转职时能够平行迁移到其他就业领域，甚至迭代到更好的就业领域。中年劳动力是家庭主要经济来源，无论是基于经济发展考量，还是基于民生考量，都是职业能力开发的重点群体。

3.人力资本存量衰减的老年劳动力

老年阶段劳动力生产率下降的原因有二：一是自身的健康存量衰减，二是自身的知识和技术过时。老年劳动力健康存量衰减，可以选择退休。但目前全球各国普遍遭遇人口老龄化、少子化，开发老年劳动力成为维持劳动力规模的有效路径。老年劳动力普遍会经历自身知识和技能存量衰减、健康存量衰减，相对于中青年劳动力，其人力资本投资效率更低，故老年劳动力的职业能力开发主要涉及更新知识和技能、提升健康存量等。

4.受教育程度高但职业技能水平低的高端人力资本承载者

处在人力资本高端的部分应届（毕业后0～3年）高校毕业生，受教育程度较高但职业技能水平较低，本研究也将其列入低技能劳动力的范畴。该群体的主要特征如下：受教育程度高，在就业压力下有接受新增人力资本投资的主观意愿；年轻，新增人力资本投资的效率高；初入劳动力市场且就业不稳定，新增人力资本投资的机会成本低。该群体职业能力开发的主要内容是岗位技能，能够熟悉工作场景、掌握岗位工作技能、知晓行业通用知识和技能，从而将理论与实践知识有效融合。该群体处在人力资本高端，是一个经济体创新的主体。

二、低技能劳动力职业能力开发的动因

（一）产业转型对低技能劳动力的需求从数量向质量转型

刘易斯（Lewis）认为，发展中国家存在二元经济结构特征，即传统经济部门和现代经济部门并存，传统农业部门因劳动力剩余而边际生产力很低、甚至为负，故只要现代城市部门能够提供正的工资率，劳动力供给就是无限的[10]。无限供给的农村劳动力人力资本水平很低，其进入城市劳动力市场时工资率要求很低，故一般会局限在次要劳动市场，是典型的低技能劳动力。基于人力资本向下兼容的特性，一旦遭遇就业冲击，低技能劳动力在强替代性下被边缘化到次要劳动力市场中更差的职业岗位中。刘易斯描述的是工业化发展初期，随着工业发展以及城市化推进，农村的剩余劳动力向城市次要劳动力市场转移的现象。在后工业化时期，经济发展从粗放的规模发展转向以知识密集、技术密集、信息密集为特征的集约化发展，经济发展对劳动力的需求从单纯的数量需求转向质量需求，该需求辐射到全体劳动力。在以工业4.0为牵引的新一轮工业化进程中，即便次要劳动力市场上的低技能劳动力也需提升职业能力以应对结构性失业、预防被市场淘汰[11]。

（二）从次要劳动力市场向主要劳动力市场的就业迭代需求

20世纪60、70年代，强调劳动力市场的分割属性、制度和社会因素对劳动报酬和就业影响的劳动力市场分割理论将劳动力市场分为主要劳动力市场和次要劳动力市场，两个市场间有着很难逾越的界限。主要劳动力市场提供的工作机会福利水平高，而次要劳动力市场的福利水平较低。如果人力资本水平较低，或者类似于户籍的制度排斥，劳动力从次要劳动力市场进入主要劳动力市场几乎不可能。抛开制度安排，较低的人力资本水平不仅将低技能劳动力局限在较低职位，还长期将其边缘化在次要劳动力市场中，故提升其职业能力是从次要劳动力市场向主要劳动力市场迭代的关键。

在知识、技术和信息密集型的经济发展中，提升低技能劳动力的职业能力具有重要意义。Marshall在1890年提出了人力资本外部性的概念，认为工人间基于工作经验和知识的互动交流会提高劳动生产率。Lucas在后续研究中将人力资本外部性划分为内部效应和外部效应：内部效应指劳动者个体的人力资本能提高其自身劳动生产率和收益水平；外部效应指平均人力资本水平提高能提高全要素生产率[12]。就内部效应而言，提升低技能劳动力的职业能力可提高劳动生产率，促进其迭代到更高收益水平的就业领域，甚至从次要劳动力市场迭代到主要劳动力市场，并提升应对就业变迁的能力。就外部效应而言，提升低技能劳动力的职业能力会提高劳动力整体的人力资本水平，从而获得物质资本最佳配置效率，提高全要素生产率。劳动力平均人力资本水平提升能促进形成终身学习的氛围，引导低技能劳动力制定职业生涯规划，从低技能—低职位—低收入的恶性循环走向中高技能—中高职位—中高收入的良性循环。

三、低技能劳动力职业能力开发的国别实践

新加坡、韩国、日本针对低技能劳动力职业能力开发分别出台了多项政策和制度。

（一）低端人力资本承载者的职业能力开发

1.新加坡

新加坡政府关注结构性失业中低技能劳动力的就业问题。一是新加坡工会、雇主、政府三方于2005年合作推出的重新改造职业计划（Job Re-Creation Programme，JRP），针对结构性失业对低技能劳动力实施就业援助。一方面改造工作形象，对缺乏吸引力、低职业形象、低报酬的职业进行再设计，提高企业生产效率，提升工作价值和薪金。配套的职业再造激励计划资助雇主因此发生的成本，并为雇主提供职业再造后求职者筛选服务。另一方面，提升求职者职业技能，促进其尽快适应再造后的工作岗位，类似的计划有再就业支持计划、技能发展计划、转入关键性行业计划、入职培训计划[13]。二是新加坡中央社区发展局于2002年出台的就业援助计划（Work Assistance Programme，WAP），面向中短期失业的低薪群体（月薪低于1500新元）提供短期工作援助（通常为期6个月），申请者可领取每月50～400新元的经济资助（为期1～3个月）。该计划为劳动者配套提供求职面试、指定培训，促进其就业。数据显示，经过职业技能培训，6个月内97%的申请人都实现了就业[14]。三是针对壮年低薪群体的就业援助计划：就业入息补助计划（WIS）和就业培训计划（WTS），长期援助有就业意愿的低薪壮年劳动力。就业入息补助计划（WIS）一方面向提供公积金和现金补贴以提高收入，受益人群为收入处在最低20%者（2020年），覆盖44万人[15]；另一方面为低薪家庭提供培训补助金促进其提升职业技能以争取优质就业机会。就业培训计划（WTS）由劳动力发展局与就业能力研究所和社区发展委员会合作管理，于2010年实施至今，覆盖壮年低薪员工，对未受过中等教育的工人全部覆盖，旨在鼓励其参加培训以提升工作技能、提高就业能力、增加收入，且鼓励雇主参与低薪雇员培训项目以提高生产力。就业培训计划由雇主补贴（Employment Grant，EG）、技能提升计划（Workfare Skillup Programme，WSP）、坚持受训奖（Training Commitment Award，TCA）三个计划组成，主要内容包括激励性研讨会、团队辅导、工作场所素养和通用（软）技能培训、职业/行业技能培训、培训津贴和里程碑奖、就业安置服务等。其中，技能提升计划旨在帮助低薪工人克服培训障碍，具备识字能力、掌握初步工作技能以接受就业援助。

2.韩国

韩国针对低端劳动力的职业能力开发政策面向经济周期内所有符合失业、受教育程度、收入等条件的低技能劳动力。一是基于全民就业激励的职业能力开发政策。其一，韩国雇佣劳动部于2020年1月出台了国民就业援助制度，覆盖对象为15～64周岁收入在中位收入50%以下者（青年劳动者中位收入≤120%者）、停业小商贩，为其诊断并提供一对一的个人就业计划服务，并配套工作经验计划和职业培训、福利服务、求职能力提升计划等[16]。其二，雇佣劳动部出台面向就业弱势群体援助的就业成功计划覆盖18～69周岁低收入劳动者及待业青年等，具体细分为2个类别：第1类是基础生活费领取者、低收入及中位收入60%以下的特定弱势群体，第2类是18～34岁无收入青年、35～69岁低于中位数收入100%的中年人。就业成功计划为上述群体提供定制化就业促进方案，分“诊断·动机增强—职业能力发展—就业安排”三个步骤实施[17]。二是基于终身职业能力开发的国民明日学习卡政策，旨在促进劳动者养成终身学习习惯，通过持续的职业能力开发来应对技术进步及劳动力市场变化，覆盖在职者（包括中小企业在职员工、临时工）和失业者，劳动者获得免费的培训账户，培训后成功就业的还可获得就业成功奖励金[18]。三是基于工作现场素质提升的职业能力开发政策。政府委托韩国科技专科大学提供普通高中职业教育委托课程[19]，面向有就业意愿的普通高中在校生并在韩国科技专科大学接受技术教育者，劳动力在课程培训期间发生的全部费用由政府资助，符合条件的学员可免试国家技术资格鉴定笔试，获得结业后就业指导服务。

3.日本

日本在经济转型中逐渐将职业教育权利下放给企业，但厚生劳动省始终保留对公共职业训练的控制权，以弥补企业在一般培训上的“搭便车”行为，并实施关注弱势群体就业援助。厚生劳动省下属的职业能力开发局负责制订公共职业训练计划、预算经费、指导职业训练等[20]。公共职业训练可细分为四类：一是离职者训练，覆盖有失业保险的求职者，培训课程免费，培训内容为职业技能和知识，为期3个月至1年；二是毕业生训练，覆盖对象为初高中毕业生，课程为期1～2年，内容逐步进阶，主要有针对本地区技能需求的普通课程、技术进步下为期2年针对高中毕业生的技能人才专业课程培训，以及面向前两类课程结业者先进技术和管理能力提升的为期2年的应用课程；三是求职者支援训练，为不能领取或已经领取完失业保险的求职者提供免费职业培训，培训内容为就业知识和技能，包括2～4个月的基础课程和3～6个月的实践课程；四是在职者训练，面向中小企业在职人员、地区人才需求的短期培训，旨在提高企业生产率。

（二）中年转职劳动力的职业能力开发

1.新加坡

新加坡政府重视劳动力掌握未来技能，认为与青年劳动力相比，面临职业中期转换的劳动力接受职业技能训练会更困难，为鼓励他们形成终身学习的习惯以适应不断变化的工作场所需求，政府推出了不同的培训政策。一是未来技能职业中期加强补贴（Skills Future Mid-Career Enhanced Subsidy，SFMCES），该政策于2015年实施，覆盖40岁及以上的新加坡人，内容包括从Nitec（新加坡工艺教育学院颁发的国际技术文凭）到研究生的全日制和兼读制课程，课程形式有全日制及部分时间制课程，以及新加坡未来技能局支持的8000多个课程，教育部对受训者的资助额度最高达课程费用的90%[21]。二是专业人员转业计划（Professional Conversion Programme，PCP），该计划于2016年由新加坡人力资源部推出，覆盖对象为行业内处于职业中期的专业人员，旨在推动其获得新技能和新知识以在经济转型中适应新的岗位需求。该计划先后在零售、餐饮服务、活动策划、筹划展览及会议、物流、国际批发贸易、公共交通、宇航等领域推出。该计划可帮助某行业内的公司招募经验丰富的专业人员并对其进行培训，由行业协会参与制定培训课程体系，以确保专业人员具有行业发展所必需的能力，使之能够担任新职务。新加坡政府为参与该计划的个人提供资金支持[22]。三是技术沉浸和安置计划（Tech Immersion and Placement Programme，TIPP），覆盖面临行业转换的中年转职者，旨在帮助其获得与未来从业行业匹配的职业知识和技能。比如，非信息和通信技术（Information and Communications Technology，ICT）专业人员，尤其是来自科学、技术、工程和数学（STEM）或其他学科的专业人员，若要转到ICT行业就业，技术沉浸和安置计划（TIPP）为其提供短期强化和沉浸式培训课程（这些课程均由ICT行业从业人员提供），课程结束后受训人员即具备了担任ICT行业相应技术职务的能力，且该计划涵盖了岗位供给的任务[23]。

2.韩国

一方面，为降低因社会快速发展带来的技能不匹配，韩国政府依托韩国科技专科大学推出了全额免费的技能培训课程和新中年特化课程，旨在提升中年人的职业技能，并配套提供结业后就业服务。技能培训课程覆盖中高级技能劳动力，具体包括具有技师以上资格者、具有产业工程师以上资格者和有经验但无国家技能资格者三类在职人员，课程内容聚焦技术及生产管理方法培训，以培养工作现场管理及技能指导监督能力。新中年特化课程覆盖50岁以上有就业意愿的劳动者，课程内容是定制的技术教育，目标是对劳动者实施持续的职业能力开发。另一方面，韩国政府推出职业培训贷款，覆盖中年转职失业人员及临时工，用工短缺行业的特别雇佣支持工种和贫困地区家庭年收入低于8000万韩元者，在参与较长期职业培训期间按月获得长期低息生活费贷款，旨在减轻培训期间的生活负担，促使其专心培训以获得更好的就业[24]。

3.日本

一方面，日本政府提供的公共职业训练覆盖了离职者、求职者和在职者，中年转职人员也被囊括其中，通常由国家的雇佣支援机构面向中小企业在职人员提供为期2～5天针对工作场所课题的短期培训，或者由都道府县根据地区人才需求实施训练。另一方面，日本政府制定人才开发补助金制度，鼓励企业为青壮年、中老年劳动力提供职业训练。具体规定有：企业录用未满35周岁的员工、且在本企业工作时长在5年以内的，近2年被企业录用、尚未成为正式员工的45岁以上中老年员工，企业支持上述两类员工脱产参与在职培训的，政府为企业提供补助金。比如，企业为上述员工提供脱岗在职训练（OFF-JT）的特定训练课程且满足生产率条件的即可获得政府提供的额度为培训费用总额45%的补助金。

（三）老年劳动力的职业能力开发

1.新加坡

针对年长劳动力提早被解雇、工作不稳定、职业转换频繁等问题，新加坡政府推出了系列政策。一是2003年推出见习计划（People-for-Jobs Traineeship Programme，PTP），覆盖40岁及以上的劳动者，旨在促进其得到职业培训机会，同时吸引企业参与该计划，使劳动力至少在见习期间得到工作机会，并促进其尽快就业。数据显示，PTP实施当年参与见习计划的企业多达5000家，中学及以下教育程度的较年长劳动者获得见习机会的多达12000名，有44%的人在完成见习计划后留在企业长期工作[25]。二是2012年首次推出并实施至今的特别就业补贴（Special Employment Credit，SEC）计划，旨在长期支持雇主雇佣新加坡老年人和残障人士，并提升其就业能力。企业雇佣55岁以上的劳动力，除雇员可获得补贴外，企业也可获得相当于雇员月工资一定百分比的特别就业补贴（SEC），具体为：雇佣55～59岁员工的，SEC为月工资的3%；雇佣60～64岁员工的，SEC为月工资的5%；雇佣65岁及以上员工的，SEC为月工资的7%，且企业同时获得月工资3%的额外补贴（ASEC）。目前返聘年龄已提高到67岁。此外，从2012年起，企业雇佣任何年龄的残障人士均可享受雇员月工资16%的SEC和月工资22%的ASEC[26]。三是未来技能P-Max计划（SFPMP），旨在帮助中小企业更好地开展中高层专业人员配置工作，即招聘、培训、管理和留任新聘用的专业人员、经理、行政人员和技术人员（PMETs），促进其进入匹配的中小企业工作岗位。随着高级工人失业不断增加，50岁及以上工人群体越来越关注工作机会、工作安全以及就业援助。为鼓励雇主雇佣50岁及以上的PMETs，P-Max计划为中小企业定制了年长工人管理培训，内容覆盖年长工人的人力资源管理、技能评估与提升；同时将50岁及以上新加坡公民中的PMETs入职培训列入重点工作，以促进该群体进入中小企业就业。此外，政府出台《年长工人管理办法》，要求企业针对50岁及以上的PMETs营造工作场所包容性文化，帮助求职的年长PMETs在中小企业找到合适的工作岗位[27]。

2.韩国

为开发老年人力资源，韩国政府为年长员工转职提供了系列政策支持，委托雇佣劳动部下属的劳资发展财团实施中壮年工作转移支援，免费提供中壮年职业生涯设计服务、中壮年转职学习项目以及退休者再跳跃计划等。一是职业生涯再设计服务项目，覆盖即将退休的中壮年和退休老年劳动力，针对技能需求变化为其规划职业生涯，防范其演化为弱势群体。二是中壮年转职学习项目，覆盖企业内即将退休且有再就业和再创业意愿的劳动者，为其未来再就业、再创业提供相关教育培训服务。三是再跳跃计划，覆盖老年退休者劳动力，根据其前期职业经历提供再就业和再创业服务。

3.日本

日本政府针对老年人高失业率和就业年龄歧视多次出台法律，从最初建立延迟退休制度，到废除退休制度，至后来倡导为老年人营造稳定的就业环境，一直到2012年修订《高龄者雇用安定法》规定企业负有保障老年人就业的义务，要保障年满60岁有就业意愿者继续工作到65岁，旨在建构生涯现役社会[28]。20世纪90年代以来，政府设立多种奖金和补助金支持企业雇佣高龄者，比如雇佣65岁以上老年人的补助金（65歳超雇用推進助成金）、新雇佣补贴（雇い入れ支援）、生涯现役创业支援补贴（生涯現役起業支援助成金）（创业者年龄在40岁以上并在创业时雇佣中老年人的企业主可享受政府补贴）。

（四）高端人力资本承载者（缺乏职业技能）的职业能力开发

1.新加坡

新加坡的半工半读大专文凭（Work-Study Post-Diploma，WSPD）覆盖理工学院的应届毕业生，旨在为其提供与其所学学科专业相关的职业发展机会，通常由学校与行业合作设计并实施培训以确保培训内容与雇主需求、行业发展保持一致[29]。雇佣应届毕业生的企业支持该群体参加根据部门和岗位工作要求设计的为期12～18个月的结构化培训以深化工作场所技能；企业同时派出导师指导参训学员。参训学员可享受公司人才发展奖励、获得行业认证、基于绩效的潜在职业发展机会（比如工资增长）以及新加坡政府提供的5000新元报名奖；政府为雇主提供高达15000新元的现金奖励以覆盖其开发和提供结构化在职培训的成本，并鼓励企业为参训者规划职业生涯。

2.韩国

韩国面向高端人力资本人群的职业能力开发政策分为三个类别。一是国家基础及战略产业训练项目，覆盖大学预定者（大学将要毕业的人），在国家基础及战略产业领域遴选出劳动力短缺的职业，并对大学预定者实施有针对性的职业能力开发培训，供给企业所需的技术和技能。韩国政府通过该项目为培训机构提供全额培训费用补贴，并按月为参训者提供一定额度的培训奖金[30]。二是学位专业审核课程，由韩国科技专科大学开设，覆盖专科大学毕业者，以提高受训者业务能力、深化专业技能为目标，受训者在课程培训后可获得工程学学位以及就业服务，成绩优秀者可获得校内外奖学金。三是高科技课程，由韩国科技专科大学开设，覆盖大学毕业未就业者，旨在提高其就业能力，为第四次产业革命及新增长领域培养人才。受训者均经过面试选拔，享受国家全额费用资助以及结业后就业服务，符合条件的可享受国家技术资格鉴定笔试免试。

3.日本

针对20世纪以来青年人就业意向减弱、就业不稳定等问题，日本根据《年轻人自立的挑战计划》于2004年推行职业教育双元制，覆盖对象为受教育程度高的青年劳动力，针对该群体扎实的理论知识开发实践性能力，促进职业教育和企业内训练相融合。日本的双元制是一个实务教育连接型人才培养体系，借助学校—职场混合型教育培训形式，促进企业实践与教育培训相结合。日本双元制主要有两个类型：一是教育培训机构主导型双元制，由职业学校/职业能力开发机构等教育培训机构接受培训生，并与合作企业共同制订培训计划，教育培训机构负责理论学习，企业负责实践培训；二是企业主导型双元制，由企业以非正式雇佣形式录用培训生，与职业学校等教育培训机构合作制订培训计划，在企业内实施在职培训（OJT），在合作学校/教育训练机构实施脱产培训（OFF-JT），OJT 和OFF-JT交替轮换进行。

四、结论与启示

（一）结论

新、韩、日三国的实践表明，低技能劳动力的职业能力开发是国家促进技术进步、实施科技竞争力提升战略的关键环节。其一，低技能劳动力处在人才金字塔底座，规模庞大且职业技能水平低，在技术进步中就业风险最高，其职业能力开发关系到国计民生。其二，制约国家科技竞争力提升的因素有二：“卡脖子”技术和与技术进步相匹配的劳动力。国家实施科技竞争力提升战略既需要解决“卡脖子”技术的高端人力资本，更需要传播、传承新技术的中低端人力资本以促进技术扩散，故低技能劳动力职业能力开发对国家提升科技竞争力不可或缺。

在技术进步中，除了关注绝对低技能劳动力，还要关注相对低技能劳动力。一方面，低技能具有绝对性，比如，劳动力的受教育程度低，处在人才金字塔最底端。在技术进步中，改善劳动力绝对低技能状态的社会收益相当可观，故各国政府都非常重视低技能劳动力的职业能力开发。另一方面，低技能又具有相对性，劳动力技能水平的判定以岗位技能需求为参照，在结构性就业不匹配中低技能是一个相对概念，比如，中年劳动力在技术进步中不得不面对既有岗位的技能升级、既有岗位消失使得既有职业技能相对较低而不得不转职迭代到其他行业/职业，受教育程度较高的新增劳动力短期内的职业技能缺乏等。大规模的技术进步可能引发对整体劳动力市场的冲击，从低技能的相对性出发，基于未来技能的职业能力开发要关注人力资本低、中、高端的所有劳动力，尤其是中端人力资本层面职业中期转职的低技能劳动力、高端人力资本层面缺乏技能的新增劳动力以及在经济生命周期后段的老年劳动力。

（二）启示

1.中国有着世界上最为庞大的绝对低技能群体，以农民工占比最高

在后工业化时期，中国要实现从获得人口数量红利向获得人口质量红利的转型，劳动力素质提升是前提，以农民工为主体的低技能劳动力亟待实现技能转型，以满足创新和数字化提出的技能需求。因农民工获得技能发展的资源和渠道都非常有限，故需要政府提供更多援助，引导其针对未来技能进行人力资本投资以迭代到更好的劳动就业领域，提高抵抗就业风险的能力，在技术进步中不掉队，能够依托职业技能建构可持续生计。

2.中国的低技能劳动力职业能力开发要在绝对低技能群体的基础上拓展至相对低技能群体，针对技术进步未雨绸缪

麦肯锡全球研究院的数据显示，到2030年，中国30%的劳动力可能受到自动化技术的影响而面临职业变迁。通过实施职业能力开发为相对低技能劳动力赋能，掌握与未来技术匹配的职业能力，可平抑经济生命周期中的技术性失业和结构性失业扰动。一是引导在职者接受未来技能通用性培训以拓展就业领域，防范可能的职业变迁。二是引导失业者习得新技能以迭代到未来技能就业领域。三是助力中老年劳动力习得未来技能以实现职业中期转职、延长经济生命周期。四是促进新增高端人力资本承载者获得适应性培训以顺利进入工作岗位。

3.政府在低技能劳动力职业能力开发中的调控作用不可或缺

其一，将低技能劳动力纳入技术进步，即职业能力开发方案与科技发展战略相匹配，通过职业能力开发实施职业生涯发展规划，引导其接触、接受未来技能。其二，政府实施低技能劳动力职业能力开发的最终目标是引导其针对未来技能形成终身学习的习惯，能够通过持续的职业能力开发应对经济生命周期中可能的职业变迁，依托职业技能建构可持续生计。其三，低技能劳动力职业能力开发与其他劳动力不同，该群体职业技能水平低、数量庞大、可替代性高，企业等相关利益主体缺乏参与的积极性，政府除了主导提供针对未来技能的通用性职业技能开发项目，还要建构协同企业等相关利益主体的职业教育和培训制度。