安徽省农业特产税改征农业税的改革探索(1993—2006)

陈 勇，李迪迪

(1.安徽大学 经济学院，安徽 合肥 230601；2.安徽大学 历史学院，安徽 合肥 230601)

农业特产税与农业税、耕地占用税、契税并称“农业四税”。农业特产税是对从事农业特产生产、取得农业特产收入的单位和个人征收的一项税收。所谓“农业特产”，系指除粮食、薯类、棉花、麻类、油料、糖料作物以外的农、林、牧、渔产品，主要包括园艺产品、烟叶、水产品、林木、牲畜、食用菌以及其他经济作物。农业特产税是中华人民共和国历史上一个比较特殊的税种，它曾是农业税的重要组成部分，但又与后者时分时合，并最终和农业税一起于2006年被一并取消。

与农业税收的主体税种农业税相比，农业特产税在国家财政中的地位并不十分重要，但作为地方税种,在某些农业特产丰富的省份，农业特产税实际上成为地方财政收入的主要来源，由此也成为农村税费紊乱、农民负担沉重问题的重要源头。安徽是农业大省，也是农业特产税征收过程中产生问题最多的省份之一。早在20世纪90年代，安徽省就率先进行了包括农业特产税在内的农村税费制度改革的探索，先后出现了涡阳新兴镇的“税费合一”模式、太和的“统收分管”模式、五河的“费改税”模式等。2003年，在萧县、砀山两县试点的基础上，又在全省范围内进行农业特产税改征农业税的改革试验。那么，安徽省为什么要率先进行农业特产税改征农业税的改革，安徽省对农业特产税做了哪些方面的改革探索，取得了哪些经验，这是本文试作回答的问题。

一、农业特产税与农业税的分合

中华人民共和国成立以来，农业特产税经历了如下几个发展阶段：

(一)与农业税合征阶段(1949—1957)

中华人民共和国成立初期，农、林特产品及其他经济作物均与粮食作物一起被纳入农业税一并征收，只是计税方法略有不同。粮食作物是以土地的常年应产量为标准，再适用相应的税率。在陕甘宁、晋绥、晋察冀等老解放区，一般适用比例税制(即在计算每一农户税额时，先从全部收入中按人口扣除一定收入的免征收入额，所余部分按同样税率比例征收)[1]270；在鄂豫皖、豫皖苏、豫陕鄂等新解放区，则采取的是多级累进税制(即以户为单位，按农村人口常年应产量累进计算，每户农业人口全年人均收入不超过150斤主粮者免征，超过150斤者，按农业收入的不同税级，以3%～42%的累进税率课税)[1]293。而农业特产品的计税办法，由各省(市)人民政府拟订[2]。多数省份是将农户的林木或其他特产平均收入按一定比例折合成主粮，再依率计征农业税。为奖励特产品的生产，各地往往有低折计税的规定。在《安徽省1952年农业税施行细则》中，特产品按照四邻同等土地的粮食常年应产量评定其同等收入；如无邻田可比，按原产品收获季节当地出售价格折合主粮打五折计算。然后，在这一常年产量基础上，统一适用10%的税率计征农业税①，而不是像粮食作物那样，实行的是多级超额累进税率计征。

但是，农林特产品种类繁多，生长年限长短不一，产量和成本有高有低，各地种植规模不固定，收入水平也存在很大差异，以上这种计税办法，只能是暂时的过渡。1954年，财政部规定，农林特产改评定常年粮食产量折粮征税办法为按应税品种核定的比例税率单项计税，即按照农林特产品实际销售价款，每个品种单独定率征收农业税。如1956年有关文件规定：木材、茶叶、制茶用花等各种应税品种的计税收入，一律按照实际出售价款计算，适用不同的税率，木材为3%～5%，茶叶、制茶用花为5%～9%①。此后，农林特产虽仍在农业税体系中，但已与粮食作物的征税方法截然不同。

(二)农林特产农业税阶段(1958—1993)

1958年颁布的《中华人民共和国农业税条例》，将征收农业税的收入分为粮食作物收入、薯类作物收入、棉麻油糖等经济作物收入、园艺作物及其他经济作物收入。园艺作物一般指水果、蔬菜、瓜类、观赏用花和制茶用花等；其他经济作物指除棉、麻、烟、油和糖以外的经济作物，主要有茶、桑以及各种人工培植的药材和染料作物等。以上园艺作物及其他经济作物被称作农林特产，有的一年几收，有的一年一收或者几年一收；有的旺收期长，有的旺收期短；有的获利较大，有的获利较小，很难制定一个全国范围内统一适用的计税标准，宜由各地自行拟定为好。各地计税收入的确定大体上有如下四种：按照各产品本身的常年产量计算，按照实际收入计算或按实际收入打折计算，比照同等土地种植粮食作物的常年产量计算，按净收入计算[3]564。在1958年财政部及部分省的政府文件中开始出现“农林特产农业税”的名目②。但当时只有农林特产较多的省份开征农林特产农业税。安徽省农林特产税征收品种涉及茶叶、木材、毛竹、丹皮、桐籽、山核桃、木炭、茯苓、生漆等，按照上述第二种办法，即以实际出售价款计算应税收入。各品种适用的税率分别为：茶叶，江南地区8%，江北地区7%；麻、竹，江南地区7%，江北地区6%；茯苓8%，桐籽7%，木材、山核桃、生漆等5%；丹皮15%，白芍21%①。为了调节粮食作物与农林特产之间的收入差异，平衡税负，同时也为了与邻省的农林特产负担取得大体平衡，此后安徽省又将某些农林特产产品的税率进行修订，各品种大体上有升有降，但波动不大。

1983年，为平衡农业各种作物的税收负担，国务院颁布《关于农林特产收入征收农业税的若干规定》，对各省农林特产农业税税率作了统一规定，一般定为5%～10%。1989年，国务院又下达了《关于进一步做好农林特产农业税征收工作的通知》(以下简称《通知》)，决定从该年起，全国范围内全面起征农林特产税，将果用瓜和海水养殖产品也列入征税范围，对大宗农林特产收入实行统一税率。《通知》特别规定，“在保证完成中央核定农业税征收任务的前提下，农林特产税新增收入全部留给地方”[4]。安徽省调整后的农林特产税征收范围分园艺收入、林木收入、水产收入三类，主要大宗品目税率是：果类10%，果用瓜10%，茶叶6%，原木8%，淡水养殖10%①。

(三)农业特产税阶段(1994—1999)

1994年，我国财税体制实行以分税制为中心的财政体制改革和以增值税为主体的税收体制改革，在此背景下，国务院发布《关于对农业特产收入征收农业税的规定》，将原农林特产农业税与原农林牧水产品税合二而一，并为农业特产税。农业特产税进一步从农业税中分离出来，成为一个独立的税种。

原农林特产农业税是一种农产品收益税，课征对象为从事农林特产生产的单位和个人所取得的相应收入；原农林牧水产品税是一种农产品流转税，课征对象为企事业单位或个人生产应税农林牧水产品所获得的销售收入和收购该种应税产品进入商业流通过程所发生的收购金额。农业特产税实质上同时保留了原农林特产农业税与原农林牧水产品税的基本特征，这使农业特产税的性质更为复杂。

根据国家统一的税收政策，安徽省适时调整税制，规定农业特产税征收范围为烟叶产品、园艺产品、水产品、林木产品、牲畜产品和食用菌六大类26个品目。在收购环节征税的烟叶产品，税率31%；牲畜产品，税率10%；在生产和收购两道环节分别征税的涉及四大类7个品目，主要大宗品目有：毛茶生产和收购环节税率分别为7%和16%，淡水养殖生产和收购环节税率分别为8%和5%，原木、原竹、食用菌生产和收购环节都为8%；其他产品只在生产环节征税，主要品目有水果、干果税率10%，果用瓜税率8%，蚕茧税率8%[5]136。

(四)改征农业税阶段(2000—2006)

2000年，《中共中央国务院关于进行农村税费改革试点工作的通知》(即中央“七号文件”)要求调整现行农业特产税政策，按照农业税和农业特产税不重复交叉征收的原则，对在农业税计税土地上生产的特产品，只征收农业税或只征收农业特产税，对部分在生产、收购两个环节征税的农业特产品，合并一个环节征税。2003年，国务院在《关于全面推进农村税费改革试点工作的意见》中再次要求，各地区就各地实际情况，缩小农业特产税征收范围，逐步降低该税种的税率[6]。随即又决定：条件成熟的省，可结合本省实际，在自行消化财政减收的前提下，对部分农业特产品(除烟叶外)不再单独征收特产税，改为征收农业税[7]85。2004年，在全国范围内全面实行特产税改征农业税。2006 年，农业特产税随农业税一道被宣布废止。

这是全国的情况，个别省份的改革要比全国略早一些。其中，安徽省应是这项改革的最早尝试者。

二、安徽省农业特产税的改革探索

农业特产税(当时称“农林特产税”)于1989年全面开征后，税收规模递年增大，尤其是1994年分税制财政体制实行以后，该税种收入增长更快，成为我国农业税系中颇具潜力的税种。1994年全国农业特产税收入约为64亿元，1999年达到近140亿元，六年时间税收规模增大1.19倍[8]24。就安徽省而言，1993年全省农业特产税(当时称“农林特产税”)收入为5 767万元，1998年增加到75 724万元，六年时间增长12.13倍[9]。由于农业特产税应税品种多，税源分散，部分品种又实行两道环节纳税，给征收工作带来一定的难度。又因为特产税属地方税种，各级政府为增加财政收入，将特产税的征收任务层层加码，导致一些地方出现了收“过头税”的现象[10]，激起农民的强烈不满。为减轻农民负担，改革势在必行。在农业特产税改征农业税的探索过程中，安徽省应该是较早迈出改革步伐的省份之一。

皖北地区是我国著名的小麦等粮食作物主产区，同时也盛产果木、烟叶、药材等特产品，因此农业税、农业特产税共同构成该地区的财政收入来源。1993年初，为解决农民税费负担重、干部收粮收款难问题，安徽省涡阳县新兴镇率先进行农业税费改革试验，即“税费合一”试点。办法是将县财政下达的农业税、农业特产税征收任务，连同村提留、乡统筹等税费合成一个总额，全部折成钱款，平均分摊到该镇农户承包的所有土地上，平均每亩征收税费30元。除此之外，农民不再承担任何其他税费。乡镇政府直接与农民签订承包合同，三年不变。

尽管新兴镇“税费合一”试点使农民人均负担总体上较上年有所减轻，但由于人均地亩悬殊，造成各村民组之间农户负担畸轻畸重，苦乐不均。地亩多的村子人均负担仍达百元，地亩少的村子则人均不足20元。1994年，与农村第二轮土地承包制度改革相配套，涡阳县在所属25个乡镇推广新兴镇的这种改革办法。为消除农户间税负不均现象，该县将全县包括特产税在内的“地税人费”总额分解到各乡镇，各乡镇再按人均占有耕地的数量划分不同的档次，进行收款或征实。如在该县所属城东镇，人均耕地1亩以下的，按上年人均纯收入5%加农业两税进行收款；人均1.1～1.5亩的征实，亩征粮食60公斤；人均1.6～2亩的，亩征实66公斤；人均2亩以上的，亩征实40公斤。这种分档征收、粮款并行的办法，较之新兴镇“一刀切”的做法，既灵活，又细致得多，一定程度上拉平了村民组之间由于人均土地多寡所造成的负担不均。1995年，涡阳县又在坚持农业税、农业特产税国家财政资金性质不变的前提下，实行税费合收，统一征实，即将农民负担的这些税费一律改为用粮食兑收[8]171-173。

1994年，涡阳县的近邻太和县也开展税费征收办法改革。与涡阳县相似，太和县的做法也是将农民承担的农业税、生产环节的农业特产税、三提五统等税费任务，统一按田亩分摊，只不过每亩所摊的粮款较涡阳县略有减轻。正常年景，每亩每年征实50公斤粮食，三年不变。但鉴于农民占有耕地不同，又分五个征收标准：村民小组人均耕地l～2亩的，每亩全年交粮50公斤；多于2亩的，多出部分每亩按25公斤计征；村民小组人均耕地多于0.5亩少于1亩的，每人按50公斤计征；少于0.5亩的，按人收取“三提五统”，按亩计征农业税和农业特产税；无地亩的村民小组，村民不交两税，仅按人承担村提留、乡统筹两项费用[11]152。农民完成以上任务后，不再负担其他税费。

涡阳、太和两县的农业税费改革，并不仅仅针对农业特产税这一单个税种，而是将农业税、农业特产税以及“三提五统”归并在一起，进行“税费合一”的综合改革。这实质上已具有将特产税改归农业税征收的趋向。合一征收上来的税费，还要按不同使用去向进行分解，即所谓的“统收分管”，基层通俗的说法就是“下去一把抓，回来再分家”。一般情况是，农业税、农业特产税上交县归入财政，“三提五统”分别归村、镇。

1995 年初，中央召开全国农村工作会议，太和税费改革的做法引起了较大关注，一些中部农业大省纷纷表示要学习太和经验，进行类似的改革[12]。随后，涡阳、太和的试点经验推广至整个阜阳地区乃至皖北其他地区。其中，同处皖北地区的五河县在农业特产税改革方面更进一步。1997年4月推出《五河县农业税费征收改革实施办法(试行)》，其要点是“两个稳定，一个调整，两个取消”。“两个稳定”即农业税的计税面积稳定不变，计税税率不变；“一个调整”即调整农业税的计税的常年产量；“两个取消”，即取消加征的花生税和农业特产税[13]174-175。该方案正式报到省财政厅农业税收征收管理处前，农业税收征收管理处的负责同志建议将“取消”改为“暂缓征收”[14]349，即“农民在计税耕地上种植农业特产品的可以暂缓征收农业特产税”[14]353，以减小实施阻力。五河县是第一个提出并实行暂缓征收农业特产税的县，这在当时引起了一股不小的“冲击波”[15]。

涡阳、太和等县农业特产税改革的特点是“征实”和“平摊”(涡阳县先是征代金，即将农业税征收的粮食折算成货币征收,后征实)，将本应由种植特产农户承担的税负平摊到所有农户头上。从阜阳地区实际情况看，农业特产作物种植面积广，分布较为均匀，这种平摊，解决了农业特产税征收难、征收成本高的问题(因为收税人员无法搞清每户应交特产税多少)，有利于特产税的及时足额征收。但不可否认，平摊加重了单纯种地的农民特别是粮农的负担[11]138，也有违于国家关于农业特产税必须根据实际收入征收的规定[16]。况且，由征代金改为征实在当时被认为是一种倒退，不符合改革的大方向③。这种改革当时之所以能在皖北阜阳地区得以推行，是因为它在一定程度上调整了县、乡、村、户之间的多重利益关系。

特产税属于地方税，是县财政的重要来源。县财政可通过“税费合一”将征收任务加码，多分摊乡镇特产税征收税额④。特产税的增收，使县财政获得了一笔额外收入。在合一的税费总额不变情况下，县财政的增加是以乡镇集体资金的减少为代价的。因为农业特产税过快增长，使乡提留、村统筹减少，而后者不能足额到位，对发展农村集体经济和农村公益事业不利[11]157。但当时乡镇之所以并无怨言，乐于推行，是因为税费征实给各乡镇创造了另一额外财源，即“第三块资金”。所谓第三块资金，是指乡镇以综合价从农民手里获得并以市场价出售的征实粮款和原定税费总量之间的盈余⑤。当然，各乡镇获得的第三块资金是不平均的，地多人少的乡镇第三块资金大，地少人多的乡镇就少。县财政在分配各乡镇农业特产税任务时，就要考虑到这一因素酌情调节，第三块资金多的地方，特产税上交任务就增加一点。如太和县地多人少的胡总乡，1994年农业特产税比1993年增长了112.5%，而地少人多的税镇镇1994年比1993年仅增长了22%[11]157。对于农户来说，征实、平摊可以使自己一年的税收任务明明白白，而不像之前那样随意征收，像个“无底洞”。况且，平摊虽相对增加了种粮而无特产农民的负担，但对于有其他特产收入的农户，则是有利的。

第三块资金存在的前提是，粮食价格是稳定上涨的，这样才可使市场价高出综合价。但问题是，从1996年下半年开始，由于粮食增收，部分地区出现粮食滞销情况，我国市场粮价迅速回落，税费征实地区第三块资金规模大为缩水，有的地方甚至出现负数。按照原来的每亩田50公斤粮食的征收标准，已难以达到农业税费数额和地方财政的支出需要，税费征实难以继续进行。原来进行改革的绝大多数县、市不得不将征实又改为征收代金，将农民承担的税费任务统一按每人每年130～140元标准征收，农民负担复又增加，“税费合一”的综合改革遇到了挫折。就特产税而言，由按田摊最终又变成了按人摊，成了“人头税”。这对于人多田少、特产税任务重的乡镇来说，征管难度很大，征纳双方矛盾加剧。因此，中央屡次下发文件，均要求各地农业特产税须据实征收，不得向农户下指标，不得按人头、田亩平摊。经地方政府坚持，阜阳地区作为农村改革试验区，改革特产税的做法被暂定可以继续试行三年。1996年5月13日，安徽省农村经济委员会、省财政厅通知，不搞农业税费改革的县市，生产环节的农业特产税应在认真调查税源、建立特产生产分户台账的基础上，依照适用税率将征收任务落实到户，不得平均摊派[11]182，试图在征管环节加大对农业特产税的管理力度。

金寨、萧县是农业特产税征管制度改革先进县。早在1993年，萧县所辖新庄镇在全省率先实行了以“普查建档，据实征收”为主要内容的农业特产税征管改革。在总结金寨、萧县改革经验的基础上，安徽省准备用三年时间完成全省农业特产税征管改革，1998年各县、市逐步试点，1999年在全省范围内推广，2000年进行制度完善，改革进展迅速。到1999年底(阜阳地区特产税改革办法已到期)，全省17个地市94个县(市、农业大区)全面开展了这项改革。

1998年4月，萧县从有关部门抽调80名同志，专门组成一个农业特产税税源普查组，采取以事定人、以人定责、以责定分、以分定奖的办法，在全镇范围内进行了为期35天的丈面积、查棵数、测树龄等为主的税源普查。通过普查，建立了比较详实的税源档案，为特产税的依法据实征收提供了强有力的保证[17]。萧县的普查建档工作虽较有起色，但其投入的税收成本也是可观的。

为完成税收任务，各地农税征管部门每年都要抽调大量的县、乡、村干部配合特产税征收工作。涡阳县耿黄乡曾做过这样一个统计：为按规定据实征收农业特产税，乡政府专门组织19人下村，跟踪农林特产的生产、销售过程两个月，最后征收到4万元的税款，而这19人下村的各种费用开支也是4万元，征收成本基本与征收税额相同[18]。有些地方甚至不惜采取强硬措施，动用公安、交通等部门，对偷逃特产税者前堵后追，加大稽查力度，但收效不很明显，税收流失的现象时有发生，特产税征收难的局面并未从根本上扭转[5]100-102。显然，仅从征管方面发力，对特产税的有效征收难见成效。

2000年，安徽省被中央指定为农村税费改革的试点省份，随即《安徽省农村税费改革试点方案》出台。在此背景下，安徽省遵照中央“七号文件”精神，开始在全省范围内对农业特产税政策进行调整，取消一些两道环节征税的税目，实行一个应税品目只在一道环节征税。2001年4月，安徽省印发《关于调整农业特产税有关政策的意见》，决定按照农业税和农业特产税不重复交叉征收的原则，对在耕地上生产的果用瓜、薄荷、苔干、大棚蔬菜等农业特产品不再征收农业特产税，改为征收农业税[19]。这是对单个品目的特产税改征农业税的尝试。2002年，安徽省委、省政府《关于做好2002年全省农村税费改革工作的意见》进一步决定，在宿州市的砀山县和萧县进行农业特产税改征农业税的试点工作。

位于黄河故道上的砀山，是一个水果大县，尤以盛产酥梨闻名于世，70余万亩水果覆盖全县耕地面积的四分之三，农业特产税占了该县财政收入的一大半。砀山县2000年的财政收入为 1.2亿元，其中农业税为2 598万元，农业特产税则为6 046万元[20]21。砀山县被选为全省改征农业税试点县，源自一次农民自发上访事件。2000年，该县程庄镇擅自在原农业特产税征收任务的基础上追加了155.06万元，按亩平摊，导致农民负担人均增加36.12元[21]。这比与该镇接壤的萧县酒店乡要重得多，群众不理解，激起群众赴省越级上访，途中因交通事故造成一名群众死亡[22]。事件发生后，砀山县及时取消了该镇加码的征税计划，并向安徽省农村税费改革领导小组办公室提出申请，要求将该县列为农业特产税改征农业税的试点。安徽省有关部门在做了相关调查后，批复同意砀山县的试点。由于萧县与砀山比邻，且在此前已有一些改革尝试，因此将萧县也一并纳入试点范围。

砀山县随即成立了农业特产税改征农业税试点工作领导小组，县委、县政府联合下发《关于做好2002年全县农村税费改革工作的意见》和《关于切实做好农业特产税改征农业税试点工作的通知》，拟定改征方案。宿州市政府也安排市财政局、税改办抽调人员分赴两县，对改征工作进行督查指导[13]202-203。

农业特产税改征农业税的减负效果，以萧县为例，改征前，该县果农仅农业特产税一项，平均每亩地就要负担120 多元，改征后，特产税并入后的农业税负担正、附合计只有 60 元左右。截至2002年底，全县1.97万公顷水果全部由农业特产税改征为农业税，仅此一项，使农民每年减轻负担2 000多万元[23]。据调查，砀山县果农家庭的税负，也较改征前降幅达70%左右[20]21。萧县和砀山县试点的成功，促使安徽省下决心在全省范围内全面推广农业特产税改征农业税的改革。

2003年6月，安徽省财政厅下发了《关于农业特产税改征农业税有关问题的通知》，改征政策的主要内容是：对于占用耕地生产的农业特产品，参照当地同类耕地所产粮食作物的计税收入改征农业税；对于利用山坡、水面生产的果、茶、水产等农业特产品，以2002年该税种计税收入为上限，参照当地农业税的税率改征农业税；对于不占用耕地生产的食用菌和在收购环节征收的畜牧产品，取消农业特产税且不再另征农业税；只有烟叶特产税名目得到保留[7]466。安徽省的这一举措，标志着我国自1958年以来单独征收的农业(林)特产税，又重新与农业税合二为一。

三、农业特产税为何要改征农业税

农业特产税从农业税中分离派生而来，但最终又合二为一。这两个税种的分与合，既是农业税制改革的内在需要，也是国家产业政策调整的必然反映。

农业特产税征收中诸多弊端的存在，与这一税种的制度设计有关。生产环节的农业特产税以产品实际收入为计税依据。计税前，应先合理评估应税产量，确定计税价格，方能核定计税收入。但在实际操作中，特产品生产及销售时时受自然条件、生产条件与市场行情的影响，产量和价格事实上是两个很难确定的变量。比如水果，同一田块、同一品种、同一树龄，由于生产投入及管理水平的差异，产量和质量不尽相同；同等数量的水果，市场行情、销售时间不同，收入也不相同。政策规定特产税以水果收获、出售或者收购当天为纳税义务时间，假如水果一时难以售出，农户会储藏窖中待价而售，使得销售时间拖长，税款不能及时入库，偷漏税现象即由此滋生。正如调研人员所反映的那样：平原地区，多年生大宗特产品很少，农田中轮作安排的一些瓜果蔬菜是年年变的。比如小麦地中套一茬瓜，春季种一茬土豆，套玉米，再套一茬秋菜，你是收农业税还是收特产税[24]?查实征税是好，但千家万户小生产，谁家有台账？谁也搞不清哪家农户种了多少特产品，产量多少，卖过几次，收入多少，应交多少税。真要分户分品种计税，恐怕10个农户就得配1名税收专管员，收的税还不够成本开支③。除征收管理难外，一些特产品还存在多环节征税现象。特产作物品种繁多，征税方式不统一，有在生产环节征收的，有在流通环节征收的，有既在生产环节又在流通环节双重征收的，前已述及。同一课税对象两个环节征税的，税率还不一致，如水产品，对养殖或捕捞者在生产环节征收收益税，税率为8%；对收购水产品的单位或个人征收流转税，税率为5%。再者，农业特产品没有特定的购、销市场，除农村集贸市场外，还存在大量的自产自销的情况。如何确定自产自销收入，其中最容易出现疏漏。

还有，同一块耕地，既种农产品，又种特产品，按规定是既要征农业税，又要征特产税的。这就出现同一计税面积上的重复计征现象。对自食自用这一部分特产品课税，也是一种变相的重复计征，违背了按所得收益征税的原则。如果扣除自食自用部分，又难于掌握尺度，是一个地方统一按一个比例扣除，还是一家一户由征纳双方讨价还价协商扣除？处理不好，同样会造成地区间税负不平衡和税收流失。可见，在实际操作中，特产税很难做到据实征收。最简便省事的办法就是按人头或地亩摊派。即各县将特产税总额分解到各乡镇，各乡镇再按人或按地或其他标准进行平均分摊(1996年之前，皖北地区的一些县、市基本上都是这样操作的)。但这样做虽简便易行，实则对种粮农户不利，挫伤了没有特产收入、只种粮食的农民生产积极性。

农业特产税既难以据实征收，也与后来的国家农业结构调整政策有悖。税收是国家对经济实行宏观调控的重要杠杆。中华人民共和国成立初期，为鼓励农民种植积极性，保证轻工业原料的供应，对于包括特产品在内的经济作物是按照同等粮田的常年产量来计税的。每亩土地上种植经济作物的税负低于种植粮食作物，有的还低很多。随着经济作物的大量种植，这种负担差别日益扩大。从全国平均估算，1952年粮食作物的负担比例为14.2%，经济作物为8．3%；1957年粮食作物的负担比例为12．2%，经济作物仅为6．4%[3]544-545。粮食负担偏高，影响了农民种粮的积极性，制约了粮食生产稳定增长。为了解决经济作物收入高于粮食收入、特产品与粮食等基本农产品争地的矛盾，需要运用税收杠杆加以调节。1958年，国家推出农林特产税税目，在一些省份单独开征，此后还不断调整特产税的税率，以平衡特产品与粮食产品的税负。1983年，国家又在全国范围内统一了特产税税率，以调节基本农作物之间的比较利益，进一步调整种植结构，鼓励粮食生产。

家庭联产承包责任制使农民获得了生产经营自主权，全面激活了农村经济和农民劳动生产积极性。至20世纪90年代，随着粮食产量逐年稳步提高，国有粮库粮食出现积压，巨额粮食补贴使国家财政不堪重负，一些地方出现了“卖粮难”的问题。粮食供过于求，农业生产结构亟须调整。在保护基本农田的前提下，适当调减粮食生产，相应增加经济作物的生产是必要的选择。但是，这种顺应市场需求变化的结构调整，却受到了农业特产税的制约。更为严峻的现实是，2001年我国正式加入世界贸易组织，包括农产品在内的国内市场将进一步对外开放，同时也为我国具有竞争优势的各类农副产品进入国际市场提供了更多的机会。在我国，农副产品大多是劳动密集型产品，具有比较优势。而特产税的征收，提高了这些农副产品的成本，降低了它们在国际市场上的竞争力[25]12。反之，西方一些主要农产品出口大国不仅不征收农业税，还对农产品给予高额补贴，相形之下，我国农业特产税的征收就显得更为不合时宜[26]。因此，将农业特产税并入农业税中，统一计征，不仅有利于鼓励农民调整农产品种植结构，也可以提高我国农业特产品的国际竞争力。

安徽省的先期改革探索，正是顺应了农业特产税这一税制改革的内在需求和国家产业政策调整的需要，由此才得到中央的认可并最终将安徽省作为率先进行全面改革的试点单位。中央的定调是：“安徽试点，是中央的试点，全国的试点”，是“为全国农村税费改革摸索路子，积累经验”[27]226。安徽省农业特产税改革的早期探索为后续全国性改革提供了以下经验：

(一)税负确实原则

农民负担除农业“两税”(即农业税、农业特产税)外，还存在村提留、乡统筹及各种附加税等。1991年国务院曾规定，提留和统筹不得超过上年本村农民人均纯收入的5%。但上年农民人均真实收入是多少，这个基数很难确定。地方上的做法是以乡为单位进行统计匡算，而不是每家每户逐一核算(事实上也无法进行)，这里面就存在主观臆断，甚至故意拔高人均基数，往往得出来的基数远远大于实际情况。“三提五统”的超标准征收和乱摊派、乱收费、乱罚款“三乱”的大行其道，使老百姓产生“头税轻，二费重，三费是个无底洞”的感觉。安徽省的早期探索是将两税和其他各种费混合起来一并征收，无论是征实还是代金，都定下一个固定的额度，即“一道税费一次征收，三年不变”[28]。尽管合一征收的标准并不算低，但农民明确获知自己一年要交多少税费，心里有底，还是比较满意的。税负确实原则后来被吸收进2000年的中央“七号文件”。该文件规定：村提留部分，以农业税附加方式收取，以满足村干部报酬、办公经费、五保户供养三项费用的实际支出。附加税征取比例以改革后农业税正税的20%为上限，从严确定并保持长期稳定[29]。

(二)利益兼顾原则

税费改革之所以在皖北一带率先试行，是由于这一带农民负担极为沉重，政府与农民矛盾加剧。矛盾的根源在于基层行政组织经费无着，只能出在农民头上。税费改革的初衷就是试图为基层行政经费寻找到一种政府与农民合理分担的途径。安徽省早期探索的办法是“统收分管”，“下去一把抓，回来再分家”。在尽量稳定农村税费规模的前提下，做到既能减轻农民负担，又能确保基层行政经费有所着落，村级组织正常运转。2000年，安徽省决定将改革后新增的农业税、农业特产税全部留给乡镇，两税附加统一留给村集体组织，市县级财政不得以任何方式截留[27]279。改征农业税后，一些农业特产税大县面临财政骤然短收的局面。特产税改革的实验基地砀山县，2001年因农业特产税税率降低财政收入减少1 398万元，2002年农业特产税改征农业税，财政收入减少2 916万元[20]21。基层财政短缺，导致乡村公共设施投入匮乏，农村义务教育经费不足。安徽省的政策是，各县因特产税政策调整减少的收入，省财政按不低于70%的比例补助⑥。这为后续的全国范围内的改革提出了警示，农村税费改革涉及面广，不仅是国家与农民间利益分配关系的调整，还涉及农村上层建筑的重大变革，必须相应推进乡镇机构、农村义务教育、县乡财政公共支出等诸多领域的配套改革。中央决定每年拿出不少于200亿元财政资金用于对地方转移支付[26]，解决农村税费改革后出现的基层经费正常开支的缺口问题。

(三)公平合理原则

这里的公平，包括不同地区之间农民税负的公平问题、种粮农民与特产农民之间税负的公平问题，还有非农与农民之间税负的公平问题。安徽省早期的“税费合一”改革，已遇到且着手解决不同乡镇之间由于人均地亩差异导致的税负承担轻重不均问题。至于安徽省后来作为改革试点省份，为什么没有像少数沿海省市那样一步改革到位，一举取消农业特产税⑦，而是将其改征为农业税，就是考虑到农民之间的合理负担问题。粮农因粮价走低导致收入降低，而种植、经营农业特产的农民收入相对来说要高一点。在仍保留农业税的前提下，如单纯取消农业特产税则造成收入低的粮农要交农业税，而收入相对高的特产农户反而不交税，容易形成农民之间新的不平衡。因此，作为农业大省，安徽省决定将农业特产税改征农业税，在当时应是一种公平适用的办法。

当然，安徽省的先行改革试验，并没有解决好所有问题。在农业特产品的集中产区，农业特产税由两个环节征收合并为一个环节征收后，原先流通环节征收的一部分税额转移到生产环节，如茶叶原生产环节征7%，收购环节征12%，税改方案调整为在生产环节征13%[30]。这样的结果不利于生产环节的茶农，而有利于流通环节的经销商，虽然总体看，农业特产集中产区的农民税改后负担有所减轻，但减负程度不大，甚至出现了有个别农户税费负担反而加重的情况[25]12。这说明改革尚任重道远，未能彻底解决农民负担过重、农民与非农之间负担畸轻畸重问题。正是由于改革还留有空间，才有了后续的系列改革，直至最后将农业税和农业特产税一并取消。

四、结语

综上可知，早在20世纪90年代，皖北一些农村就尝试将农业特产税、农业税、“三提五统”等归并为一个固定的年征额度，实行统收分管的改革；2000年，安徽省又在砀山、萧县等地进行农业特产税改征农业税的试点，随后在全省范围内予以推广。正是由于有长达十余年税费改革的基础，所以中央最终决定，以安徽省作为农村税费制度改革的试点单位。安徽省的农业特产税改革探索积累了一些重要的经验教训，为后续全国范围内的全面改革提供了镜鉴。

农业特产税改革是在农村税费制度改革的大背景下展开的。包括特产税在内的农村税费改革之所以在皖北地区发端，是有深层次原因的。皖北农民经济方式比较单一，又受制于交通、教育水平、政府帮扶条件、区域经济实力等因素，不具备皖南、沿江地区农民产销渠道多样性的条件，因此无法提升土地单位产出价值，农业外收入来源较少。在统一的农业税率和地方负担差异化的背景下，所遭受的经济压力更大，更具有改革动力。农业特产税改征农业税是深化农村税费改革、减轻农民负担过程中的一个重要环节。它不是简单的搞二合一，把不合理、不合法的收入固定化、合法化，保地方的既得利益，而是要通过统一税制，规范征管，合理负担，进而改善干群关系，提高农民对产业结构调整的积极性，促进农村全面发展。

农业特产税是特殊历史阶段的产物，开征之初，对稳定粮食种植面积、保证粮食生产起到了一定作用。但随着我国粮食产量的稳步增收，特别是加入世界贸易组织后我国农产品面临国际市场的竞争，农业特产税已逐渐失去开征的意义。特产税改征乃至最终被取消，是国家运用税收杠杆对农业生产结构进行调控的重要尝试，同时这一税制改革也适应了社会经济的发展。

注释：

①见安徽省财政厅编《安徽财政史料选编》第12册，1992年内部编印资料，第111—114页，第350页，第354—355页，第362—368页。

②如1958年12月22日《财政部关于农业税征解会计工作的规定》就要求各地区将征收的“农林特产农业税”列入相应会计科目。见财政部农业财务司编《新中国农业税史料丛编》第5册，中国财政经济出版社1986年版，第580页。1958年5月12日安徽省人民委员会也下达了《关于颁发征收农林特产农业税的几项规定的通知》。见安徽省财政厅编《新中国农业税史料丛编》第17册第2辑，北京科技出版社1987年版，第21页。

③见吴昭仁《太和、涡阳两县税费收取办法改革的情况和建议》。该文为吴昭仁于1996年7月4日在四川乐山召开的全国政协减轻农民负担研讨会上的发言。该文拟收入吴昭仁所著《为了衣食父母》一书，该书待刊。

④如太和县各乡镇1994年农业特产税任务为786万元，1995年增为1 500万元，1996年更为2 400万元。见萧作新、刘亮主编的《改革·试验·探索——安徽省阜阳农村改革试验成果报告集》，中国农业出版社1997年版，第148页。

⑤“综合价”是介于定购价与市场价之间的价格，地方政府以此与农民结算“征实量”。

⑥见安徽省农村税费改革领导小组办公室编《安徽省农村税费改革政策汇编(2003年)》,2004年内部编印资料，第324页。

⑦同时期或稍后，工商业发达的上海、浙江等沿海省市，因本省财力雄厚，且特产税收入不多，就没有经过改征环节，而是一次性取消农业特产税。这与农业省份安徽省的做法不一样。