人口老龄化背景下中外养老保险制度的比较与启示

彭琪雯，许海东

(广西医科大学 人文社会科学学院，广西 南宁 530021)

伴随着人口老龄化趋势的日渐加剧，我国尚未健全的养老保险制度面临着前所未有的挑战。如何保障老年社会成员的基本生活，转变人口老龄化趋势下养老金收不抵支的局面，改革完善养老保险制度以谋求经济、社会等持续快速发展，成为目前社会保障工作的当务之急。国外养老保险制度起步早，制度相对完善，在不断改革中积累了一些有价值的经验和教训，对于我国完善养老保险制度具有重要的借鉴意义和参考价值。

一、中外人口老龄化现状及特征比较

根据2020年我国第七次全国人口普查数据显示，60周岁及以上的人口占全国总人口的比重为18.7%，与2010年第六次全国人口普查数据相比，上升了5.44%[1]。目前，我国65岁及以上的老龄人口已超过1.9亿。根据人口专家曾毅提出的“中死亡比例”方法预测，我国65岁及以上人口在2030年预计超过2.32亿，其中城镇居住者约1.48亿；到2050年，该群体人口将达3.31亿，其中城镇居住者约2.54亿[2]；而如若采用最低死亡率预测方法，在2030年和2050年，我国65岁及以上老年人口将分别达到2.64亿和4.06亿,其中居住在城镇的老年人口分别为1.68亿和3.12亿[3]。毋庸置疑，我国人口老龄化是非常迅速的，因此完善我国的养老保险制度任重道远。

现阶段，人口老龄化不仅成为我国日益严重的社会问题，也是世界各国共同面临的社会问题。据联合国分析预测，世界65岁及以上的人口将在2050年超过15亿[4]。现阶段，老龄化程度较为严重的国家是日本、瑞典，其老龄人口分别占总人口的28.4%和20.33%[5]。尽管在2020年，我国第七次全国人口普查数据显示，我国65岁及以上老龄人口占总人口比例仅为13.5%[1]，尚未超过国外主要老龄化国家老龄人口占总人口的比例，但由于我国人口基数较大，所以控制人口老龄化的问题刻不容缓。

基于人口、经济、社会、政治等综合因素，以及各国国情的差异，我国老龄化问题既与国外人口老龄化特征具有相似的普遍性，又存在着一定的特殊性。世界人口老龄化在现阶段普遍具有老年人口数量规模大、人口老龄化增速快、人口平均预期寿命不断延长的特点。世界“变老”的速度明显增快，2000年，世界人口老龄化的比例为6.874%，到2020年世界人口老龄化的比例已经达到9.321%，可见增速之快[6]。我国人口老龄化也具备以上特征。中国不仅是世界上老龄人口最多的国家，而且中国的人口老龄化还存在城乡倒置、“未富先老”、空巢化等特征。目前，由于我国城市化进程的加快，大部分农村青年劳动力转移到城市谋求生计，从而导致我国农村人口老龄化程度高于城市；在经济发展方面，虽然2020年我国人均GDP接近发达经济体下限，但13.5%的老龄化程度已经超过中高收入经济体10.8%的平均水平[6]，我国人口老龄化速度已超过经济发展的速度，未来将面临经济增长和养老负担的双重压力；随着老龄化问题的日益突出，净迁出变化也引起人口年龄结构的加速变化，我国空巢老人和独居老人增多，“空巢家庭”缺乏来自子女的照顾和关怀，弱化了家庭养老的功能。因此，养老问题逐渐成为政府和社会关注的一个焦点，迫切需要建立更加完善和健全的养老保险制度，为老年人群提供必要的生活保障。

二、我国和世界主要老龄化国家养老保险制度简介

(一)我国养老保险制度

我国养老保险制度的实施始于20世纪80年代中后期，经过逐步探索实现了“社会统筹+个人账户”相结合的养老保险制度，即基本实现养老保险费用由国家、企业、个人三大支柱共同承担的养老保障体系。目前，以政府为主导的养老保险制度是我国养老保险的主要支柱，企业和个人养老保险制度仍处于起步发展阶段。

近年来，我国养老保险金发展指数均处于上升趋势[7]，且养老保险的覆盖面也在逐步扩大，截至2020年末，参加基本养老保险的人数已达到99 864.9万[8]，但我国在养老金收支上面临着 “入不敷出”的问题。2018年，养老保险基金收入为55 005.3亿元，支出为47 550.4亿元，累计结余为58 151.6亿元；到2020年时，养老保险基金收入仅为49 228.6亿元，支出54 656.5亿元，累计结余58 075.0亿元[8]，相较于2018年有所降低。而在人口老龄化背景下，领取养老金的老年人口逐渐大于缴费人口，养老金收支存在缺口。2022年《政府工作报告》指出，应稳步实施企业职工基本养老保险全国统筹，适当提高退休人员基本养老金和城乡居民基础养老金标准[9]。在现行的养老保险制度下，历年养老金均采用定额调整、挂钩调整与适当倾斜相结合的原则，体现为“多工作、多缴费、多得养老金”的激励机制，与缴费年限、基本养老金水平等因素挂钩，并适当对高龄退休人员、偏远地区企业退休人员等群体倾斜，这三种实施原则能够使不同的群体得到不同的照顾，从而在一定程度上缩小我国养老保险的水平差距。但是目前我国养老保险体系可持续性羸弱、第一支柱占比过大、跨地区流动受阻等问题仍待进一步解决完善[10]。伴随人口老龄化程度的不断加深，基本养老保险的资金压力越来越大。

(二)国外养老保险制度

由于各国国情不同，养老保险制度的模式和运作方式也不同。目前国外有代表性的养老保险制度主要有以下几种。

1.美国、日本的自保公助型养老保险制度

自保公助型养老保险制度主要是以个人自保的方式，国家也给予一定支持，具有较强的社会合作性且养老资金来源多样化。目前主要采取的国家为美国和日本。

美国养老保险的资金主要来自雇主和员工所上缴的社会保险金，但政府为了遵守社会保障的公平性原则，以及避免老龄人口退休后收入差异过大，对社会保险费的缴费设立了相应限额，如从1937年限制月薪资水平为3 000美元，到1981年提高至43 800美元[11]。美国在对养老保险制度进行不断调整后，逐渐确立了以国家基本养老保险、雇主养老保险和个人储蓄养老保险为“三个支柱”的养老保险制度。其制度中注重公平和效率这一点，为低收入以及丧失劳动能力的群体提供了重要的保障。美国养老保险制度较为注重贯彻制度的公平性和正义性，为提升老龄人口的晚年生活质量和生活水平提供了有利条件。

日本面临更加严重的老龄化趋势，平均每4个日本人中，就会有一位超过65岁的老年人[12]。所以日本对养老保险制度的完善十分重视，逐步形成了适合日本国情且较为成熟的养老保险制度。为了更好地使老龄人口得到社会帮助，促进全体成员积极投身到养老保障的社会事业中来，日本独有的介护保险制度应运而生。日本的介护保险是一种集医疗、保健、养老以及福利为一体的社会保障制度。介护保险制度规定40岁以下的居民不需要参保，40岁以上的居民才需要参保，保费的来源以及可享用介护保险的限制根据年龄段的不同也有所区别[12]。介护保险制度的实施，合理协调了医疗、养老、救济之间的关系，让全社会积极参与到养老事业中去。

美国和日本养老保险制度的筹资模式较为多元化，且由于企业和个人在养老保险的税收方面享有优惠政策，是养老保障体系的重要支撑，第一支柱仅起到辅助作用。

2.瑞典的福利国家式养老保险制度

福利国家式养老保险制度强调政府的作用，政府为全体国民建立一种良好的生活、工作环境，对老年人的生活质量起到较好保障，其基本特征是全民福利化。作为全民福利型基础养老保险体系的典型代表，瑞典的基础养老花费主要由所有公民一起承担，同时政府也统一了基础退休金的待遇标准。瑞典的退休养老金主要来源为国家税收，约占85%，政府的财政补贴占比为10%，其余来源从养老需求者中获得[13]。在瑞典定居的公民，年满65周岁就有资格依照规定领取国家基本养老金；在瑞典落户的外国公民，年满65周岁且满足在瑞典至少居住40年的要求后也同样可以领取基本养老金[14]。

3.新加坡的强制储蓄式养老保险制度

强制储蓄式养老保险制度是国家要求劳动者和雇主上缴一定的定额保险费，建立账户专项资金，计入劳动者的个人账户，坚持“自己养自己”的基本原则。新加坡社会保险金主要是由企业雇主和员工共同承担，政府通过立法强制个人储蓄。为退休员工以及提前非自愿脱离劳动力的企业职工而设立的这种强制性储备政策是新加坡中央公积金体系的重要内容。在新加坡，如果一位公民作为公积金的会员在达到了法定退休年龄——55周岁时，就能够领取公积金，其中养老公积金所占比重为10%；若选择在55周岁之后仍然继续进行工作，则每间隔三年也能够收取一次性公积金，直至全部收取[15]29。

美国、日本、瑞典和新加坡的养老保险制度尽管运行方式有所差异，还是存有交集之处。首先，就规范化程度而言，四国都先后通过制定相应规定和制度维护了养老保险的法制地位，从而保障了制度的稳定性。其次，四国均重视解决养老保险的保值增值问题，对安定社会、活跃和丰富劳动力市场以及推动国民经济发展，均具有积极的意义。此外，四国注重健全覆盖面广泛又多元化的保值体系制度，可以保障老年人晚年在获得基本生存条件的基础上能过上品质较好的生活。

三、国际视角下人口老龄化对养老保险制度的影响

在人口老龄化背景下，老龄人口数量的大幅增加导致劳动适龄人口的比重降低，抚养比的上升更是给当前的劳动适龄人口带来了不小的经济压力。人口老龄化程度的加深在给我国和国外养老保险制度带来共同影响的同时，由于我国在基本国情、经济发展水平以及人口老龄化趋势等方面存在着独特性，这对我国的养老保险制度的影响又具有特殊性。

(一)人口老龄化对中外养老保险制度的共同影响

1.养老金收支不平衡导致国家经济负担加重

老龄人口作为一类特殊的消费人群，必定需要相应的经济部门为其生产各种物质产品并提供相应的服务。随着老龄人口在总人口中的比重增加，需要提供给老龄人口的养老金金额也随之增长。由于现阶段人口老龄化趋势逐步加深，我国和国外的养老金支付压力较之前均有所加大，将给社会发展造成一定的经济负担。

2008年至2018年，世界各国的养老金资产规模增长超过50%[16]。目前国外主要老龄化国家基本养老金的支出上涨速度开始快于收入的增长速度，已出现连续5年快速增长的态势，在人口老龄化趋势加速和退休人口变多的情形下，必定会出现养老金收入小于支出的局面，这将会给养老金支付带来很大困难[17]。随着我国老龄人数的不断上升，养老金支付压力也进一步增大，未来可能会出现养老金收支不均衡的情况。按照现行的人口老龄化发展趋势进行预测，基本养老金将会在2030年呈现入不敷出的情况，到2050年左右基本养老金将会出现亏空，在往后20年内，我国养老金将会呈现出300亿元的巨大缺口[18]。这不仅无法满足老年人的特定需求，也无法使老年人晚年生活得到保障，更不利于养老保险制度的不断完善和进一步发展。如果未来没有有效的对策对人口结构进行干预，那么现行的养老保险制度必须作出一定调整，以应对人口老龄化加剧下的养老金缺口问题。

2.人口老龄化对现有养老金体系产生冲击

在人口老龄化逐步加深的趋势下，老龄人口数量逐步增多，依靠养老金生活的人大幅上升，这使得我国在医疗、经济、人口结构等方面面临巨大的压力，现有的养老金保障体系有待优化，完善养老金体系适应社会发展是世界各国共同面对的课题。由于世界绝大多数国家都需要依靠大量劳动人口缴纳养老金供养老龄人口，但在劳动人口逐渐短缺的状况下，养老金的缴纳数额无法与老龄人口的消费需求增长相匹配，最终对养老金体系是安全稳定造成影响。

目前国外主要老龄化国家在人口老龄化的影响下，政府的债务水平有所提升，导致政府未来可能会通过限制养老金或减少老龄人口的相关服务来缓和经济下行压力。投资收益前景无法估计，经济存在大幅度波动，国家大幅缩减养老金发放比例，无法使养老保险基金的收入和满足老龄人口退休后的物质生活需求呈正比，给养老金体系带来一定的冲击。国家可以按照通货膨胀水平和劳动人口的实际薪资涨幅情况对养老金做出适当调整，但随着老龄人口的逐渐增多，退休年龄和退休后收入不足仍无法保证现有的养老金体系平稳运行。当前我国的养老保险制度在“社会统筹+个人账户”相结合的“统账管理”设置下，个人账户不可避免地负担着转轨成本，转移支付的统筹难度增大，历年的空账规模也在不断扩大，现有的养老金体系存在缺口，未来将面临较大的挑战[19]。

(二)人口老龄化对我国养老保险制度的影响

1.养老金缺口压力持续增大

根据财政部公布的2021年的数据，我国第一支柱养老金缺口到现在已经超过了7 000多亿元，全国领取养老金的人数共有3亿人[20]。从2022年开始，我国将迎来人口退休高峰期，“十四五”期间， 还将有4 000万人退休，预计未来5年至10年，我国将有8万亿～10万亿元的养老金缺口[21]。《中国养老金精算报告》预测表明，一方面，我国养老保险支付压力将不断攀升，未来30年赡养费将翻倍，到2050年，“参保赡养率”和“缴费赡养率”将达到81.8%和96.3%；另一方面，基金收入的增长速度低于支出的增长速度，这导致基金当期结余不断减少。报告预测我国当期结余将于2028年出现赤字并不断扩大[22]。

2.基本养老保险统筹层次低、地区分布失衡

近些年，我国的养老保险基金虽然每年都有一定结余，但在不同地方存在显著的差距，主要是因为我国各区域的发展不平衡，导致经济与社会发展水平出现一定的差距[23]。由于东北地区和中西部地区的劳动力大量流向东部沿海地区，社会保障的统筹基金收入大部分来自于经济较为发达的地区，支出和补贴主要用于经济欠发达的地区，这使得基金的收支在地区之间的不平衡程度加深[24]，而地区分布失衡仍是短时间内难以解决的问题。这是人口老龄化对养老保险统筹层次和地区公平合理分配提出的重要考验。

四、国外养老保险制度对我国的启示

(一)渐进式提高养老金领取年龄，改善养老金收支平衡

从长远来看，为了我国经济的可持续发展和养老保障政策的财务稳健性，我国可以延长退休年龄和推迟养老金的领取时间。2021年4月1日，日本政府正式实施《改正高年龄者雇佣安定法》，这部法律旨在鼓励企业和员工将退休年龄延迟，同时保障有意愿工作到70岁的老人的就业[25]。随着养老金支付压力的增大，在人口老龄化现状带来的挑战下，日本更倾向于提高有意愿工作者的工作年龄，甚至实施不退休制度。我国可以借鉴日本的这种方法，采用循序渐进的方式延长养老金的领取年龄，实行弹性退休制度。考虑到个体的差异，对现行的退休制度进行调整，使每个个体能够根据自身的约束因素，找到适合自己的退休时间，使得养老金的收支失衡现状得到改善。

(二)完善企业补充养老保险，建立多层次养老保险体系

相较于发达国家而言，现阶段我国的养老保险制度第一支柱占比过大，第二、第三支柱发展步伐较为缓慢。因此应该稳步实施企业职工基本养老保险全国统筹，提高第二支柱补充养老保险的覆盖率，依靠企业经营能力，在最大程度上给予企业职工在退休后有较好的收入保障。由于我国2004年才通过《企业年金实行办法》和《企业年金基金管理实行办法》，但其中对于该基金如何管理运转、如何投资、如何保障资金安全以及如何进行利益分配还没有出台配套细则，所以需要建立相应的规范制度来指导实施，同时各级政府要给企业补充养老保险以政策方面的支持，为他们提供更大的发展空间。

此外，建立完整的国家基本养老保险体系和多样化、广泛的社会基本养老保险体系有利于取得相应的社会效益，提高养老保险体系的可持续性。政府有关部门应该出台相关政策支持和推动商业保险的创新发展。可以通过相关税收优惠以及资金支持，鼓励商业保险公司根据不同阶层人群的异质化需求，推出多样化的养老保险产品，提高第三支柱养老保险的覆盖率，进而构建全方位、多层次的养老保险体系。

(三)多渠道多举措筹集养老金，确保养老金保值增值

当前我国的养老事业收支不均衡的形势严峻，养老金体系的可持续性面临巨大压力。因此，应拓宽养老金获得途径，多举措筹集养老金，推进养老金三支柱体系建设。一是加快第二支柱企业养老保险制度发展。可以通过政策优惠或者提高缴费标准，或者扩大建立养老保险体系企业的覆盖范围，鼓励更多的企业通过优惠的税收政策，建立适合本企业的养老保险体系，提高第二支柱养老保险金的积累。二是完善个人税收递延型商业养老保险制度。支持第三支柱的个人储蓄养老计划，通过对试点地区经验的总结完善，将制度推广到全国。另外也可以加大对第三支柱商业保险税收优惠的覆盖范围，鼓励更多的个体参与到个人养老计划，提高第二、第三支柱的养老金金额，夯实养老金储备，提高体系的可持续性。

现阶段，我国的养老保险制度中对于养老金的投资种类和投资数量仍有限制，范围较窄，根据《基本养老保险基金投资管理办法》，基本养老保险基金实行省级统筹，由中央统一管理。出于审慎性考虑，对投资范围做出较为严格的限制，目前投资范围仅限于国内市场，投资选择主要为境内股票、股权和固定收益类资产。其中股权投资范围限定为中央企业及其一级子公司，以及地方具有核心竞争力的行业龙头企业。除了范围上的限制之外，我国还对基本养老基金各类资产的配置比例做出了一定限制。而这一方面可以借鉴学习新加坡的经验。新加坡的中央公积金个人账户由普通账户、专门账户、医疗账户和退休账户构成，可投资于银行定期存款等固定收益金融工具、股票等高收益高风险金融工具和贵金属投资三类资产[15]29。

政府部门能够有效统一整合基本养老金，并运用国家财政的宏观调控，利用各地财政的合理调整来推动我国养老保险基金的中央调剂机制和各地财政共同负担机制的逐步健全，以此提升国家养老金的整体层次，并针对各地实际情况，因地制宜地进行调控，以保证养老金得以持续稳定地筹集。另外，还必须探索建立更有效的养老保险基金保值增值机制，通过中央对我国各地养老保险机构的严格监督，逐渐构建和健全养老保险基金管理体系，确保基金运作的安全和增值。

(四)缩小养老保险地区差异，进一步扩大养老保险覆盖率

养老金制度是一个多维复杂的综合体，既从宏观上与养老金缺口密切相关，又在微观上影响生产率[26]，任何国家的养老保险制度都必须与本国政治、法律和经济相适应。尽管目前我国打赢了脱贫攻坚战，但根据公开数据显示，中国近几年的基尼系数在0.46～0.47的水平波动[27]，高于0.4的国际警戒线，贫富差距的问题仍然严峻，政府需要对养老资源进行调控和整合以缩小差距，同时应当尽可能解决由于地域差异带来的老年人口需求，兼顾不同地区发展状况的差异性，完善再分配机制，缩小地区间养老金待遇差异。

2021年末，全国参加城镇职工基本养老保险的有48 075万人，比上年末增加2 454万人；参加城乡居民基本养老保险的有54 797万人，增加554万人，基本养老保险覆盖规模超10亿人，建成了世界上最大的社会保障体系[28]。但是养老保险覆盖网仍存在缺口，因此在政策宣传方面，政府应该增强对养老保险相关政策、法律进行科学的宣传和引导，充分发挥中国特色社会主义制度的显著优势，扩大养老保险的覆盖率，真正落实“老有所养”和“老有所依”。

(五)完善养老保险法制建设，加强监管力度

目前我国养老保险法制体系呈现出立法层次低、法律条款不完善、部分法律要求未得到有效实施以及养老保险权利的司法救济存在困境等问题[29]。《社会保险法》作为社会保险领域的基本法，在第二章中共设置13个条款，对养老保险的相关法律关系及制度框架进行相关界定及规范。但是相较于工伤保险、失业保险而言，养老保险制度缺乏较高层次的综合性行政法规进行规范，在具体实践中只能以相关部门规章以及政策性文件作为参考。应当加快养老保险法制体系建设，规范养老保险法律关系，完善已有法律条款内容，严格落实法律规定。

严格管控税制和监管体系，有效管理养老保险费用。国家需加强对养老保险制度的立法工作和监管力度，加快养老保险的法制化进程，建立一套严谨科学的运行机制，设立相应的监管部门进行监督检查，推动养老保险事业高质量发展。政府相关部门还应当积极做好相关信息发布工作，确保全体公民的知情权和监督权，推动养老保险工作朝人性化、透明化、专业化和高效化方向发展。

五、结语

我国的养老保险制度建设目前有了长足的进展，但在人口老龄化的背景下，还有很长的一段路要走。我国将全力推进养老保险事业高质量蓬勃发展，提高体制的统一性和规范性，进一步发展多层次、多支柱的养老保险体制，鼓励更多的老龄人口参加养老保险；努力完善养老保险基金监督体，保护好社会基本养老保险投资，为民众养老生活的平安幸福托底。国外的养老保险制度相较于我国来说起步较早，可以借鉴世界主要老龄化国家应对当前老龄化形势下的养老保险制度改革措施和经验。进一步完善我国养老保险制度的改革虽迫在眉睫，但必须要根据自身国情，批判式和有选择性地学习借鉴国外成功经验，逐步建立健全具有我国特色的养老保险制度。