城乡融合中宅基地使用权的处置：必要性、困境与改革方向*

杜宇能，张 玥，房桐桐

(1.安徽农业大学 农科教结合研究中心，安徽 合肥 230036；2.安徽农业大学 经济管理学院,安徽 合肥 230036)

中华人民共和国成立之初，为了支持城市和工业建设，国家确立了城乡二元发展模式，在这一背景下，实行了宅基地的无偿分配制度，为农民提供了基本的生产居住场所。随着农民市民化及城乡资源流通进程的加快，原有的城乡二元结构被打破，城乡全面融合发展已成为当今社会共享发展成果的一种重要实践。在此背景下，城乡之间的资源要素，尤其是土地资源要素的顺畅流通成为重点。农村宅基地作为重要的资源要素，对农民来说不仅具有居住保障功能，同时兼有财产属性。一方面，随着城乡融合步伐的加快，农民的农业收入占比下降，农民对土地的依赖性逐渐减弱，对宅基地财产性质显化的内在需求已然超过了其生活保障功能[1]。另一方面，随着城镇化进程的加快，进城打工农民的比例在不断增加，农村闲置宅基地资源的占比也在急速上升，但逐步增加的闲置宅基地资源并不能顺畅地进入土地市场，因此无法实现宅基地使用权的财产权益。

当前，我国的城市规模、数量及建设用地的需求量日益增大，城市建设用地的紧缺导致其土地价格暴涨，与农村宅基地的大量闲置形成了鲜明对比。农村宅基地大量闲置不仅造成土地资源的浪费，更使得农户潜在的财产性权利没有得到实现[2]。因此，很多农民对于宅基地的保障功能和财产属性提出了新的诉求，期望能够在法律允许的范围内实现宅基地使用权的财产价值。但囿于相关法律和制度的缺失，宅基地使用权尚未探索到有效的处置模式。部分农民为了实现其宅基地的财产价值，只能被动选择“隐形”交易市场。如2015年，李晶对义乌宅基地交易流转情况进行调查时发现，其“隐形”转让宅基地达9 724宗，包括跨集体经济组织转让4 400多宗，城镇居民购买1 100多宗[3]。这种私下交易行为不仅扰乱了土地市场秩序，使农民权益保障存在较大隐患，也阻碍了城乡融合的发展。由此可见，城乡之间土地资源要素较大的供给差异已成为推进新型城镇化和乡村振兴的梗阻[4]，进一步探究宅基地使用权的有效处置模式，对于打通城乡之间要素流动的渠道，疏通因宅基地使用权而引发的城乡融合梗阻，找到具体的症结具有重要的实践价值。

在中央有关政策文件的引导下，以提高宅基地使用的效率和显化宅基地用益物权成为现阶段宅基地制度改革的主要目标。从实践中看，宅基地改革前期取得了一定成效。截至2018年底，33个试点地区共“腾退出零星、闲置的宅基地约14万户、8.4万亩，办理农房抵押贷款5.8万宗、111亿元”[5]。这次改革虽成效斐然，但在实践中也暴露出一定的短板和不足，在宏观上主要表现为制度和法制上的阻滞，比如宅基地退出机制不健全、所有权主体虚置、处分权缺失及使用权流转范围受限等[6]；在微观上主要表现为农户根深蒂固的社会观念阻碍了农村宅基地的退出和土地的集约利用[7]等。这种以使用权流转为主轴的宅基地市场化改革虽在一定程度上促进了城乡之间土地资源要素的流动，但并没有从根本上改变宅基地粗放利用的现实窘境，亟待破除城乡藩篱、消弥差异、推动城乡资源要素良性互动。因此，有必要探求宅基地使用权制度改革的必要性、现实困境以及下一步的改革方向。

一、宅基地使用权处置改革的必要性

(一)宅基地使用权改革的力度落后于城乡融合的现实要求

中国的宅基地制度经历了多次的试点改革与立法探讨，其产权结构也在随之不断演变。中华人民共和国成立以来，我国的农村宅基地产权制度经历了从农户私有到集体共有的演进过程，最终确立了以保障农民居住权为基本功能的宅基地集体所有制。1949年到1958年，我国宅基地实施农民私有制，政府对于农村宅基地的限制较小，更多任其自由流转。1958年到1978年，宅基地使用权处于变相流转时期，宅基地使用权归农民所有，宅基地不再被允许自由交易或租赁给他人，但宅基地使用权被允许随房屋买卖而变相流转。值得思考的是，在此期间并未有政策限制城镇居民到乡村购置房产，有数据显示，从1958年至1978年，全国农村占用耕地建房达到415万亩，其中有很多建房的主体是城镇居民[8]。1978年到2004年，宅基地使用权处于“两权分离”的限制流转阶段，国家禁止城镇居民购买农房或宅基地，更严格约束宅基地使用权附随农民买卖宅基地而被流转的情况[9]。2004年到2013年，原国土资源部在《关于加强农村宅基地管理的意见》中提出，要进一步严格宅基地审批条件，将宅基地使用权禁止流转主体由“城市居民”扩大至“城镇居民”，这一规定有效地遏制了国内的“炒地热”及农村集体土地转让市场混乱的情况。至此，农村宅基地的使用权由权力开放的状态逐渐走向封闭[5]，城镇居民不得再占用农村耕地建房。2013年到2018年，处于宅基地使用权流转试点的探索时期，国家稳慎推进了宅基地使用权的抵押、担保和转让等政策，为宅基地制度改革提供了新的思路和方向。2018年至今，随着城乡一体化、农民市民化和农业现代化的加速，“空心村”、闲置宅基地和“隐形流转”市场等问题日益凸显，相关政策及时做出了调整，开始鼓励农业转移人口有偿转让宅基地使用权。

通过梳理宅基地使用权的演进历程可知，其权利属性被逐渐弱化，从开放状态慢慢走向封闭。2013年以来，宅基地有偿退出和使用权流转的试点改革虽在实践中取得了一定的成效，但使用权交易主体的范围仍未改变。这种基于权力主体的“封闭性”限制，使宅基地的流转范围也未有相应的突破。这种宅基地使用权只在集体内部的“封闭循环”模式与实践倡导的城乡资源“双向循环”模式相悖，若仅依靠村庄内部，很难实现宅基地财产属性的最大化。因为大量闲置宅基地资源是城镇吸引人才和资本的重要载体，关闭宅基地资源的城乡交换通道，就难以吸引城市资本、生产要素对乡村的投资建设。同时，在“一户一宅”的原则下，仅依靠村集体内部对闲置宅基地资源的回收与再利用，产生的收益微乎其微，也无法进一步释放出其潜在收益。这种基于维持宅基地使用权的身份性及处置模式的封闭性制度改革，使城乡之间重要资源要素的流动始终处于迟滞状态，因此，打通城乡之间的闭塞梗阻，需要加大宅基地使用权改革的力度，有条件地扩大流转范围，探寻城镇居民对农村闲置宅基地资源的开发利用新模式，从而增强宅基地资源自由流动的程度，提升其利用效率，改变宅基地制度改革相对滞后的状况。

(二)打破宅基地原有体制中的壁垒

习近平总书记曾在关于“三农”工作的重要论述中指出：“新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民和土地的关系。”[10]当前各地的试点改革在探索宅基地有偿使用的收费对象、收费标准等方面积累了宝贵的经验，但也暴露出一些问题，如征地政策不一致、宅基地退出补偿标准不合理，试点改革政策大多保守、突破少等[11]。保护农民权益与打破宅基地制度“封闭性”的矛盾依然有待化解，亟须在城乡融合进程中打破旧有体制框架的束缚，探寻创新模式，盘活闲置宅基地资源，显化宅基地的潜在价值，增加农民收益。当前，农村人口的空心化现象严重，单纯通过维护宅基地产权的“封闭性”来保护农民的财产权益，无法推进宅基地的资产性与市场化改革，更无法推动农村土地市场的构建与交易。

学术界和决策层对在保护农民土地权益前提下改革宅基地的“封闭性”已然达成共识，因此参与宅基地改革试点的地区在不断增加。这些地区探索了宅基地产权市场化的诸多不同交易方式。如浙江象山县、德清县地方政府通过“三权分置”规范多方产权关系，村集体引入社会资本来租赁农村闲置资源发展乡村旅游；安徽旌德、贵州湄潭和四川泸县等通过跨村转让宅基地使用权来处置闲置资源[12]。由此可见，部分试点地区通过租赁、转让、抵押等方式盘活了闲置宅基地，但仍有相当多农村地区的交通、区位等资源条件较差，宅基地的市场价值很难被激活，同时，因缺乏健全的收益分配和价格形成机制，农民获得的土地增值收益有限并存在一定的潜在风险[2]。如果不进一步打破宅基地制度变迁的“封闭性”，拒绝畅通城乡资源要素开放的双向通道、引入社会多元主体的支持，则很难真正维护好农民的土地权益。因此要改革创新宅基地制度，防范制度变迁的“封闭性”，打破原有体制中的壁垒，充分发挥市场配置来显化宅基地的资产价值。

(三)顺应城乡融合发展的现实需求

改革开放后，中国的城市化驶入了快车道，农村人口大量向城市迁徙，城镇化率不断提升。2000年的常住人口城镇化率为36%[13]，2021年则高达64.72%[14]，可见农业转移人口市民化的速度在不断攀升。但随着农村外出务工人员的增加，宅基地的规模不减反增，截至2020年，我国的闲置宅基地有25 000万处之多[15]，严重浪费土地资源。从城乡融合的视角看，城市居住用地与农村宅基地并没有本质区别，但由于城乡二元体制的存在，导致两者之间壁垒森严。城市居民房产可通过土地市场自由交易，农村宅基地只能通过集体土地征用的方式进入市场，政府征用的价格往往较低，农民无法获得应有的土地增值收益。这不仅损害了农民的权益，也阻碍了城乡融合的进程。

城乡融合的理念是“要素共享、共同发展”，这不仅体现在城乡居民享有同等的公共服务和基础设施，也包含着城乡居民享有同等的权利和身份属性。现行政策差异化了城乡居民的同等权利，宅基地使用权的流转模式受到了严格限制，城镇居民被禁止通过流转的途径获得宅基地使用权。这使得资金、人才、技术等资源的双向流动迟滞[16]。而农民则可以在保障自身权益的基础上进城购房，同时享受保留宅基地使用权的权利。这种让农民城乡两头占地的做法，不仅加剧了城乡居民权利的不平等，也阻碍了城乡资源要素的流动，固化了城乡二元结构。化解基于保障“身份性”而衍生出的农民排他性福利权，关键在于破解从乡村到城市的“单向流通”模式[17]，推动城乡二元土地制度产权的平等性及土地资源要素的市场化配置改革，建立城乡统一的建设用地市场[18]。由此可见，宅基地制度改革的顶层设计和变迁需要打破“封闭性”这一瓶颈，有计划地吸引城镇的资金、人才和技术，增加城镇居民开发利用农村宅基地闲置资源的机会，促进城乡融合的良性发展。

二、宅基地使用权处置的现实困境

(一)法律规制的阻滞

长久以来，我国的宅基地立法就存在削弱财产权而显化成员权的制度倾向，对农民财产权保护的相关法律明显滞后于城镇化建设的需要[19]。这抑制了宅基地市场化配置和财产变现的能力[20]。 2018年“三权分置”制度中规定的所有权归集体、资格权归集体组织内部成员享有，凸显了宅基地的不可交易性和封闭性，即使相关政策提到城镇子女可以根据规定继承宅基地的使用权，但宅基地的资格权仍仅限于集体成员。2020年，中央深化改革委员会在宅基地制度改革的方案中提到，可适度扩大宅基地使用权的转让范围，使用权可按照相关政策租赁给集体外的受让方，但是资格权却始终无法买卖，这种局限于农民享有的福利性权利阻滞了城镇资本的流入及宅基地制度改革的步伐。

长期以来,虽然“高代价、低效率”的土地资源配置模式为我国的城镇化和工业化发展提供了强劲动力,但也导致了土地资源的压力加剧、农民财产收益降低。然而，国家对宅基地制度的“封闭性”管理，也是为了维护农民权益、保障社会稳定、防止城市资本下乡迅猛对农村居民利益造成侵害。因此，国家对宅基地制度性层面改革的迟滞虽在一定程度上阻碍了宅基地使用权有效处置方式的探究，但这种稳慎和渐进式的改革方式始终是维护农民权益的刚性约束。如何从更深层次改革创新、突破法律规制对宅基地权能的阻滞是一个值得深思的议题。

(二)产权的缺失

宅基地使用权的有效交易需要得到法律的肯定。我国的《物权法》虽将宅基地使用权规定为用益物权，但却将其实质性内容放于《土地管理法》中做出具体解读。由于国家政策对宅基地使用权规制的价值取向偏向于其社会保障功能，因此在《土地管理法》中对宅基地使用权权利的设定和处分等都偏离了它作为用益物权的本质属性，与《物权法》规定的用益物权内容存在出入。与土地承包经营权和建设用地使用权相较，宅基地使用权的用益物权明显缺失[21]。法律对宅基地用益物权的严格限制造成了其权能属性的缺失，宅基地使用权人缺少对所拥有宅基地收益和处分的权利，宅基地在法律和制度层面被限制了交易范围。学术界和制度层也意识到用益物权权能的缺失对宅基地使用权流转的阻滞，宅基地使用权用益物权权能的扩展成了当前立法和改革的基本原则。

在实践中，往往哪里有管制，哪里就有私下交易。宅基地使用权的收益和处分并未因权能的缺失影响交易。在经济较发达的农村地区，农民通过私下转让、租赁、抵押等行为获得收益的方式屡见不鲜。由于法律规制的缺失和政府管控力度的松懈，这种私下进行买卖的现象屡禁不止并被农民所认可[22]。此外，随着城镇建设用地规模的扩大，土地资源供给紧张，部分地区通过宅基地复垦为耕地获得建设用地指标，使宅基地使用权成为一种可独立交易的权利客体。通过上述分析可知，宅基地使用权用益物权在很大程度上违背了其法律本质属性，缺失一定的收益、处分权能，但在实际流转中宅基地使用权权能却较为完整，权能扩张明显。因此，亟须推进宅基地使用权用益物权权能在法律和现实层面的一致性，加快立法与改革，使宅基地使用权的用益物权属性符合现实法律要求。

(三)宅基地市场交易机制的不完善

土地是城乡发展的重要要素和空间载体，土地市场则是推动城乡要素双向流动、等值互换的重要渠道和纽带[23]。当前我国农村土地要素市场化改革进程明显滞后于农村产品市场的发育，宅基地被排斥在土地市场之外[24]。宅基地使用权流转尚未形成一个完整的交易体系，缺乏交易的组织机构、土地价值评估机构及土地金融市场，无法发挥市场机制配置资源，造成了宅基地供需双方交易信息的不平衡、不对称。同时，随着经济的发展，农村土地要素的相对价格上涨，农民对宅基地财产属性需求的内在张力不断扩张，导致私下交易频发、隐形市场活跃，严重扰乱了市场秩序，造成诸多社会隐患[25]。此外，由于公共服务体系的缺失，宅基地的流转缺乏合理的市场监管，流转过程中的不正当行为也未得到相应处罚，流转双方的权益都很难得到保障[26]。由此可见，农村宅基地的流转需要建立一个完善的市场交易机制和与之配套的社会公共服务体系。

三、宅基地使用权处置的改革方向

(一)政策创新,渐进改革

宅基地政策的改革创新需要明确其利用需求与制度供给间的平衡，为农民财产属性的实现开辟路径。首先，对于宅基地使用权，在立法中可以将其视为可流转性权利，扩大其流转范围，流转对象不只局限于集体经济组织内部，适度引进城镇资本，保证交易双方权利和资产转换的合法性。同时，立法条文中也应充分禁止滥用宅基地资源的行为，保障宅基地资源利用行为的规范。其次，放宽宅基地资格权的认定，将“户籍”从资格要件中剥离。根据不同的土地用途确定宅基地使用权人和承包经营权人的资格要件[27]，通过有偿的方式赋予回乡落户的城镇居民平等的宅基地资格权。原本有祖宅且具备继承权的城镇居民，可采取有偿方式；无房的城镇居民，可通过制定“乡贤引进”政策，以积分累计的方式，综合考察其贡献度来有偿赋予宅基地资格权。最后，畅通城乡资源的互换渠道，通过公共基础设施建设、社会服务和治理等城乡一体化措施，使城乡人口能够双向流通。建立有效的激励机制，制定用地补助、利率补贴、减免税费等优惠政策，吸引城市资本，避免农村要素的单方面流出。适当引导城市要素下乡，才能有效盘活闲置资源、实现农民权益。

(二)明晰产权属性，适度扩张权能

宅基地使用权的成员权属性与用益物权属性的冲突，使其流转受阻。这两种权利的属性是界定组织内成员拥有资格权和使用权的前提条件[28]。“三权分置”制度规定集体经济组织内成员享有资格权，这是一种基于身份性质的特定权利。宅基地使用权是我国特有的一项独立用益物权，指农民依法享有的在集体所有土地上建造住房及附属设施，并对宅基地进行占有、使用的权利。应避免因宅基地资格权特定的身份属性而不承认其用益物权的性质。党的十九届五中全会也进一步提出：“保障农户宅基地用益物权，赋予农民宅基地更加完整的权能。”[29]还权赋能是推动农村土地要素市场化的理论应然，因此要在明晰宅基地产权属性的基础上，适度扩张其权能属性。

一方面，要积极推进宅基地房地一体的确权工作。在明晰宅基地使用权性质的法律基础上，按照不动产物权变更原则进行登记，并建议未来立法能实行宅基地使用权登记生效原则。对于集体组织外的受让人，明确登记其身份属性、获得宅基地使用权的起止期限和权利义务等，以立法来规避市场流转的风险。另一方面，通过立法改善宅基地用益物权权能。基于现实需求增加收益权与处分权；有条件地将宅基地使用权的流转、退出和收益范围扩大至整个县域，使城镇居民有更多的机会可以参与农村宅基地的流转；创新宅基地使用权的流转形式，如自主转向工商营业、对外租赁和与城镇居民共享共建[30]等方式。此外，建议政府部门放宽对宅基地使用权的严格管控措施，增加管控效率，以此稳慎地助推“三权分置”制度的实施，增加城乡资源的良性互动。

(三)构建完善的市场交易体制

现阶段，由于缺乏规范的宅基地市场交易体制，农村住房私下交易的行为日益增多，“小产权房”更是在城镇化过程中急剧增加。这从侧面印证了城乡融合中农村土地制度、农房市场规制改革的迟滞[31]。因此应适时建立规范有序的宅基地市场交易体制。首先，要加快建设制度更规范、审批更透明的宅基地全国统一市场，参照城市住房交易机制制定合理完善的土地交易规则和定价机制，使宅基地的转让市场能够与城市建设用地市场逐渐并轨，实现平等对接，引导农民自愿进行宅基地有偿交易，为宅基地使用权转让的供需双方提供良好的交易平台。其次，引进第三方中介机构和专业人员，对不同经济发展潜力的农村地区宅基地及村民自建房的财产价值进行合理评估指导。最后，构建相应的社会化服务体系，包括市场监管、金融支持、法律咨询等服务，严格审核宅基地供需双方的资格条件，加强宅基地交易流转的事前审批、事中监管和事后评估，防止城镇工商资本对农民权利的侵占，同时化解信息不对称、熟人“杀价”等客观存在的问题，为交易双方提供一个方便快捷的交易平台。

四、结语

城乡融合发展是助力乡村振兴的关键，也是挖掘乡村潜在价值、缩小城乡发展差距、破解城乡发展不平衡的有利措施。当今城乡融合发展的突破点在于畅通城乡资源要素的双向流通，利用农村体量巨大的闲置资源吸引城市人口的投资。现阶段，农村宅基地作为重要的土地资源要素，其居住保障功能逐渐被弱化，财产属性则日渐凸显，农民对能自由实现宅基地财产功能需求的内在张力在逐渐增大，因此探索宅基地使用权的有效处置方式亟须提上议程。