重构信访作为纠纷解决机制的功能定位

苏 琳

(西北政法大学行政法学院,陕西 西安 710063)

信访可以解释为“人民来信来访”,有广义和狭义概念之分。广义的信访是指“人民群众向各级党委、人大、政府、检察院、法院、人民政协、人民团体、新闻机构等以各种方式反映问题,提出意见、建议、要求和申诉、控告或检举的活动”。[1]狭义上的信访来自国务院《信访条例》,为公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式,向各级人民政府反映情况,提出建议、意见或投诉请求,依法由有关行政机关处理的活动,即通常所说的行政信访。本文所论之信访,便是行政信访。

《信访条例》赋予了信访政治参与、信息沟通、权利表达等功能,而信访在实然层面早已具备权利救济的功能,被人们视为解决其纠纷救济其权利的一种路径。目前,学界对于信访制度发挥功能虽然存在不同的表述,但是普遍认同信访制度发挥了政治参与、信息传达、权力监督、纠纷解决等实然功能。其中有学者不赞成信访应具有解决纠纷的功能,也有学者不赞成信访具有解决法律纠纷的功能,[2]笔者认为,无论是公共政策纠纷抑或是法律纠纷,信访都具有这两类纠纷解决功能的历史基础与现实基础,且在现实中,人民也有对信访解决其纠纷救济其权利的普遍需求。虽然信访作为我国本土资源确有棘手的适用困境,但并不能因此就否认正常信访纠纷解决的功能。下文在明晰信访之真实困境后提出了重构信访作为纠纷解决机制的功能定位的四点进路,期冀修订完善我国行政信访制度。且从长远而言,将信访制度纳入“法治中国”建设的整体进程,实现信访与其他救济机制和监督机制的有效衔接,这对推动我国多元化纠纷解决机制和民主法治社会的建设具有重要意义。

一、信访具有纠纷解决功能的历史基础与现实基础

信访制度存在的最根本依据实际上是宪法依据,在1982年2月《党政机关信访工作暂行条例(草案)》第2条中就可得到验证①,1995年10月国务院颁布的《信访条例》在第2条中虽未再明确提到宪法,但其对信访所作的界定亦可在1982年宪法第41条中找到对应的权利依据②。信访这一具有纠纷解决功能的制度不仅有宪法依据,还有下文所列的历史基础与现实基础。

(一)信访具有纠纷解决功能的历史基础

以历史的眼光看,中华人民共和国政务院于1951年6月7日颁布的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》标志着信访制度的正式确立。国务院于1995年颁布的《信访条例》标志着信访制度无法可依历史的终结。2005年《信访条例》的修订完善,加快了信访工作法治化的进程。

从1951年至今,我国信访制度的发展演化可分为三个阶段,[3]每一阶段的信访都发挥着解决纠纷、救济权利的功能。1951年6月至1979年1月为第一阶段,此时政治运动频繁,信访承担着检举揭发、开展斗争的运动功能和纠正偏差、化解社会矛盾的救济功能,此为大众动员型信访；第二阶段为1979年1月至1982年2月,主要服务于拨乱反正、平反冤假错案以及解决历史遗留问题的拨乱反正型信访；第三阶段为1982年2月至今的安定团结型信访,在此阶段,信访制度服务于经济建设和安定团结的大局,化解纠纷和实现救济是其核心功能。

在大众动员型信访和拨乱反正型信访阶段,经历了中华人民共和国成立、“土改”、“文化大革命”、改革开放等等大事件,社会矛盾尖锐,正式司法救济途径不足以解决人民内部矛盾纠纷,因此信访便成为人民与官方政府沟通民意、解决纠纷的重要渠道。有学者指出现代社会信访不应以权利救济功能为主,因为信访起初在平反“文革”时期的冤案中所体现出的效果使人们尝到了“甜头”,而且现代社会已然存在独立、专业的权利救济渠道——司法制度,不能将特殊历史时期的特殊功能保留,取代其常规作用。[2]26一方面,笔者赞同不能将某一制度的特殊功能取代常规功能,但另一方面不可否认的是,我国现今仍处于社会主义初级阶段,转型期经济建设、城市化等激发的社会矛盾依然不容小觑。

(二)信访具有纠纷解决功能的现实基础

行政信访制度的确立主要是为广大人民群众建言献策提供便利渠道,方便民意表达,对正当要求给予回应,与人民群众保持密切联系。然而在改革开放以后,信访的纠纷解决功能却逐步跃升为主体功能。学者对于信访纠纷解决功能的争议主要就在于,在理想法治下,承担解决行政纠纷职责的应是行政复议和行政诉讼等更具法治特性的行政救济制度,但实际上,行政信访却后来居上,发展成为多数民众倾向于选择的最主要的行政纠纷解决渠道。但行政信访为何会如此发展？行政纠纷当事人为什么会偏好信访而不是其他正式法律救济机制去寻求权利救济？一方面,从主动选择上来看,许多公民并非是不敢去寻求行政复议或是行政诉讼的救济,而是更乐于走信访路径。另一方面,从被动选择上来看,并非所有公民一开始就采用信访方式去寻求权益救济,一般都是法内救济渠道不畅,或者本来不是官民纠纷,只是因为不服民事判决而上访。

1.信访自身的独特优势

信访制度是中国特色的制度安排,信访的运行机制是以实质正义为价值导向,即信访工作的目标在于公众利益和诉求的实质性实现。实质正义的价值导向是对行政复议、行政诉讼和司法救济的程序性缺陷的弥补,也是信访应对当下社会发展的客观要求。在实践中,信访不仅具有权益诉求表达、监督公权力、政治参与等功能,最重要的便是具有权利救济、纠纷解决的功能。在我国目前的法律体系中,行政复议、行政诉讼等制度虽是专门救济公民权益的渠道,但各自存在特定的调整范围,换言之,这些专门的救济方式并不能实现对所有受到侵害的公民权益进行救济。

首先,信访成本低。相对于行政诉讼,信访人若是选择信件方式则只需要负担邮费,若是选择上门的方式则只需要负担路费等,并没有信访必需费用。其次,信访救济范围广泛。行政复议和行政诉讼都有明确的受案范围,而信访的范围则是排除性规定亦即行政诉讼与行政复议受案范围之外的争议,但实践中有许多争议都不在这两者受案范围之内,如此情况公民也只能选择信访方式。最后,信访方式灵活,执行性强。法院提供的是程序正义,民众期望的更多是一种实质正义。实践中,信访部门“坚持刚柔结合原则,耐心疏导、妥善处理的原则,合法性和合理性相结合的原则,立足息诉罢访的原则,把做好信访事项终结的过程当作解决问题的过程”。[4]

2.行政复议和行政诉讼等专门法律救济渠道不畅

民众倾向于选择行政信访,实际上与其认为行政复议、行政诉讼等专门法律救济制度定纷止争效果不佳、对满足其需求力有不逮有直接关系。有学者对进京上访的农民进行过问卷调查,在接受问卷调查的632位进京上访的农民中,有401位在上访之前就上访的问题到法院起诉过,占总数的63.4%,其中：法院不予立案的有172位,占42.9%；认为法院不依法办事而判决败诉的有220位,占54.9%；认为法院判决胜诉了而没有执行的有9位,占2.2%。[5]行政诉讼、行政复议这类正式救济制度既然无法解决民众需求,那么信访便自然而然地成为了他们的选择。

3.公民“信靠”政治权威的独特文化传统

若从权威认同的角度去理解信访制度,信访之“信”超越了信件、信函的意思,更多地包含着“信任”“信赖”之义。当公民用信件来表达自己的意见或建议时,其内心深处的驱动力是对党和政府的信任和信靠。事实上,公民对国家“信靠”的想法意义重大,如果缺乏这种“信靠”,即对政治权威的认同,那么公民轻则会自己动手解决问题,自创规则,自我实现,自我主张,从而导致社会和政治无序,重则会发生政治动荡、政治冲突乃至战争、政变等。可见,这种因信赖而产生的“信靠”极为宝贵。[6]5公民信访行为甚至是非正常信访行为体现了我国党和政府在公民心目中的权威地位,从这一角度来说这实际上是信访制度为我国政治法律制度和社会安定团结作出的最大贡献。

4.信访人的心理诉求：赌气心态

在经过行政诉讼、行政复议机关不受理,甚至机关人员态度恶劣后,信访人此时已经不是单纯地通过信访解决利益诉求,而是在一定程度上存在“赌气”心态。由此,信访人的目标开始发生转向,逐渐演变为“不争馒头争口气”的心理,要向信访部门“讨个说法”,继而产生了“为气而信访”的微观图景。[7]

在实践中,更常见的实则是集体信访,从个人赌气演变成集体事件,应星按照群体性事件的演化过程,把群体性上访人的“气场”分为六个层面[8]：第一层为结构问题层,第二层为道德震撼层,第三层为概化信念层,第四层是次级刺激层,第五层是情境动员层,第六层是终级刺激层,这每一层都是群体性事件发生的必要条件,“气场”理论应用在集体信访事件中依然有效。随着这些金字塔式分层的逐层推进,群体性事件爆发的可能性也在逐渐增加,可想而知一旦六层分布全部实现,群体性事件的发生便无法避免,等同之,集体信访事件的发生也不可避免。

二、信访制度的适用困境及其原因

在近些年的信访研究中,存在不少学者对行政信访制度面临的诸多困境的关注。总结来说包括,信访总量过高导致信访制度负荷严重；重复信访现象突出,信访案件终而不结,无法满足信访人需求；大量信访人不遵守法定的信访程序,选择集体上访、越级信访、择机信访等违法信访方式；政府为规避风险选择运用违法手段解决信访问题；行政信访解纷效率不高,效果不佳；行政信访作为纠纷的替代性解决方式损害了司法权威等。在这种种所谓的困境中,笔者认为有非真正困境与真正困境,下文便是对非真正困境的反驳与对真正困境的梳理。

(一)对非真正困境的反驳

笔者承认,许多学者指出的适用困境现象在行政信访实践中普遍存在,但上述列举的这些现象能否真正归为行政信访的制度困境则值得进一步商榷。

1.信访总量与信访制度本身并无直接因果关系

信访仅是化解纠纷、解决社会矛盾的其中一种渠道,涌入的绝大部分社会问题并不能全部归于信访制度,而应思考是否是社会管理过程中出现的问题得不到解决进而才发展成为信访案件。“信访总量高位运行”中的“高位运行”的说法暗含了一种对于行政信访案件数量过高的价值判断,然而社会中行政信访案件数量究竟应该有多少并无一个应然标准。[9]反而,信访案件的数量过高不能断定是信访制度自身所导致,但确是反映了行政复议和诉讼的救济渠道不畅通或是不那么畅通的真实困境。

2.行政信访工作机构被迫成为纠纷的收容场

在现代社会,司法诉讼是解决纠纷最重要、最权威的途径,然而,由于诉讼本身存在的弊端以及社会纠纷的多样性和当事人需求的差异性,使诉讼不可能也不应该垄断所有的纠纷解决。[6]35实践中,人民法院选择不予受理一些棘手的所谓“在社会转型期不宜由法院来处理的”或是“具有社会敏感性”案件的情况屡见不鲜,导致大量原本能够通过行政诉讼这一专门救济制度来解决的纠纷,由于法院不受理或是消极不作为拖延等,迫使当事人不得不调转方向寻求信访机构的救济。由此看来,信访机构故意僭越司法领地的说法不攻自破,司法机关自己主动放弃其应当履行的职责,信访机构反而是被迫成为司法机关自身拒绝受理的纠纷的收容场,因此类似于行政信访制度消解了国家司法机关权威的指责过于主观与片面,并无太多道理。

(二)信访制度存在的真正困境及其原因

我国行政信访制度的设计,其最理想状态应是信访人按照相关法律规定的正当程序去对应行政部门提出合理诉求,行政部门进而依据法律法规、国家及其地方政策作出公平公正的决断,满足信访人合理需求,最终有效解决行政纠纷。然而揆诸现实,行政信访制度理想状态的实现面临着如下两方面的困境阻碍。

1.信访人的非正常信访行为危害信访秩序

实践中,信访人越级信访、超出法定人数的集体上访、择机信访等非正常信访行为确实威胁了社会稳定,冲击了信访秩序。实际上,《信访条例》对信访的原则、范围、程序等都进行了相应规定,但现实中这些原则、范围、程序等的规范很难有效规制信访人的信访行为。另外,处理非法上访的信访工作成本高昂。调查发现,以前对非法上访可以采取强制措施,但是现在不允许这么做,又必须保证重要敏感时期的稳定,因此对于不能“摆平”的弱势群体,只能采取柔性管控的方式,防止这些人离开居住地上访。为了达到这个目的,一些基层派出所还与铁路部门联网,一旦稳控对象购买火车票就采取劝返、拦截的方式。有基层干部反映,社会治理的精力很多都用在重点信访对象的稳控上,耗费了大量的人力财力。[10]

2.行政部门对信访诉求的法外处理

现实生活中行政信访制度的运行与理想状态设计脱轨的原因并不能全部归于信访人,进一步说,就像部分信访人不依照《信访条例》规定的原则、范围和程序去信访一样,相对应的,部分情况下行政部门也并没有严格按照法治主义原则与正当程序去处理信访事项,而后者才是冲击我国法治社会建设不容忽视的更大问题。信访实践中,一方面为了规避严格的信访工作绩效考核机制所带来的风险,另一方面又面对信访人非正常信访所带来的种种压力,部分行政部门可能会放弃法治主义的处理思路,转而采取一些违法或者不那么合法的解决手段,如截访、压访、制裁、收买与合流、注销户口、花钱销号等。行政部门的这些法外处理手段不一定能够保证有效解决纠纷,而且还会带来严重的负面后果,损害政府的正面权威形象。

三、重构信访作为纠纷解决机制的功能定位的进路

信访制度严格地说并不是一种特定的纠纷解决程序,然而,从实践中的作用和效果看来,信访制度却在我国的纠纷解决系统中具有不可替代的重要地位。[11]信访作为中国本土问题,在借鉴别国司法制度并结合国情发展成为具中国特色的司法制度的我国不可否认存在适用困境,大量“非正常上访”的确威胁社会稳定,但并不能因此否认正常信访纠纷解决的功能,可以通过制定信访法律、严格规范信访受理范围、信访终结制度及其配套惩罚措施、改革信访绩效考核机制、严格贯彻落实律师、心理咨询师参与信访工作机制等进路来修订完善我国行政信访制度,不但对非正常上访现象有所缓解,也对与其他救济机制和监督机制的有效衔接和我国多元化纠纷解决机制的建设有所助力。

(一)制定信访法律

当前中国的信访立法,呈现出高层次的中央立法相对比较稀缺,而地方性、部门性的低层次立法则蔚为大观的金字塔式格局。目前,信访领域的“基本法”是国务院颁布的行政法规《信访条例》,仅有效规范政府部门的信访工作。另外,其余的信访立法也只包括国务院各部委颁布的部门规章、地方人大颁布的地方性法规、自治条例以及地方人民政府颁布的地方政府规章,规范范围更小,效力等级更低。非正常信访现象普遍的主要原因便是没有严格的正式法律来规范信访活动,即使存在《信访条例》这一行政法规,但其毕竟效力位阶低,强制力低,约束性弱,即便有明确规定,信访人也大多不会按照《信访条例》的规定来进行信访活动。因此全国人大制定信访法律,是信访作为我国权利救济机制建设多元化纠纷解决机制的重要途径。

(二)严格规范信访受理范围、信访终结制度及其配套惩罚措施

《信访条例》已以排除方式明确规定信访不予受理的范围,对信访终结制度也有规定,信访事项实行办理、复查、复核三级终结制,不过,虽然信访条例明确要求建立信访终结制度,规定了信访排除性受理范围,禁止越级上访和集体上访,但缺少操作性强的配套法规。对于过度维权没有严厉的惩治措施,大多数是公安机关的警告、训诫、制止,最多是采取治安处罚措施,而极少有当事人被追究刑事责任。笔者认为应在信访法律法规中明确规定信访人非正常上访的惩罚措施,有效规范信访人的信访行为；面对信访人不甚合理的信访诉求,相应的信访部门应当坚持遵守规则底线,不可一味妥协,违反相关法律法规和政策原则程序,这不仅损害政府公信力,还冲击法律权威,危及整个信访秩序。

(三)改革信访绩效考核机制

《信访条例》第7条规定了信访工作责任制并要求将信访工作绩效纳入公务员考核体系,但并未规定明确的绩效考核办法,导致信访绩效考核在实践中演变成了对非正常信访人数的“信访排名”和对党政干部的“信访一票否决制”。这种信访考核方式就像过去教育政策唯成绩论轻素质教育一样尽管能督促行政机关重视信访工作,但过度结果主义导向的考核办法忽略了信访问题产生的诸多复杂因素和信访问题化解的难度。究其本质,信访考核的目的在于督促相关行政部门更好地履行信访工作责任,提高信访工作水平,可以在考虑不同区域、不同发展模式、不同发展速度等因素对群众信访以及信访工作影响的差异性的基础上,调整绩效考核中以地方政府和领导干部政绩为代价的信访工作简单数量评价指标,降低政绩值与信访情况之间的对立性,变“堵”为“疏”,变减少上访“数量”地方政府责任为增加解决信访问题“质量”地方政府责任,从而为信访工作营造宽松有利的社会综合治理环境。[12]

(四)严格贯彻落实律师、心理咨询师参与信访工作机制

律师、心理咨询师参与信访工作机制是国务院《信访条例》第13条的落实体现。③其中,律师参与信访工作机制是为了通过甄别信访人的需求属于哪一类纠纷解决机制从而帮助引导信访人选择正确的权利救济途径,一方面顺利解决信访人问题,另一方面疏通诉讼、行政复议和信访通道,也能缓解非正常上访现象。而心理咨询师参与信访工作机制则是因为上文中所述信访人的心理诉求即赌气心态问题。信访者的信访行为是以相对平和的方式呈现还是以偏激的方式呈现,取决于信访人所积攒的“气”能否有效疏解,这就导致了以物质利益为核心的信访问题转换为“利益诉求——心理诉求”双重作用下的新信访问题。[13]如何解决这种新出现的信访问题,《北京市信访条例》第13条就有所体现。④笔者认为需要信访工作人员不仅头脑灵活,正确分析此类信访人的心理特征,还要具备较高的语言交流水平和较快的反应速度,与此类信访人开展有效的交流对话,结合溯源不同信访人之“气”生成的整个心理过程与不同阶段的心理状态及其产生的相关原因,因人制宜,各个击破,使信访制度发挥社会安全阀的最好效用,缓解相对人因诉求表达渠道不畅而产生的敌对情绪。

四、结语

时代在发展,形势在转变,当前信访制度的运行环境已经发生了很大的变化,信访制度的运行实践也不断拓展和创新。新的历史条件下,信访制度可以拥有更高的价值：作为我国民主政治制度设置的重要组成部分,信访制度可以成为推进我国民主和法治建设的助推器；作为直接沟通政府和社会的制度设置,信访制度可以反映当前经济发展的社会代价,衡量公共政策制定、执行和协调过程中存在的问题,推动政府治理模式的转变升级。但社会转型期人民有对信访解决其纠纷救济其权利的需求,现代社会所产生的问题与遗留问题仍需要信访纠纷解决功能的重构。作为国家整体制度的重要组成部分,重构信访制度作为纠纷解决机制的功能定位并保证其有效运作,有利于确保国家整体制度的健康运行和稳定发展。

注释：

①《党政机关信访工作暂行条例(草案)》第2条：“人民群众通过来信来访向各级党委和政府提出要求、建议、批评和揭发、控告、申诉,是宪法规定的民主权利。”

②《中华人民共和国宪法》第41条：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利,但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举,有关国家机关必须查清事实,负责处理。任何人不得压制和打击报复。”

③《信访条例》第13条：“信访工作机构应当组织相关社会团体、法律援助机构、相关专业人员、社会志愿者等共同参与,运用咨询、教育、协商、调解、听证等方法,依法、及时、合理处理信访人的投诉请求。”

④《北京市信访条例》第13条：“国家机关可以聘请旅、心理咨询师、相关领域专家、社会志愿者为信访人和国家机关提供法律和其他专业知识的咨询服务。”