FTA与GPA在国际政府采购市场开放上的协同效应——以CPTPP与RCEP为例

郭成龙

政府采购作为国民经济的重要组成部分，通常情况下会占到一国GDP的10%～15%，因此全球政府采购市场的规模巨大，蕴藏着无限商机和促进全球经济与贸易发展的巨大潜能，越来越受到各国和国际组织的关注。这也是世界贸易组织（WTO）如此重视政府采购议题，并专门通过一项诸边贸易协定将公平竞争、自由贸易的规则引入国际政府采购领域的原因所在。WTO《政府采购协定》（GPA）也成为多边贸易体制深度发展的重要标志之一。GPA通过自身协议文本的不断修订和成员方的逐步增加，对国际政府采购市场的开放、国际贸易机会的创造和各国政府采购制度的完善产生了重要影响。

近年来，因国际贸易保护主义盛行，多边贸易体制遇阻，加之新冠肺炎疫情的严重冲击，国内产业对政府采购政策支持和保留国内市场的需求急剧增加，GPA的扩围谈判进展缓慢，主要国家政府采购市场国际化有逆向发展趋势。但同时，越来越多的双边和区域性自由贸易协定或其他经贸安排纳入了政府采购议题，与GPA形成了明显的协同效应，极大推动了政府采购规则的国际化及国际政府采购市场的开放度。《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）和《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）就是该类贸易协议的典型代表。尽管CPTPP和RCEP在政府采购章节的内容上差别很大，但两者以不同方式在促进政府采购市场自由化和政府采购规则国际化方面呈现出重大价值。以CPTPP和RCEP为例，对自由贸易协定（FTA）与GPA之间的协同效应加以透视和分析，有助于厘清国际政府采购市场格局和相关国际规则的发展趋势，对于思考我国政府采购市场的未来开放战略与加入GPA谈判的推进策略也具有重要的现实意义。

一、协同加速了国际政府采购协定的扩围

作为WTO项下取得较大成功的一项诸边协议，GPA一直在推动着其成员的增加和国际政府采购市场开放范围的扩大。自WTO成立以来，其成员数量已由1996年的22个国家和地区增加到了目前的21个参加方共48个国家和地区（欧盟总部及其27个成员国统一以欧盟身份加入GPA）①。但从GPA的成员构成看，主要是经济发达的WTO成员。从历史的视角看，GPA各项规则建立之初就是主要基于发达国家的制度理念和需求构建的。长期以来，GPA的缔约方中，除少数几个发展中国家外，大多都是老资格的发达经济体，众多其他WTO成员甚至包括一些发达经济体对加入GPA并没有表现出太多的兴趣②。因此，GPA一直被称为WTO框架下有名的“富国俱乐部”。尽管2012年版GPA自2014年4月生效以来迅速吸收了新西兰、黑山、乌克兰、澳大利亚等多个新成员，GPA扩围有加速的趋势，但总体上仍未改变这一现状③。正因如此，WTO秘书处在推动GPA修订进程中，是以推动发展中国家的加入作为工作重点考虑的。WTO秘书处估算，2012年版GPA开始实施后，GPA参加方的政府采购市场准入每年会扩大800亿至1000亿美元，但美欧等认为这只是全球政府采购市场的很小一部分，更大的增长潜力还在于推动广大发展中国家，尤其是包括中国在内的新兴经济体加入该协定。因为这些国家的公共采购市场是巨大的，并随着他们几乎无法饱和的基础设施投资和广泛的公共服务需求的增大而继续扩张，推动发展中国家的大量加入已成为现有缔约方下一步的关注重点。

为实现这一目的，在GPA新文本的制定过程中，WTO政府采购委员会一方面对协定的措辞作了全面修改，使文本更精简和通俗易懂；另一方面增加了很多灵活性的规定，更清晰地阐明发展中国家的特殊和差别待遇，改进了过渡措施，如对个别采购单位和采购领域的过渡安排、对涉及个别义务的个别条款推迟适用等，以吸引和便利更多发展中经济体乃至最不发达经济体加入。然而，这方面的实际进展非常缓慢。在GPA缔约方最为关注的金砖国家中，只有中国在积极地进行加入的谈判。俄罗斯在其“入世”承诺中做出了参加GPA的承诺④，但谈判启动时间及谈判前景都尚难预料。印度、巴西、南非作为WTO的创始成员和其前身GATT的早期成员，不存在中俄在“入世”过程中做出的类似承诺。上述三个国家中，巴西已于2020年5月正式提出加入GPA的申请，但印度一直没有进一步超越其在2010年获得的观察员身份，南非则有一个广泛的国内优惠的政府采购政策体系，对加入GPA的兴趣一直不大。其他大多数发展中国家也仍然将政府采购市场作为支持本国产业发展的有效工具加以保留，加入GPA的意愿不强。

在WTO项下推动发展中国家加入GPA进展不大的情况下，自由贸易协定（FTA）框架下所确立的政府采购市场开放机制尤其引人注目。美国与欧盟作为有着全球最大政府采购市场的两个GPA参加方，近年来各自主导达成了一系列含有政府采购章节的双边或区域性FTA。这些协定基本都以GPA为谈判基础，其达成一方面扩大了现有GPA成员的采购市场准入范围，另一方面吸引了更多非GPA成员的发展中国家参与政府采购市场的扩大开放。以目前的CPTPP为例，其政府采购议题上的开放标准源于并略高于GPA，11个参加方中的5个（加拿大、日本、新加坡、澳大利亚和新西兰）是GPA成员，6个（墨西哥、智利、秘鲁、文莱、马来西亚和越南）为非GPA成员，而且马来西亚和越南在此之前与其他国家之间不存在任何政府采购开放义务。同时，与美欧主导的FTA相比，过去亚洲主导的FTA通常会排除政府采购条款或仅包含象征性政府采购条款。此外，在GPA的48个参加方中，只有5个来自亚洲（日本、韩国、新加坡、中国香港和中国台北）。这种背景下，CPTPP将会不断提升国际政府采购标准在亚洲的影响，并引领与推动其他地区和国家开放相关政府采购市场。目前，多个国家已明确表态会积极考虑加入CPTPP。2021年2月1日，英国在“脱欧”一年后正式申请加入CPTPP。中国也于2021年9月16日向CPTPP保存方新西兰正式提交了加入CPTPP的申请。综上分析，以CPTPP为代表的区域贸易协定是在GPA基础上协同加速了国际政府采购市场的开放与延伸，成为GPA的有力补充，可以说属于GPA+的范畴，使得GPA作为国际经济政策工具的影响范围超出了其实际的成员。

二、FTA强化了GPA规则的渗透性与示范作用

2012年版GPA是目前最为先进、最为成熟、最为系统和规范的国际政府采购贸易规则体系，已成为政府采购市场开放的通用标准。在当下WTO多边谈判举步维艰的情况下，增强GPA对其他国际协定的渗透性和示范性影响，有助于发挥其塑造未来国际经贸体制的重要价值，发挥其在推动政府采购市场国际化发展及公平、透明和非歧视的政府采购市场环境形成等方面的基础性作用。以CPTPP为代表的区域贸易协定同样在这方面呈现出明显的协同效应。这些协定的达成，除极大提升国际政府采购市场的开放度外，还有效拓展了GPA的接受范围和国际政府采购规则的统一性。

一方面，FTA的参加方数量有限，且相互之间基本都有一定的事先选择性，谈判的形式更加多样和灵活，以双边或区域内互惠为目标，不必受制于多边贸易框架下复杂决策机制和利益攻防的约束（关兵，2018）。因此，无论是存在一方强力推进，还是主要由各参加方平等磋商，相对加入GPA的谈判，协调的难度较低，可以针对不同伙伴国的重要性和特点，更为灵活地引入和设计政府采购规则体系。另一方面，2012年版GPA通过对程序规则的重大调整和扩展协定约束的采购范围，使协定文本更加现代化，反映了当前政府采购实践，尤其是电子采购的使用，并通过澄清义务、减少模糊和冗长以及采用反映采购实践、更加自洽的文本结构而使协定更易于使用，因此，成为国际政府采购规则的范本。近年来达成的重要FTA政府采购章节整体上都沿袭了GPA，目的之一就是保证规则的先进性，以推动自身真正发展成为一个21世纪的协定。透过这些协定可以看到GPA的渗透性和示范性影响。以CPTPP的政府采购章节为例，这种影响主要体现在以下几个方面：一是细化对采购程序的要求，以增强政府采购过程的透明度，并预防腐败。CPTPP第15章⑤对采购信息发布、采购意向通知、采购条件与供应商资格说明、合同授予等各环节都做了明确的规范，包括对各参加方特殊性的考虑，如加入了不受协定约束的活动清单——获取或租赁土地和建筑物、非合同协议或各种资助（如授予资金或贷款）及公共雇佣合同等。而且，第15.8条还突出强调，政府采购条款的实施必须符合第26章（“透明度与反腐败”）的规定。二是扩展和优化加入协定的“特殊和差别待遇”。这些措施包括更高的临时门槛限制、对个别采购单位和采购领域的过渡安排、价格优惠、例外措施、对涉及个别义务的个别条款推迟适用等，以适应经济发展水平参差不齐的各缔约方的特殊需求，其有助于鼓励并帮助其他国家，尤其是发展中国家加入。同时，CPTPP政府采购章节还搁置了其前身《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）中富有争议的有关参加条件（TPP第15.8条）和未来谈判（TPP第15.24条）的两个条款，以更好地关照到各成员方的国内政策需要，降低谈判难度，促进协定的尽快达成。三是考虑到当前的政府采购实践，尤其是鼓励电子手段的运用。根据CPTPP第15.14条的规定，如果采购通知是通过电子形式发布的，采购通知发布以后的所有竞标文件都通过电子形式予以公布，并且竞标文件是通过电子形式接收的，那么就允许在40天的竞标期内减少5天。

此外，CPTPP将其争端解决机制的适用范围扩大到政府采购领域，使这一敏感领域的争端能够得到有效解决，如2012年版GPA采用了仲裁程序一样，进一步强化了政府采购领域规则的执行力和约束力。

综合来看，CPTPP除在涵盖实体和采购项目等方面的特有体系外，在文本规则上与2012年版GPA相比，没有太大变化，可以称得上是GPA在区域经贸协定中的实验版。GPA已经如此显著地影响到FTA的相应规定，这在一定程度上意味着，众多发展中国家虽然目前仍游离在GPA之外，但事实上，他们已经通过区域或双边经贸协定承诺实施了GPA式的规则，也将逐步提高其他WTO成员加入GPA的意愿。大型FTA已成为很多国家重塑全球多边贸易体制和确立符合自己标准的国际经贸规则的重要平台和路径。

三、协同推广了GPA的良好管理理念与原则

作为目前最为先进、成熟和系统化的政府采购贸易规则体系，GPA除了通过严格的规则约束和出价承诺加强政府采购领域的市场准入之外，还致力于通过一套工作方案促进和加强透明度、统一性及腐败控制等方面的良好治理理念、原则与实践，甚至解决修订GPA文本的谈判中都未能解决的问题。这些工作方案主要涉及中小企业、统计数据的收集与报告、可持续采购、缔约方附件中的排除和限制、国际采购中安全标准等五个方面⑥。

正是借助在公共议题上形成的共识及相关工作方案的进行，GPA已经建立了一个软性的约束框架，并有效促进了公共采购最优方法的透明度、中小型企业进入市场的机会保障、执行公共采购政策时的可持续性考虑和公共采购理念与规则的进一步国际趋同等事项。这使得GPA超越了以市场准入为基础的经典国际贸易法（孙凤洋，2020），也使得GPA发展的重要价值已经超越了政府采购作为一种经济活动的意义，产生了“全球公共产品”的良性积累效果。因此，很多申请加入的潜在成员方认识到，参加GPA不仅有助于本国企业获得协定所涵盖的采购市场，而且也有助于加强本国采购市场竞争和改善治理。

正基于此，在自由贸易协定层面上所开展的类似规则框架设计和工作机制安排同样值得珍视。在近年达成的所有双边或区域经贸协定中，除了有些跟CPTPP一样，政府采购章节基本上参照了GPA文本并附之于具体出价清单，对参加方施加严格的法律义务外，很多贸易协定仅纳入了其中一些简略的政府采购条款。如RCEP第16章（政府采购）仅有8个条款⑦，且局限于透明度与合作两个层面的原则规定，因此，往往最不被人所关注。然而，由于RCEP作为目前全球最大的自由贸易协定，其成员有发达国家，有发展中国家，更有柬埔寨、老挝和缅甸三个最不发达国家，成员间经济体制、发展水平、规模体量等差异巨大，在政府采购章节采用不包含太多硬性义务内容或直接约束力的国际“软法”⑧，具有非常重大而特殊的意义。

一方面，有助于凝聚各方对于GPA所蕴含的良好治理理念与原则的共识。从近年美欧推进签署的自由贸易协定看，他们作为主导方在选择区域合作成员方时，往往会有意识地选择对价支付能力较强或能增进本国地缘政治安全及经济利益的国家，通过实力、权威、话语权等方式尽量实现权利义务的所谓“对等”或“公平”。与之相比，RCEP的缔约方在历史文化、经济发展水平和法制化程度上相差甚远，协定达成的复杂性和难度要大得多，尤其是在政府采购这一敏感议题上，将其纳入谈判框架内已非易事，达成硬法的周期可能会比较长，且治理成本和失败可能性较高，因此，需要拓展治理模式的包容性和灵活性。而缔结程序相对简便、形式相对灵活的国际软法恰好具有很高的需求契合度。通过引入各方共同认可的一套无正式法律约束力但包含实质性行为准则并能够对合作参与方产生实际影响的原则和规范，可以不断提升众多国家对GPA项下，关于透明度和腐败治理等政府采购市场良好管理理念的认可和共识。鉴于RCEP成员方基本都是“一带一路”沿线国家，这一模式对于未来我国推进“一带一路”沿线的国际规则体系建设也具有很大的参考作用和模本价值。另一方面，有助于促进各方关于政府采购议题的政策对接。RCEP第16章第3条提出成员方就政府采购相关事项搭建信息共享合作机制。后续可以推动形成成员间固定的治理对话平台，通过充分沟通和积极协商，妥善处理认识分歧，并不断丰富对话内容，更多增加关于政府采购市场开放和法律监管最佳实践等内容的讨论。在充分考虑各方关注和诉求的基础上，推动各方政府采购政策的交流和统一，降低未来规则升级谈判的成本和潜在风险，进而促进GPA式的国际政府采购标准逐步输出到采购制度尚不发达的广大发展中国家，尤其是“一带一路”区域，改进沿线的整体营商环境。

四、国际采购市场扩大开放趋势下的应对举措

在FTA与GPA协同推动国际政府采购市场不断扩大开放的趋势下，中国应该更加主动积极地参与这一进程，在国际尤其是“一带一路”区域政府采购规则的发展和采购市场融合开放中扮演更加重要的角色。

一是加快推动中国加入GPA的进程。近年，由于国际贸易保护主义盛行，多边贸易机制遭遇前所未有的困难，很多人对我国继续开展加入GPA谈判的必要性持有怀疑态度。事实上，在当前这种特殊的时代背景下，尽早开展GPA规则试点和加快加入GPA的进程不仅不会过时，而且显得更为迫切和必要。既有助于彰显我国进一步扩大开放和坚持多边主义的决心，也有助于“坚持对内改革和对外开放相结合，充分发挥我国超大规模市场优势和内需潜力，构建我国政府采购领域国内国际‘双循环’相互促进的新发展格局，鼓励国外采购主体‘引进来’和国内企业‘走出去’，积极开拓国际国内两个政府采购市场、有效利用国内国外两种政府采购资源”（杨泽航和汪泳，2020）。2018年4月10日，习近平总书记在博鳌亚洲论坛上向世界明确表态，要推动中国“加快加入世界贸易组织《政府采购协定》进程”。而且，我国已先后向WTO提交了7份出价，最新出价已基本达到主要缔约方的出价水平。这充分展现了中国加入GPA、维护多边贸易体系和进一步扩大对外开放的决心与诚意。在此基础上，我国应继续加快推进加入GPA的谈判进程，积极推动中国政府采购融入全球采购体系，积极维护和稳定自由贸易的外部发展环境。

二是开展FTA框架下政府采购市场开放的探索和尝试。过去我国一直坚持先完成加入GPA谈判，再考虑在商签FTA中开放政府采购市场，因此，很少在双边和区域经贸安排中涉及政府采购议题。但近年与政府采购相关的FTA大量出现，加之多边场合的谈判前景不明朗，使我们认识到，加入GPA并非中国参与创设国际政府采购规则的唯一方式。鉴于FTA谈判中更强调权利与义务平衡及各方在市场开放承诺上的对等，中国应密切关注和把握国际政府采购规则的发展趋势，可以考虑不囿于GPA框架，在多边机制之外的FTA谈判中，积极引入政府采购的内容，探索政府采购市场的开放（曹富国和周芬，2015）。而且，在自由贸易区战略推进中，可以优先选择我国具有相对产业竞争优势或与我国产业优势较为互补的国家进行政府采购市场相互开放的尝试，以避免过大范围和过高程度的开放可能对国内产业带来的冲击。当下，可借力RCEP的生效实施，推动与区域内外重要贸易伙伴之间相关规则和理念的统一，深入研究未来加入CPTPP谈判中政府采购市场开放的可能路径与出价方案，积极探索、推动“一带一路”沿线相关政府采购市场开放的可能性、方式和相关规则制定，增加未来参与制定和引领国际规则的机会与实践经验，逐步确立有利于发展中国家参与国际政府采购市场的规则体系。

三是重视国际软法在促进政府采购规则统一性中的作用。由于各国的关注领域、利益取向和发展能力存在巨大差异，相互间要协商达成具有约束力的国际法律文件是十分困难的，往往付出了巨大的谈判成本后却徒劳无功（何志鹏，2017）。在敏感性较高的政府采购领域尤其如此。正是基于这一考虑，国际软法在政府采购市场开放谈判中有发挥重要作用的巨大空间。而且，与西方国家主流的严格规则治理模式相比，国际软法的内在特性能很好地契合国情和发展水平差异较大的、众多国家参与的经贸规则谈判，如“一带一路”沿线国家与地区。因此，可以借助国际软法具有的优势逐步推动参与国之间关于政府采购原则、规则和实践的统一性，进而建立一种多元的新型市场准入合作与治理模式。

四是完善国内政府采购立法。在加入GPA谈判过程中，现有重要成员方一直对我国《政府采购法》和《招标投标法》并立，以及其间存在的不协调问题提出了强烈关注，要求中国尽早尝试合并公共采购领域的两部法律，从而使政府采购政策更加简洁和透明。尽管后续实施的《招标投标法实施条例》和《政府采购法实施条例》对政府采用招标方式采购工程的法律适用作了衔接，一定程度上厘清了两者的“楚河汉界”，但由于相关采购单位和部门对两法的理解存在差异，导致法律适用问题上仍存在一定的障碍。因此，我们还需要进一步提升立法技术，做好政府采购立法间的协调和统一，并对标CPTPP完善国内政府采购程序及国内其他与政府采购相关的一系列制度和体制机制，对各级政府实体的采购过程和透明度等提出更有约束力的要求，改进政府采购实践，尽量避免未来在加入贸易安排后现存法律漏洞所可能带来的问题。

注释：

①具体包括美国、加拿大、欧盟27国、荷属阿鲁巴、列支敦士登、瑞士、冰岛、挪威、以色列、日本、韩国、新加坡、中国香港、中国台北、亚美尼亚、新西兰、摩尔多瓦、黑山共和国、乌克兰、澳大利亚、英国（2020年1月31日，英国正式脱离欧盟，并于2021年1月1日成为WTO《政府采购协定》的独立缔约方）。

②如自1996年以来，澳大利亚一直作为WTO政府采购委员会的观察员，但其对加入GPA的事宜一直采取退避三舍的态度。直至2019年7月，澳大利亚才正式成为GPA成员。

③从市场容量看，新西兰和澳大利亚是这次扩围的重点所在。黑山和乌克兰虽都算不上发达国家，但都在积极寻求加入欧盟（作为一个整体式GPA的参加方）。因此，这次扩围一定程度上可以视为GPA进一步充实了其发达经济体成员。

④一些发达成员为了打开重点目标国（如中俄）的政府采购市场，经常将签署GPA与这些国家加入WTO的强制性条件捆绑在一起。俄罗斯被要求承诺在加入WTO的4年内（即2016年8月左右）启动加入GPA的进程，不过目前尚未实际启动相关谈判。

⑤参见2017年《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》第15.1—15.24条。

⑥有关各项工作方案的具体内容在WTO官网有详细介绍。参见：https://www.wto.org/english/tratop_e/gproc_e/gpa_wk_prog_e.htm。

⑦参见2020年《区域全面经济伙伴关系协定》第16.1—16.8条。

⑧关于何为“软法”，学界至今尚未形成定论，学者大都是对照参考“硬法”（即传统意义上的法律），来认识和研究国际软法。不过，最广为接受的一个基本认识是，软法是原则上不具有法律约束力，但却具有实际效果的行为规范。参见Francis Snyder，“Soft Law and Institutional Practice in the European Community”，in Stephen Martin，The Construction of Europe：Essaysin Honour of Emile Noel，Kluwer Academic Publishers，1994：199—200。