省级层面推进“青年发展友好型”城市建设工作的难点与实施路径

李雯靓 李 淼

一、问题的提出

党和国家事业要发展，青年首先要发展。在党和国家的支持和推动下，我国青年事业取得了巨大的进步和历史性成就，对青年工作的关注也提升到了前所未有的高度。2017年，国务院印发《中长期青年发展规划(2016—2025年)》(以下简称《规划》)，指出要“充分照顾青年的特点和利益，优化青年成长环境，服务青年紧迫需求，维护青年发展权益，促进青年全面发展”[1]。2022年4月，为深入贯彻落实《规划》，中央宣传部、国家发展改革委、共青团中央等十七部门联合发表了《关于开展青年发展型城市建设试点的意见》，指出要“面向城市建设发展，加强前瞻研究规划，丰富青年友好政策，搭建青春建功平台”“不断提升青年在城市生活的获得感、幸福感、安全感，激励青年为实现第二个百年奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦而不懈奋斗。”[2]青年工作不仅仅是关于青年群体的问题，更是关涉国家希望与民族未来的战略性问题[3]，赢得青年才能赢得城市发展的未来。

为优化城市的青年工作，给予青年发展以优先权，促进青年与城市之间的良性互动，近年来，我国上海、武汉、深圳、成都、北仑等城市围绕各自的城市特点或发展需要，积极推进“青年发展友好型”城市及相关理念的实践，探索出一系列基于城市特色的青年政策体系和行动指南，对于实现“城市对青年更友好，青年对城市更有为”的城市治理愿景具有重要意义。上海是我国最早提出“青年友好型”发展理念的城市[4]，2010年，200余名“海宝一代”“鸟巢一代”青年志愿者们开展了以“青年·城市·成长”为主题的论坛并联合发表《海宝宣言》。宣言指出，“青年友好型城市将作为城市的未来形态，推动青年、城市与社会的共同发展”，达成了“城市承载着青年的梦想，青年引领着城市的未来”的“海宝共识”。2017年，武汉推出“百万大学生留汉工程”，实行“放宽落户、保障安居、主题社区、实习见习、基层就业、创业培训、创业工位、创业融资、优化环境”等九大政策[5]，致力于打造“大学生最友好城市”。同年，深圳从青年“思想道德、教育、文化、健康、婚恋、人才培养、就业与创新创业、交流与合作、社会融入与社会参与、权益与预防犯罪”等十大领域推出政策措施，提出要“为世界青年打造一座青年发展型城市”[6]。2019年，宁波市北仑区推出“青年北仑”政策，加强“住房、信贷、就业、创业、发展、业态、子女入学保障、家庭医疗保障、综合服务保障、旅游休闲”等十个方面的政策支持[7]。2020年，成都市印发《青年友好城市营造共建共治共享行动工作方案》，从“城市认同度、宜业性、互联度、创造性、公益性、国际性”六大方面着手，推进青年与城市的共建、共治、共享。

上述实践工作为“青年发展友好型”城市建设积累了经验：第一，城市要深刻认识到青年群体在城市治理乃至国家治理中的战略地位，明确青年工作对于城市发展的重要性与必要性；第二，青年工作应落实到具体的政策支持上，城市要充分发挥政府职能部门的执行力，确保青年能够实实在在地体验到、感受到城市对青年的帮助与支持；第三，城市要认识到青年是发展着的人，切实考虑青年在其生命历程中的各种需求，政策支持应尽可能覆盖住房、创业、就业、婚恋、子女教育等全过程。

同时也可以看到，我国已有城市青年工作建设经验具有如下特点：首先，推进“青年发展友好型”相关建设理念的城市，其经济发展水平通常处于国家前列，往往是我国的经济特区、新一线城市、特大城市等，这些城市具有雄厚的经济优势，能够充分吸引青年人才来到城市、留在城市[8]。其次，除了2022年国家层面对“青年发展型 ”城市建设工作进行了统一部署外，已有推进“青年发展友好型”相关建设理念的城市全部都是地级市或市辖区，由于单一城市的特征突出，因此能够最大限度发挥城市优势。最后，推进“青年发展友好型”相关建设理念的城市往往着力关注高校大学生、高技能人才、创业人才等精英青年，力图以优化青年结构促进城市进步。

然而，这些实践经验往往是为单一城市的发展所量身定制的行动指南和指导标准，因过于具有针对性而缺少经验的普遍性，难以迁移应用到综合实力一般或者综合实力较差的城市，容易形成城市青年工作强者愈强、弱者愈弱的“马太效应”，而“城市对青年更友好”应是全社会共同的愿景。由此可见，尝试从更高层次、更加广阔的省级层面出发，探索出推进省域内不同经济发展水平城市共同成长又各有特色的实施路径，具有重要的时代意义。

2021年10月，山东正式提出启动“青年发展友好型”城市建设，成为国内首个在全省域各区市和县(市、区)同步推进“青年发展友好型”城市建设的省份[9]，这标志着“城市对青年更友好”不再是优势城市单枪匹马式的进步，而是在省域内创设整体部署、一体推进的工作氛围，促进各城市共同发展、普惠全体青年的创举。基于此，本文力图回答如下问题：从省级层面推进“青年发展友好型”城市建设工作面临着哪些困难和挑战？如何更好地从省级层面推进“青年发展友好型”城市构建工作？

二、文献综述

全球各地的城市和社区都在关注青年的需求，且这种对青年的关注逐渐从理念层面具体化为致力于真正实现青年权利保障和美好生活的城市治理体系[10]。“青年友好型”城市(Youth Friendly Cities)正是这样一种以青年发展为核心、旨在促进青年与城市之间良性互动和有机融合的政策体系和发展道路[11]。“青年友好型”城市理念缘起于西方发达国家，发展自20世纪90年代由联合国发起的“儿童友好型”城市(Child Friendly Cities，CFC)倡议。1996年，联合国儿童基金会以保障儿童的生存权、发展权、参与权、受保护权为目标，旨在打造“保护儿童、善待儿童和关爱儿童的城市”，目前已认证了全球近900余所“儿童友好型”城市[12][13][14][15]。后来，这一理念逐渐迁移至青年群体，衍生了“儿童-青年友好型”城市和“青年友好型”城市理念。由于各地所关注的城市发展方向不同，也常被称为青年发展型城市、青春城市、年轻城市、青年创业友好型城市、大学生友好型城市等[16][17]，体现城市青年工作的发展性特征和多元化特征。在中国官方话语体系中，“青年发展型”城市指的是“扎实推进以人为核心的新型城镇化战略，积极践行青年优先发展理念，更好满足青年多样化、多层次发展需求的政策环境和社会环境不断优化，青年创新创造活力与城市创新创造活力相互激荡、青年高质量发展和城市高质量发展相互促进的城市发展方式。”[18]愈加关注到了城市青年工作的“新发展理念”和“新发展格局”。

根据国务院《中长期青年发展规划(2016-2025)》，“青年”指的是具备完全行为能力的18-35周岁的城市居民；同时“青年”又是一个动态的概念，描述了一个人从青稚走向成熟的特定人生阶段[19]。青年人在城市中的角色定位具有复杂性：青年是社会经济发展的主力军[20]，是城市发展的先锋力量；同时，青年人正处于从少年向成年过渡的关键时期，所掌握的经济资本和社会资本非常有限[21]，因此在社会结构中处于一定的弱势地位[22]。可以说，“青年发展友好型”城市理念的产生和发展具有时代必然性。

就价值意蕴而言，“青年发展友好型”城市关注青年与城市之间的联动，是一个互促共进、彼此成就的过程，具有以“城市对青年更友好”实现“青年对城市更有为”的旨愿。一方面，“青年发展友好型”城市倡导政府基于青年优先发展的态度，将青年福祉及诉求纳入城市的规划设计、制度结构、资源配置、服务供给等公共事务中[23]，充分提升青年在城市公共决策中的优先地位，不断增强城市对青年的吸引力、包容力和凝聚力。另一方面，通过优化青年生活环境及发展条件，帮助青年更好地发挥其能力和价值，为城市带来源源不断的效益和活力，不断提升青年对城市的参与力、推动力和贡献力。

就内在逻辑而言，“青年发展友好型”城市的实现需要立足青年的年龄特征与真实感受，认识到城市中的青年群体不仅与其他群体的发展具有共性，同时还具有青年群体发展的个性，应兼顾“社会普遍需求”与“青年特殊需求”[24]。“社会普遍需求”是“青年特殊需求”的前提和基础，“青年特殊需求”是“社会普遍需求”基础之上的必然回应。一方面，“社会普遍需求”指的是各年龄阶段居民所共享的资源和共同需要的城市支持，包括住房租房[25]、安全保障、医疗服务、环境绿化、交通出勤等[26]，是提升青年人安全感和获得感的根本保障。另一方面，“青年特殊需求”指的是在青年特定年龄阶段亟需获得或容易缺少的社会支持，包括就业创业[27]、婚恋社交[28][29]、子女教育、志愿服务、新兴文化等[30]，是提升青年成就感和幸福感的关键途径。

然而，已有研究或是来自于政府领导干部的工作评介与心得，或是来自于媒体工作者的新闻时评，缺少通过科学的研究方法收集的经验数据。本文力图弥补现有研究的不足，揭示不同经济发展水平城市以及各政府职能部门在青年工作中的实践经验，并在此基础上提出由实证理据支撑的、更具可持续性和可推广性的省级层面推进“青年发展友好型”城市建设工作的政策建议。

三、研究方法

本研究在山东省内四所处于不同经济发展水平的城市开展实地调研，采用焦点小组访谈法访谈政府职能部门工作人员，通过分析访谈资料，探究有关省级层面推进“青年发展友好型”城市建设工作的难点和实施路径的相关问题。

(一)研究对象

在参考2020年山东省各城市GDP统计数据及近三年来的增速水平、综合考察城市建设的实际情况，同时广泛听取省政府机关人员的意见和建议的基础上，笔者从山东省16所城市中选取了A、B、C、D四所城市作为本研究的四个焦点小组。在这四所城市中，相关政府职能部门的中层领导及基层机关干部参与了焦点小组访谈，城市中独具发展特色或者青年工作较为突出的市辖区政府职能部门工作人员也在调研之列。研究对象共59人，包括A市教育局、人社局、人才服务中心、发改委、体育局的21名工作人员，B市公安局、大数据中心、市统计局、团市委、文旅局、体育局的16名工作人员，C市卫健委、市委网信办、文旅局、团市委的11名工作人员，以及D市医保局、人社局、创业就业服务中心、文旅局、团市委的11名工作人员。其中包括38名中层领导和21名基层干部。

通过开展焦点小组访谈，本研究细致了解了处于不同经济发展水平的城市及不同职能部门对“青年发展友好型”城市建设工作的认知、期望、实现策略与面临的实际困难。

(二)焦点小组访谈

焦点小组(Focus Groups)访谈也常被称为焦点团体访谈、集体访谈、座谈会、专题小组访谈等[31][32]，指的是一个或两个研究者同时对一群人进行访谈的调研方法，最初起源于历史学和人类学的口述史研究，由西方社会学家默顿(R.Merton)率先应用[33][34]。焦点小组近年来被广泛应用到社会科学研究的各类领域之中[35]，其内容和形式与个别访谈具有相似性，往往都是基于结构化或者半结构化式的对话，但焦点小组访谈通常比个别访谈的层次更高、难度更大[36]。一方面，焦点小组访谈不仅能够使受访者与研究者之间建立对话，同时能够在同一场域内不同受访者之间形成互动，进而获得更加完整、更为准确的研究资料[37]。另一方面，焦点小组本身的调研过程亦可视为数据的一部分，既可以帮助研究者解释某些与研究问题相关的现象及成因，同时还可以在调研中挖掘出其他丰富且有价值的信息，对研究问题形成新的解释[38]。换言之，焦点小组访谈所收集的数据不仅包括受访者的个人观点、集体性探讨观点，还包括研究者在调研过程中所观察到的群体成员之间的社会性人际互动情况[39]。

笔者于2021年9月7日至24日先后赴山东省内四所城市开展焦点小组访谈工作。为了保证焦点小组访谈工作的顺利进行，在访谈开始之前，研究者充分向受访者介绍本研究，包括研究目的、研究内容、志愿原则与保密原则等，在取得录音许可后正式进入访谈，使用录音笔、电脑、笔录相结合的形式对访谈内容进行记录。焦点小组访谈分为三个部分：首先，掌握城市青年发展的整体情况，了解城市规模、青年人口结构等客观条件的信息；其次，针对不同政府职能部门的青年工作展开讨论，从青年的生活品质、就业创业、安全保障、社交服务、文化认同五大方面着手，了解不同职能部门向青年提供的专项政策、福利待遇或特色活动等工作经验；最后，设置开放性问题，询问政府各职能部门在推进“青年发展友好型”城市建设工作中具有怎样的优势和挑战。

(三)数据分析

在完成所有焦点小组访谈后，笔者对其进行转录，共整理出约19万字的访谈资料。这些访谈资料与被访者的自身经验和主观感受密切相关，未必能够全然代表城市的现实情况，但由于受访者接受调研时通常能够运用数据佐证自己的观点，因此具有一定的客观性。另外，“青年发展友好型”城市建设工作是一项有关人的发展的研究，恰恰关注的是参与者在行动实践中的主观感受，因此“所有的说法，包括谎言，都是一种姿态和立场，隐藏着一种真实的态度。”[40]从质性研究的角度出发，这些访谈资料背后的意义结构都是具有真实性和科学性的。

本研究采用的是自下而上的数据分析思路：

第一步，阅读并梳理深度访谈的原始资料。在对音频文件进行文字转录后，为了实现保护被访者隐私的同时又能够反映其角色立场的目的，将每一位被访者的访谈资料命名为“焦点小组名称+部门名称”。进而，充分投入对原始材料的阅读和理解，悬置研究者的价值前设与判断，走近访谈资料的真实面貌。

第二步，对访谈资料进行“登录”和“设码”。这是质性研究中非常重要的基本环节，是一个“将资料打散、赋予其新的意义，进而以新的方式排列组合的操作化过程。”[41]在这一阶段中，笔者依据资料内容的性质和特点提取出关键信息，参考信息出现的频率以及信息之间的联系，通过对电子文档进行批注的方法登录设码。例如，访谈资料中反复提到“房价”“经济适用房”“租房补贴”等关键词，因此将其提取并设为一级码号，同时，笔者在设码时直观感受到它们之间具有密切的意义联系，因此直接为它们设置共同的上级类属“住房支持”。这是一个不断提取、不断比较的过程，同时也是对数据的初步凝练。

第三步，寻找访谈资料中的“本土概念”。在受访者的工作场域中，有些惯常使用的术语或概念对他们来说具有独特的意义，这些可视为受访者的“本土概念”。例如，受访者频繁提到“回家”一词，这个词在生活中非常普通，但在城市青年工作的特定语境下，却暗含着“青年人口的存量问题”“拥有本地户籍且生活在熟人社会中的青年”“因考虑家乡因素才愿意回到城市的本地青年”等多种外延含义或不寻常的理解，这种情况下笔者选择沿用受访者“原汁原味”的表述，尽可能还原他们的感受，并对此类概念进一步辨别与分析。

第四步，建立编码与归档系统。在登录设码以及初步的类属划分后，笔者梳理已有的一级和二级码号，调整码号结构，使其形成更加深刻、更加聚焦的三级码号，逐步接近研究所需的核心观念。同时，梳理码号系统使其成为研究数据的检索工具，便于进行数据的直观辨认和信息调取。

四、省级层面推进“青年发展友好型”城市建设工作的难点

(一)青年特殊需求亟待关注

城市的发展与生活在城市中的所有人群息息相关，因此，政府工作通常更着力优化“社会普遍需求”，或者关注残疾人、老年人、儿童等弱势群体的特殊需求。由于青年具有充沛的力量、活跃的思想和无限创造力，因此，除了专门围绕青年群体开展工作的各级共青团组织，或者政府各职能部门围绕青年群体开展的专项活动以外，“青年特殊需求”极易被忽视。以下三个焦点小组都谈到青年并非日常工作中所关注的重点群体：

A市在全省是处于一个偏老龄化的城市，外来人口多，老龄化程度大概21%左右，在全国也是比较严峻的。目前的工作重点是下大力气解决一老一小的问题，青年这一块我们研究的并不多。(2021年9月8日，对A市发改委工作人员的访谈)

该市发改委的工作人员指出，由于老龄化问题突出，政府着力关注老年和儿童群体，对青年的需求关注较少。这一现象同样出现在文化建设的相关工作中：

说白了我们群众文化受益最多的群体还是退休以后的人群，一般是在45、50岁以后，最大的有八十几岁的还在进行文化活动，另外就是儿童的活动，青年参与的很少。(2021年9月24日，对B市文化馆工作人员的访谈)

根据上述访谈片段可知，该市文化馆的活动通常面向中老年人或者儿童，启示我们在文化建设工作中不仅要考虑到传统文化的传承，还需要兼顾青年新兴文化。同样，城市公共卫生工作方面也面临相似的问题：

我们和教育局有一个合作，对全市中小学生进行心理健康普查，另外也有针对空巢老人进行的公共卫生帮助工作。专门针对青年这一块的还真没有过，青年并不是我们的帮助重点。(2021年9月23日，对C市卫健委工作人员的访谈)

以上三个焦点小组虽然来自不同城市，且分别代表了城市整体规划、文化建设、公共卫生等不同立场，但却不约而同谈到了城市“缺少对青年群体的关注”这一问题，说明忽略“青年特殊需求”是各城市普遍存在的情况。缺少对青年的关注、漠视青年的成长需求，将不利于青年人解决生活问题，更难以帮助青年留在城市、为城市创造价值，城市对青年发展的友好性也就无从谈起了。

(二)政府职能部门需协同共进

青年阶段面临人生的重要转向，例如从学生到工作的角色转变、从学校到社会的环境转变、从单身到组建家庭的生活转变等，会与不同政府职能部门产生密切联系。然而，调研中A市教育局工作人员指出，不同政府职能部门虽然共同承担着青年工作，但在具体事务中却并未做到融合衔接：

针对青年职业能力的提升，我们协助人社局开展了一些工作。虽然我们处的名字是“职业教育处”，但其实只承担其中一部分工作，至于职业教育的补贴、受惠人数等由人社局承担，我们不掌握这方面数据。他们(人社局)有一个“职业能力建设处”，或许可以查到吧。(2021年9月8日，对A市教育局工作人员的访谈)

通过上述访谈片段可知，虽然教育局和人社局分别承担着青年“职业教育”工作中的不同任务，但由于缺少信息沟通，很容易使青年在解决职业教育相关问题时面临“两头跑”“来回跑”的困扰。除此之外，当焦点小组讨论到青年“就业创业”相关工作时也遇到了类似问题：

我们中心分为14个部门，包括就业、失业、创业、职业培训、家庭服务等等，各自负担的任务是不一样的。由于我负责创业部分，所以关于就业问题并不了解，不掌握青年就业情况。(2021年9月8日，对A市人社局工作人员的访谈)

第一位受访者提到不同政府职能部门之间缺少信息沟通；第二位受访者则提到，同一个政府职能部门中的不同工作小组同样缺少联系，忽视数据和信息的共享。青年的成长虽然是阶梯式的，但同时也是连贯的、连续的，政府职能部门之间的工作脱节极易为青年工作的长效发展形成阻滞。

(三)不同城市青年群体的结构特征具有显著差异

经济发展水平的落差直接导致了不同城市能够为青年提供的福利政策、设施条件、公共服务各不相同，有些城市因经济水平发达、发展前景广阔，对青年人才具有天然的吸引力，而有些城市由于经济落后、资源欠缺等原因，难以吸引高精尖青年人才。因此，不同城市对于青年的吸引力不同，导致不同城市中的青年群体在学历水平、技术领域、创新能力等方面具有显著差异，即青年群体的结构特征大相径庭。例如，经济发展水平领先的A市和经济发展水平落后的D市在提到各自人才引进工作的情况时，描述了两种截然不同的境遇：

对青年人才的政策支持主要有两个方面。第一个是高层次人才服务，为符合条件的博士后、博士等办理高层次人才服务绿卡，提供签证居留、住房保障，子女入学等支持，还有政策咨询、人文关怀等保姆式一对一的个性化服务；第二个针对985高校毕业生或教育部学历学位认证的留学海归给予36个月的住房补贴，对专业紧缺的毕业生发放博士生每人每月1500元、硕士生1200元的额外补贴。(2021年9月8日，对A市人才服务中心工作人员的访谈)

可以看到，A市为青年人才提供的发展条件十分优厚，同时城市对青年所提出的学历和专业要求较高。然而D市受访者却指出：

同样是“招才引智”，我们合作的很多都是中低端人才，有时连高职都算上了，如果本科生愿意来都算好的。去年我们引进双一流高校毕业生569人，95%以上都是D市籍贯的本地青年，我们不追求吸引全国全世界的高端人才，如果能让走出去的孩子愿意回家，我们就很满足了。(2021年9月9日，对D市人社局工作人员的访谈)

城市经济发展水平的差异对人才引进工作的影响，从上述两个访谈片段中体现得淋漓尽致。“青年发展友好型”城市一定是更加包容、更加多元的城市，如何平衡不同经济发展水平的城市在青年工作中的先赋性差异，由“关注精英”转向“普惠全体青年”，是省级层面推进“青年发展友好型”城市建设工作的重点与难点。

(四)亟需充分发挥不同城市的竞争优势

与我国其他“青年发展友好型”城市建设经验不同，如果仅从地市级层面推进工作，可以完全按照当地情况、充分发挥优势以弥补短板。但省域内不同城市各具发展特色，如果以“一刀切”的形式创设评价机制，极易在建设过程中造成不公平、不合理的情况。在焦点小组访谈中，一位来自经济发展水平较差的D市受访者指出，不应当以单一因素判断城市对青年的发展是否“友好”：

“青年发展友好型”城市是一种态度，不能光看经济发展水平。有人认为这个城市给我的钱多就算友好，但也有人认为这个城市生活压力小才算友好。D市虽然资金匮乏，但能够给予青年幸福感。首先，住房是青年最大的刚性需求，如果考核这一项的话我们肯定是全省第一，D市房价在全省算得上最低；其次，我们消费水平低、生活成本低，可以减少青年的生活负担。如果是拿同样的工资，在我们这的生活压力肯定要比在A市小得多。(2021年9月9日，对D市团市委工作人员的访谈)

这位受访者从当地情况出发，表达了对“青年发展友好型”城市理念的认知，指出每个人对于“友好”的定义不同、感受不同，因此对于城市是否友好的评价标准也不应该是单一的。除了这位受访者以外，亦有其他城市因经济条件制约，转而阐述各自在城市绿化、创业环境、旅游发展等方面的竞争优势。可见，如何建立一个能够在全省范围内具有公平性、适恰性的评价机制，也是全省推进“青年发展友好型”城市建设工作需要解决的难点。

五、省级层面推进“青年发展友好型”城市建设的实施路径

“青年发展友好型”城市从理念走向实践意味着我国城市发展与青年工作正在迈进新的历史阶段，“城市对青年更友好，青年对城市更有为”不是优势城市的专属任务，而是所有城市在面对青年工作时应共同追求的方向。山东省创造性地从省级层面推进“青年发展友好型”城市建设工作，能够帮助省域内不同经济发展水平的城市完善青年服务、满足青年诉求，有助于将山东省建设成为使青年生活美好、全面发展、有文化归属感的城市空间，同时也将对我国其他省份开展青年工作提供借鉴。基于调查分析，结合省域各城市政府职能部门的意见建议，提出如下实施路径：

(一)以省级政府为主导，创设市级政府各职能部门齐抓共管的工作机制

有效推进“青年发展友好型”城市建设工作需要保证省级政府的坚定领导，促进市级政府各职能部门协同共进。在焦点小组访谈过程中，政府职能部门工作人员充分认识到由于部门缺少沟通合作而造成的问题，并提出了如下建议：

建立一个严格而完善的、专门针对“青年发展友好型”城市的工作小组，可以帮助各部门形成合力，大家围绕某个内容去开展服务，为青年形成全方位的帮助和支持，这是非常有意义的。假如说今天有一个任务需要优化，那人社、医保、文化旅游各个方面应该提供什么样的服务，这个东西必须要有省级层面的宏观指导。(2021年9月9日，对D市团市委工作人员的访谈)

上述访谈片段包含了两层意涵：一方面，必须在不同政府职能部门之间形成青年工作的合力，促进多方力量的统筹与协调；另一方面，由于省内各城市普遍缺少“青年发展友好型”城市建设的经验，需要省级层面予以专门化、科学化的指导。

(二)建立多元评价体系，用发展的眼光看待青年工作

省级层面推进“青年发展友好型”城市建设，应兼顾省内城市在经济发展水平、青年人口规模、青年群体的结构特征等方面的差异，力图使各城市既能够发挥自身优势，调动参与“青年发展友好型”城市建设工作的主动性和积极性，又能认识到自身亟待解决的问题、积极寻找措施弥补差距，实现良性发展、共同进步。

1.用多元评价代替单一诊断。从青年工作的发展现实来看，经济发展水平越高并不能意味着城市对青年越友好。反之，有些经济发展水平一般或较差的城市能够在生态友好、住房友好、教育友好等方面卓有优势。例如，有受访者在介绍该城市的发展优势时提到：

妇幼保健对于面临婚恋生育的青年阶段来说非常重要，C市妇幼保健这一块在省内做得非常好，在全省应该是排前三位的。从医疗水平和妇幼保健的机构数量来说，C市在国家层面都做得比较强，我们一个县的妇幼保健院都能达到三甲水平。(2021年9月23日，对C市卫健委工作人员的访谈)

上述访谈片段所提到的“妇幼保健”可视为“青年特殊需求”，正如这位受访者所说，一所拥有高质量妇幼保健条件的城市能够给予青年人更多的幸福感。可见，对待省内各城市评价不能“一刀切”，应打造多元化的评价机制，例如，可以在“青年发展友好型”城市评价体系中设立“必选指标”和“任选指标”，在满足青年生活和发展的基本保障、实现“青年发展友好型”城市“红线”达标的同时，把握各城市发展优势，打造城市品牌特色。

2.用过程性指标代替结果性、绝对性指标。省级层面推进“青年发展友好型”城市建设工作要关注省内不同经济发展水平城市的成长规律，不能盲目使用“政府补贴总额”“福利惠及人次”“活动开展频次”等结果性指标评价城市职能部门的工作水平。焦点小组访谈时，这一观点得到了诸多受访者的认同：

看增幅要比看增长率好一点，各城市的青年人口基数不同，无法在同一个水平线上做对比。有些城市具有先天的优势，有些城市有先天的劣势，不能由于经济实力存在悬殊就否定了城市对青年的友好，可以更多地关注一下城市在青年工作中的进步嘛。(2021年9月24日，对B市大数据中心工作人员的访谈)

上述访谈片段指出，不能以绝对性数据来评价政府职能部门的工作效果，必须结合城市实际情况，认识到城市也是需要“成长”的。例如，可以采用“近3年来的增幅”来描述该客观描述型指标在过去一段时间周期内的变化趋势，而不是将某个绝对值作为评价的标准。换句话说，应当采用评估变化趋势的方式，尽可能消解省内各城市在经济发展水平和人口结构方面的原初优势或劣势，着力凸显政府各职能部门在城市成长过程中的后致性工作成果。

(三)倾听青年的真实心声，塑造青年美好生活

什么样的城市对青年更友好？关于这个问题最有发言权的是青年。省级层面推进“青年发展友好型”城市建设工作应关注青年的感受和认知，从青年立场出发，倾听青年的意见和建议。焦点小组访谈中，有受访者以城乡青年的感受差异为例，说明青年对美好生活有不同理解：

你比如说我们的市区里吸引了很多博士、硕士等高精尖人才，他们可能追求到歌剧院里欣赏高雅音乐；但来到我们县里的青年人，他觉得建了个新的电影院、篮球场就非常满足了，甚至他们的生活幸福感会更高。(2021年9月23日，对C市团市委工作人员的访谈)

上述片段所提到的问题是省级层面推进“青年发展友好型”城市区别于我国已有建设经验的重要方面，已有建设经验多倾向于“大而强”的城市发展路径，却忽视了“小而美”也是很多青年人的内心选择。在党的十九大报告中，“美好生活”一词被反复提及14次，说明“美好生活”是新时代人们向往和追求的方向，也是党和国家在城市建设工作中矢志不渝的重要目标。因此，关注青年对美好生活的感受和体悟，对于推进“青年发展友好型”城市建设工作无疑具有重要的现实意义。

六、总结

青年兴则国家兴，青年强则国家强，青年人的身上折射着城市发展的未来图景，是时代的先锋、是国家的寄望。帮助青年成长就是促进城市发展，关注青年福祉就是为国家培根铸魂。山东省开创性地从省级层面推进“青年发展友好型”城市建设工作，对于激发全体青年的潜力与内生动力、优化省内青年发展环境、促进不同经济发展水平的城市在青年工作中共同进步，具有重要的现实价值。这是一个机遇，同时也是挑战。因此，认识省级层面推进“青年发展友好型”城市建设工作的个中困难，明晰其实现路径，对于该项工作具有重要意义。

本文梳理了我国“青年发展友好型”城市建设的已有经验，组织焦点小组开展深度访谈，搜集来自山东省四所城市中不同政府职能部门的实践经验与意见建议。研究指出，省级层面推进“青年发展友好型”城市建设工作面临如下难点：第一，青年工作通常是在政府其他事务工作中被一同解决的，而青年发展具有特殊性，因此青年的特殊需求亟待关注；第二，政府各职能部门之间缺少互动沟通，极易影响青年工作的效率，因此政府职能部门需协同共进；第三，不同城市对青年的吸引力不同，导致每个城市青年群体的结构特征具有显著差异；第四，不同政府职能部门对“青年发展友好型”城市的理念认知不同，亟需全面考虑并充分发挥不同城市的竞争优势。同时，本研究指出：为更好地从省级层面推进“青年发展友好型”城市建设工作，应以省级政府为主导，创设市级政府各职能部门齐抓共管的工作机制；建立多元评价体系，用发展的眼光看待青年工作；倾听青年的真实心声，塑造青年美好生活。

如习近平总书记所说“关心和支持青年是全社会共同的责任”[42]，强调青年工作需要依靠全社会共同努力，也彰显了青年工作对党和国家的发展具有重要战略价值。相信未来“青年发展友好型”城市建设工作将愈加科学化、多元化、深刻化，“中华民族伟大复兴的中国梦终将在一代代青年的接力奋斗中变为现实！”[43]。