高等教育职能拓展与教育培养成本膨胀的内在逻辑及其治理

●李红松 李永周

一、引言

我国高等教育实行举办者投入为主、受教育者合理分担培养成本、高等教育机构多渠道筹措经费的机制，这一机制的核心在于教育培养成本核算。培养成本核算不仅是确定高等教育学费的依据，而且是高等教育财政预算编制及拨款的基础。围绕高等教育培养成本核算，国家制定了专门的成本监审办法，以此为依据定期对高校的年度培养成本进行核算，尽管其初衷是控制办学成本、平息公众对学费不断上涨的质疑，但从实际效果来看，并未对人才培养成本的膨胀起到遏制作用。[1]以教育经费支出衡量，全国高等学校教育经费支出由2010年的5338亿元大幅增加到2019年的13011亿元，年均增长幅度10.4%，大大高于同期国内生产总值(GDP)年均7.5%的增速。[2]

与其他国家比较，同期OECD各国高等教育支出年均增幅仅比GDP增速高出0.1%。[3]无论是纵向比较，还是与他国横向比较，我国高等教育培养成本均表现出膨胀趋势。任由成本膨胀会导致国家财政和受教育者负担加重、社会不公加剧、高等教育声誉下降等系列不良后果，分析梳理教育培养成本膨胀的影响因素、控制不必要的成本支出，不仅是社会公众的强烈呼声，而且关系到我国高等教育可持续发展和社会和谐稳定。

二、高等教育人才培养成本膨胀的影响因素梳理

高等教育培养成本递增既受自身内在规律支配，也与高等教育管理体制、办学机构内部治理及高等教育改革和发展等因素有关；成本递增有正常、合理的一面，也有非正常、不合理的一面。梳理成本递增的影响因素，有助于排除成本膨胀的不合理成分，便于针对性治理。

(一)高等教育自身的属性

第一，高等教育产业属性决定了人才培养成本的递增性。首先，高等教育智力密集型的产业属性决定了高校支出的“成本病”特征，难以像其他产业一样通过提高生产效率降低运营成本。[4]其次，高等教育办学成本与办学经费的持续增长不仅是高等教育的组织特性,而且由高校的声誉机制、制度型组织与人力资源密集型的特性所决定。[5]最后，社会发展和科技进步首先需要由教育产业担当，客观上对高校办学水平提出了更高要求，高校需要投入更多的办学经费以适应这一变化，由此导致培养成本递增。

第二，教育培养成本递增是高校更好履行职能的要求。教学、科研和服务社会是高校的基本职能，社会发展对高校履行职能提出了更高要求。首先, 就教育自身的发展而言，高等教育涉及的教学内容范围日趋广泛、手段越来越先进。其次，高等教育越来越重视学生参与知识建构过程的主体地位和作用，特别是学生的学习体验过程以及知识创新方法的掌握。再次，科技进步对科学研究的深度和广度提出了更高要求，客观上需要更多投入。最后，高校服务社会的内容更加丰富、形式日益多样，培养成本增加也就成为必然。

(二)高等教育管理体制问题

第一，高等教育管理体制缺乏办学成本控制的外部机制。我国高等教育管理体系涉及受教育者、高校、中央和地方政府、各级教育主管部门等众多利益相关方，各利益主体之间围绕利益和权责关系，既相互共存、也相互博弈，由此产生多重委托——代理关系冲突，这种先天不足的管理体系为办学成本和学费持续上升提供了内在机制。其中，教育主管部门身份尤其特殊，既代表政府对高校行使学费和成本的管控，在预算管理上又代表高校向财政争取更多收入，管制机构与学校易形成利益“合谋”关系[6]，高等教育管理体制上的缺陷对教育培养成本和学费的上涨起到助推作用。

第二，高等教育市场管制形成办学垄断、软化了高校的财务约束。我国高等教育市场缺少进入和退出的奖惩机制，政府管制之下，竞争不足和办学垄断为办学成本膨胀提供了生存空间。一方面，高等教育办学管制造成供给不足和学费上涨, 高校因此获得较高的垄断办学收入, 从而推动学校整体办学成本水平上升。另一方面，办学垄断决定了高校办学成本的总体水平取决于收入而非必要办学成本。[7]办学管制和竞争不足致使高校可以“坐享”垄断办学收入,从而软化了内部财务约束。

(三)高校内部治理问题

第一，高校被定位为非营利性机构。人们对教育效益的认识局限于社会效益而非经济效益，这种片面认识导致高校成本控制的非必要性。一方面，高校办学盈余不得用于分红，只能继续投入以改善办学条件，高校管理者失去了成本控制的内在动力，只追求产出而不计较投入。另一方面，公众普遍视教育为一种社会福利，致使高校缺乏追求效益的外在压力，不以追求盈余和回报为目标。

第二，高校内部治理结构欠缺为办学成本提供了膨胀空间。与其他社会组织不同，大学是高度理性的组织，需要通过建构要素合理配置、权责关系明晰的内部治理架构来高效实现其目标，但我国高校委托——代理关系先天不足，内部治理效果无法得到认同。针对高校领导、管理者和教师的问卷调查表明，仅有24.3%的受访者对高校治理的整体结果表示满意，75.7%的受访者表示一般满意和不满意。[8]内部治理结构不足，导致组织运作效率相对低下，为教育培养成本提供了膨胀空间。

(四)高等教育职能拓展

第一，改革和规范化发展增加了高校的职能成本。建立现代化高等教育体系是我国高等教育改革和发展的目标。随着改革的深入，高校在养老和医疗保险等社会保障制度方面进行了系列探索与实践，导致高校人员成本大幅增加。此外，高等教育在经历多年的规模扩张后，进入规范化发展阶段，各种规章制度和内外部评价体系逐步建立和实施。这些改革大多与高校管理职能有关，属于强制性社会成本，最终转化为教育培养成本。

第二，全新的高等教育职能拓展了培养成本边界。自“文革”后恢复高考，到20世纪末高等教育大幅扩招，再到近年来稳步发展，我国高等教育经历了从“精英化”“大众化”到“普及化”的进程，高等教育由规模扩张进入内涵式发展阶段。在实现这一跨越的进程中，高等教育发展目标和定位不断提高。[9]新时代、新使命，高等教育不再局限于传统意义上的职能，而被赋予了全方位育人、科技创新与成果转化、服务国家重大战略和文化传承创新等更多全新职能。发展目标和定位的提高、职能外延的拓展客观上需要更多投入，高等教育成本扩张也就理所当然。

三、高等教育职能拓展的表现

高等教育职能拓展是其发展定位和目标提升的必然结果，是办学成本膨胀的核心影响要素，高等教育职能决定了办学成本的支出边界，职能的完善和外延扩张拓展了成本边界，并反馈到相应的成本构成要素上，引起教育培养成本膨胀。

(一)人才培养职能的拓展

高等教育的基本任务是通过教学活动让学生掌握必备的专业知识、具备一定的专业技能。高校的人才培养职能已不限于通过教学传播知识与技能，而是上升到全方位、系统性的高度，培养规格和要求的提升赋予了人才培养新的职能，人才培养职能边界的拓展不仅是时代进步的需要，而且是我国高等教育肩负的特殊使命和要求。

第一，新知识和新技术的爆发式增长对高等教育提出了更高要求。与其他层次的教育不同，高等教育是传播高深知识的载体，高深知识具有专业性、积累性和无限发展性等特点。信息时代背景下，知识的更新日新月异，新技术、新方法层出不穷，呈几何级数增长。一方面，知识的广度和深度无限延伸对传播者提出了更高的素质要求，高校教师的整体专业素养和技能需要不断提升，除了高水平引进，存量师资的提升大多通过培训、国内外访问与交流等方式实现。另一方面，知识的传播工具和传播方式要求更加先进、多样，信息技术、模拟仿真、智慧教室、翻转课堂等各种新方法和新手段在教学中普及。两方面的变化增加了人员支出、公用支出和固定资产折旧等教育培养成本项目。

第二，高等教育人才培养理念的发展与创新。改革开放40年，我国高等教育与时俱进，人才培养理念也在不断发展与创新。在高等教育精英化阶段，人们对创新人才的概念缺少清晰认识，人才培养存在重理论轻实践、重知识轻能力、忽视全面素质教育的倾向，在高等教育迈入大众化特别是普及阶段后，高校人才培养结构与产业升级和经济转型需求不匹配的问题突显出来，数量优先被质量优先取代，传统人才培养观念被人人成才、终身学习、全面发展的人才观念和系统培养观念取代。[10]新型教育观适应了新时期高等教育发展的需要，综合素质人才和创新人才的培养理念贯穿教学全过程，人文素质教育、通识教育、创新创业实践等内容引入到人才培养中，教学职能的拓展也相应增加了教育培养成本。

第三，高校思想政治教育的推进与提升。坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，是发展社会主义高等教育事业的基本原则。意识形态教育是思想政治教育的灵魂与核心，是赋予个体正确的认知功能、教育功能和批判功能的重要抓手。[11]高校作为党和国家思想政治工作的前沿阵地，承载着培养中国特色社会主义建设者和接班人的重大任务。伴随国际政治经济关系的复杂深刻变化以及改革开放的不断深入，我国意识形态教育面临前所未有的挑战，对高等教育应该“培养什么样的人”“如何培养人”以及“为谁培养人”等根本性问题有更清醒与深刻的认识。[12]高校思想政治教育地位的提升需要以制度建设、平台建设和队伍建设等条件作为保障，也相应增加了人才培养的成本。

(二)科学研究职能的拓展

科学研究属于高等教育的一项重要职能，高等教育在实施国家科教兴国战略中具有举足轻重的地位，高等教育发展以提升科研实力为依托，而科研职能的拓展需要以更多的人力、物力和经费投入为保障。我国《高等学校教育培养成本监审办法(试行)》第三十条明确规定，科研费用按30%计入培养成本，科研投入的增加必然带来教育培养成本的递增。

第一，科学技术推广与普及倒逼高校提升科研水平。研究开发与科学技术的推广普及属上下游关系，高校既是教学机构、又是科研机构，肩负知识传播和科学研究的重要职能，在科教兴国战略的实施中具有举足轻重的地位。知识经济与互联网时代，科学技术正以前所未有的速度得到推广与普及，社会大众的科学素养也快速提升，从而对高校这一科研源头形成倒逼，主动提升自身的科学研究水平成为高校应对这种倒逼机制的唯一举措。科学研究与知识传播相互促进，既提升了科研水平又有利于创新创业教育，形成一种良性互动机制。

第二，高等教育发展目标与定位提高需要提升学术水平。随着我国社会经济发展水平的提升，高等教育的发展目标及定位经历了阶梯式跨越，在实现由高等教育大国向高等教育强国迈进的进程中，科学研究水平与开发能力的提升是关键。我国高等教育与世界先进水平的差距更多体现在学术研究领域，高等教育强国目标的实现尤其需要提升高校的科学研究水平。围绕《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》出台的系列举措的实施，对布局建设前沿科学中心、提升高校的整体科研实力、推动高校办学水平和办学质量提升具有非凡意义。

第三，高校办学竞争与声誉提升的需要。高校的收入来源与其学术声誉和地位所反映出来的办学质量信息有关，政府、社会捐助机构和捐助个体等外部利益相关者通常依据高校的学术声誉和办学质量投入不同份额的教育资源。[13]科研水平决定了高校的学术影响力和学术声誉，为了追求和维持卓越的学术声誉, 高校之间必然相互竞争，科学研究不再是少数研究型高校的职能，而成为几乎所有本科高校合格水平的评判依据，科研经费投入与科研产出成为各类大学排名、学科建设与评估重点考核的指标之一。

(三)社会服务职能的拓展

相关性是高校教育培养成本核算的基本原则，尽管社会服务不属于高校的教育活动，对应的支出不应计入高校的教育培养成本，但是鉴于履行社会服务职能与教学活动并非完全独立，因而存在人员、设备和办公场所等众多资源的共享，并且在高校的日常活动中难以完全分离，在财务核算中不可避免会部分计入培养成本，高校社会服务职能的拓展也会导致培养成本增加。

第一，高校社会服务内容日益丰富。高校在服务社会方面具有人才、科技资源等先天优势，服务社会是高校教学、科研职能的进一步延伸。伴随着社会的发展进步，社会和公众对高校的服务需求不断增长，高校服务社会的内涵和外延不断被赋予新的理解，服务内容已由最初的教育服务拓展到资源开放与共享、科技与决策咨询等各方面。在教育服务方面，高校除了履行自身的教学职能，还承担大众知识普及、社区教育、继续教育和技能培训等服务内容；资源方面，向社会开放运动场所和设施、图书馆和图书资源，以响应国家全民素质提升的号召；在科技与决策咨询方面，承担从科技推广、企业咨询服务到为各级政府提供民生、经济和社会发展各方面的政策咨询与决策参考。日益丰富的社会服务既满足了社会需求，又提升了高校形象和声誉。

第二，高校社会服务对象和范围日益扩大。高校服务社会一直是我国高等教育发展的指导思想，是政府推进教育改革的核心政策话题。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》明确提出“高校应全方位开展社会服务”；《统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法》不仅将社会服务作为“双一流”高校的基本遴选条件之一，还作为“双一流”建设成效的重要评价指标。这些举措进一步提升了高校社会服务职能的地位，助推了高校社会服务对象和范围的拓展。高校社会服务对象已由社会大众扩展到企事业单位和政府机关，服务范围已由社区建设扩大到地区、国家甚至世界发展，涵盖了从全民素质提升、企业生产经营、和谐社会建设、区域发展、国家战略制定与实施等经济、政治、科技、文化全领域。

第三，高校服务社会方式方法日趋多样化。伴随社会服务需求规模增长以及需求的多样化、复杂化和综合化，高校单纯依靠人才和资源优势已不能完全解决社会需求问题，服务社会的方式也对应向多样化、高级化转变创新。服务意识与观念上变被动为主动；服务目标上变单向服务为双向合作共赢；服务参与面上，由个别专家学者校外受聘兼职扩大到全体教师和科研人员参与；服务需求信息整合方面，由无序分散到定期组织发布实施；服务时效方面由项目式一次性服务到实体式长期性服务，机构实体共建、校办科技产业园区等各种更高级的产学研结合体兴起。社会服务方式的创新有助于高校更好地发挥社会服务职能、提高社会服务成效，既促进了社会经济发展，也为高校赢得了良好的社会声誉。

(四)全新的先进文化传承与创新职能

文化传承并非高等教育的全新职能，而是随着经济社会发展由隐性依附走向彰显独立的一项职能。文化传承创新是我国社会主义特色高等教育发展的时代要求，高校文化传承的对象既面向在校学生，也面向社会大众，需要借助人才培养、科学研究和社会服务作为实施载体，其费用支出的一部分应视为教育支出。

第一，文化传承职能显性化是高等教育适应社会发展的必然结果。从历史的维度看，人类社会的发展史也是文化的发展史，是个体吸收借鉴前人成果、构建自身价值规范体系并加以传承的过程，高等教育历来都肩负培养学生的学术良知、精神脊梁和社会责任使命，只是相对于知识传承和科学研究而言，在手段上更具间接性，使其功能形态长期被隐蔽，以至于较少受到关注。[14]伴随全球化进程加快和网络时代到来，各种文化意识形态的交流、冲突和融合无论广度还是深度方面都是人类社会之前所无法比拟。在这一历史的演化进程中，大学通过课程教学、实践教育和国际合作交流等各种形式，参与文化交流与文明对话、发挥价值批判和引领社会的作用，既是时代的召唤，也是高等教育义不容辞的责任。大学文化传承创新职能逐步显性化，成为优秀文化传承的重要载体和思想文化创新的重要源泉。

第二，先进文化传承创新是高等教育发展进入新阶段的历史要求。我国高等教育已初步实现普及化，进入以全面提高质量为核心的内涵式发展阶段，文化传承被赋予更多新的内容，需要突破和创新。《教育部关于全面提高高等教育质量的若干意见》明确了高校在实施文化传承创新中的重要地位和作用、文化传承创新的主要内容以及实施目标和手段。文化传承创新必须以教师队伍建设、人文学科研究的提升、先进的传播技术、引进来和走出去的广泛交流合作等形式为依托，并主要通过教学和科研方式的创新得以实现。

第三，向世界推广中国社会主义特色话语体系需要文化传承创新。文化教育是民族发展和振兴的重要基础。世界正经历百年未有的大变局，为实现中华民族伟大复兴提供了历史机遇，能否建成一批中国特色的世界一流大学和学科，关系到中华民族伟大复兴的历史进程。中国社会主义建设的巨大成就，更加坚定了中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信和文化自信的底气。高校在建设世界一流大学的进程中，也包含了以“四个自信”为底气传递中国特色社会主义话语体系的内容，中国特色世界一流大学建设与合理表达中国的价值体系和文化观念相辅相成、互相促进。

四、高等教育职能扩张型成本膨胀的治理对策

教育培养成本递增既是高等教育自身产业属性、发展目标和定位提高的必然结果，也与我国高等教育的内部治理和外部机制有关。高等教育职能的拓展助推了办学成本递增，使教育培养成本进一步膨胀。职能拓展有其必然性，如何优化和管理高等教育职能、遏制成本膨胀，是高等教育改革必须面临的挑战。

(一)对高校职能按类别细分，实现成本按职能归集

高等教育的职能决定了办学成本支出边界，而教育培养成本构成了办学成本的主体。各职能并非相互独立，而是相互促进、相互融合，由此造成教育培养成本难以从办学成本中有效分离，导致办学成本与教育培养成本混淆。对各项职能按实施对象和受益者进行细分，是科学实施绩效考核、合理编制预算、严格经费收支管理工作的基础，更可以为全方位的成本核算提供依据。

第一，按实施对象对各项职能进行细分。高等教育各项职能的实施对象和受益者各不相同，人才培养是针对学生，科学研究和文化传承的受益者是全社会，社会服务的对象主要是社会大众、企事业单位和政府部门。成本核算主要将各项支出按生产和服务对象进行分配归集，其目的在于确定价格、损益和成本控制管理，由于高校的各项职能相互融合，增加了教育培养成本核算的难度，将职能按服务对象(或受益人群)进行交互细分，可以为资金归集管理提供依据，更好地实现包括教育培养成本在内的多维度、多层次成本核算和控制。

第二，按职能履行情况进行成本归集。高校各项职能的直接履行主体是教师，很多教师都是集教学、科研、社会服务、学生管理甚至行政管理等众多工作于一身，人员费用按职能区分成为成本分类核算的难点。当前各高校均已实施以履行职能为基础的绩效考核体系，现有的高校教师绩效考核方式都是按各项职能分项进行、按具体内容一一填报，在合理确定各项考核目标的基础上，人员支出费用可以按比例对应分摊，从而解决高校教育成本支出中最难按职能归集的人员支出费用问题，而公用费用和折旧费用也可按类似思路分摊。

第三，成本归集分配方法多样化。按职能进行成本归集分配需要多种方法结合使用，高校的各项职能活动中，既有与教育活动直接相关的教育费用，也有与教学活动间接相关的科研和社会服务费用，前者可采用直接成本法，后者可采用间接成本法；在获取成本信息时，与教学活动直接有关的项目可通过财务会计报表直接取得，间接有关的项目则需要根据财务会计报表取数后进行表外统计分析，再分摊计算，对于不适合完全成本法核算的特定产品或服务可使用制造成本法核算。[15]

(二)加强内部职能管理、优化资源的有效配置

高校一方面存在资金不足、资源短缺的问题，另一方面又存在机构臃肿、人员冗余、重复建设与购置等资源配置不合理的现象，这些现象的存在消耗了大量资源、增加了教育成本。优化高校内部管理职能、提高资源使用效率是解决教育成本膨胀的又一方法和途径。

第一，优化高校横向行政职能管理机构。我国高校内部组织机构设置主要依据管理职能，采用直线职能制和矩阵制相结合的组织结构形式，各行政机构负责相应职能管理，学院(或系部)具体履行各部门下达的所有职能，这种结构兼具迅速、稳定等优点，同时存在各职能部门之间协作配合能力欠缺、学院受多重领导、各学院之间独立分割等缺点，导致信息分散、重复工作、效率低、人员及办公资源浪费。保证行政职能部门的横向协作畅通，将各学院具有相同和相似性的非专业职能加以归集，可以部分解决上述问题。

第二，以职能履行主体为中心优化职能管理。教师是高等教育各项职能的直接履行者，行政管理部门应配合教师履行各项职能或为其提供服务。事实上，各职能管理部门责任边界不清、横向协作无法有效进行给教师增添了大量事务性、重复性工作。清理现有的交叉重叠职能，重新明确教学、科研、服务社会等基本信息统一归集的职能分工和管理部门，建立全面完整的共享信息库，可以有效减轻教师的事务性、重复性工作，提高管理效率。

第三，对分散到二级学院的非专业职能实行集中管理。学院作为执行教学、科研等职能的二级管理单位，在制定培养方案、专业和学科建设等方面存在高度专业性，无法相互替代，同时在学生管理、教学管理、院务管理等基本职能方面又高度相似，有较强的替代弹性。将分散到各学院的部分基本职能归集起来统一管理，从分散走向集中，可以节约办公资源和人员配备，提高办学效率，有效降低办学成本。

(三)健全高校成本管理会计制度

现有的高校财务会计制度主要依据《高等学校财务制度》(2013年执行)、《高等学校会计制度》(2014年执行)、《政府会计准则——基本准则》(2017年实施)和《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》(2019年实施)，相关制度的出台和实施对于高校成本管理工作起到了促进作用，但仍然需要健全完善，以满足多维度、多层次成本核算工作的需要。

第一，从不同利益相关者角度实行成本会计核算。上述相关制度主要是基于政府身份，从便于财政预决算管理的角度出发规范高校经济业务事项的会计处理。高校的收入来源主要包括政府财政支持、学费收入和学校经营收入等多个渠道，四项职能的履行情况需要接受政府部门、受教育者和社会的监督，不能仅从满足政府管理的角度开展成本核算，还需要从受教育者、教师等利益相关者和学校自身发展出发进行成本核算，特别是直接与学费有关的教育成本核算需要在制度中进一步明确。

第二，健全高校成本内部控制体系。高校办学成本膨胀的影响因素众多，其中，内部财务管理职能不到位助推了教育培养成本的膨胀。人才培养、科学研究、社会服务和文化传承创新职能的履行是建立在有效管理的基础上，以教学、科研等基本业务活动为中心并非忽视财务、审计和人事等管理活动，做好这些辅助管理工作才是确保高校办学效益的前提。成本内部控制牵涉财务、审计、基建、设备和国有资产管理等行政部门以及纪委、监察等党群部门，贯穿规划、设计论证、招标、采购、审核等众多环节。科学有效的成本控制体系需要对标相关联的职能管理部门，明确划分责任和目标，做到公开透明，以强化成本管理的规划、决策、执行与监督。

第三，完善教育培养成本监审办法。目前高校教育成本核算依据2005年发布的《高等学校教育培养成本监审办法(试行)》，适用价格主管部门对高等学校教育培养成本进行调查和审核，主要用于生均培养成本的核算，以作为学费确定的依据。该办法在成本核算时以权责发生制为基础，而2017年和2019年实施的两个制度采用权责发生制和收付实现制为基础的“双基础”准则，财务会计和预算会计并存。因此，应尽快完善教育培养成本监审办法，与现有制度更好衔接，从教学之外的其他职能中分离出与教学关联的成本，便于价格主管部门准确核算教育培养成本。

(四)完善财政拨款机制、扩大职能履行考核类绩效拨款

受公益性定位、办学主体缺位等因素影响，高校内部治理机制欠缺，长期以来追求收入和支出双重最大化，在决策上缺乏必要性和可行性的充分论证，决策的科学性亟待加强，在国家保证高等教育经费逐年增长的政策背景下，现有财政拨款机制的不足助长了办学成本膨胀。创新高等教育的财政支持方式，形成相应的约束机制，是控制教育培养成本膨胀的重要举措。

第一，财政拨款需要按职能进一步细分。当前高校资金来源中财政拨款采用的是“基本支出预算+项目支出预算”模式，其中基本支出用于满足高校日常运转，主要依据生均定额标准编制，包括人员经费和日常公用经费两类；项目支出用于支撑高校完成特定工作任务或事业发展目标。基本支出预算并未区分高校的职能定位，教学为主型和偏重科研型高校无差别对待；项目类拨款只划分为重点引导类、改善办学条件类、绩效引导类、学生资助类、国际交流类以及其他共六大类，无细类划分。两类拨款均与高校教育培养成本核算口径无法衔接，为此，财政拨款应对口高校细分职能，在大类基础上进一步拆解，按单项或分细类划拨。

第二，扩大绩效支出预算。当前，除个别项目类拨款，财政拨款未能体现办学质量和办学水平差异，需要提高竞争性拨款和绩效支出的范围和规模，扩大绩效支出预算比例。高等教育进入普及阶段为高校办学竞争提供了先天条件，财政投入与绩效挂钩可以有效促进办学竞争、提高办学效益。绩效支出预算不能仅仅面向双一流建设、科研基金项目、杰出人才计划等竞争性项目，还应逐步扩大到本科办学质量、创新创业教育、专业评估认证、科技成果转化和国际合作交流等领域。财政拨款应由单纯的“投入型”拨款方式转变为“投入型+绩效型”主次结合的拨款方式，对于非竞争性项目类拨款和基本支出预算的增量部分，也可以考虑将其纳入绩效拨款范围。

第三，强化履行职能绩效考核。绩效支出的作用重在激励，建立绩效支出预算体系的先决条件是严格、科学地对职能履行情况进行考核。首先，应建立与财政拨款相关的绩效考核指标体系，指标体系按基本职能类别和项目类别分类建立，从各个维度反映职能履行情况，便于与各项财政拨款衔接。其次，绩效评价方法要科学合理，应根据考核对象的特点选择使用过程考核还是成果考核、抑或两者结合，考核评价实施主体是主管部门还是第三方社会机构。再次，考核评价应以公正透明为原则，确保考核结果反馈与申诉渠道畅通。最后，考核结果应严格执行，并按周期动态调整，以保证资金分配更多向办学质量高，特别是学科水平、办学特色等突出的高校倾斜，在公平竞争中体现扶优、扶特、扶强。