论我国破产法上简易程序的构建*

刘 颖

一、问题的提出：简易破产程序创设的意义和契机

(一)简易破产程序创设的意义

1.贯彻新发展理念、建设现代化经济体系的必然要求

中国共产党的十九大报告指出，要“贯彻新发展理念，建设现代化经济体系”，其中，“供给侧结构性改革为主线”。在深化供给侧结构性改革的过程中，按照市场化、法治化的原则，清退无效和过剩的低端供给，发展有效和不足的中高端供给，稳步推进市场主体的优胜劣汰，促进产业和市场的吐故纳新，乃至关重要。

然而，我国现有的市场主体退出制度尚难以实现市场化和法治化的统一。其主要表现为，现行的《中华人民共和国企业破产法》(以下简称《破产法》)并未设置简易破产程序，而普通破产程序流程较多、期限较长，广大市场主体、尤其是中小企业适用破产法律制度退出的意愿不足，市场化无法实现，但又缺乏其他法治化的市场退出路径。这一困境的背后具有深刻的历史原因：1986年颁布的我国首部破产法即《中华人民共和国企业破产法(试行)》是以全民所有制企业为适用对象，这就意味着适用该法的债务人本身规模较大、债权债务关系较为复杂，因而该法没有设置简易破产程序。此后，在现行《破产法》的立法过程中，第九届全国人大财经委于2000年6月提出的《中华人民共和国企业破产与重整法(草案)》(以下简称“2000年破产法草案”)共9章175条，其中“第7章简易程序”以7个条文对简易破产程序的适用范围、审判组织、审理方式及审理期限等问题进行了规定。(1)参见朱少平、葛毅编：《中华人民共和国破产法——立法进程资料汇编(2000年)》，中信出版社2004年版，第221页。对此，有论者提出了鲜明的反对意见。(2)参见王利明：《关于制定我国破产法的若干问题》，载《中国法学》2002年第5期。随后第十届全国人大财经委于2004年6月提出的《中华人民共和国企业破产法(草案)》(以下简称“2004年破产法草案”)共11章164条，未设简易程序章节，只在第16条但书规定，“对财产数额较小、债权债务关系清楚、债权人人数较少的破产案件，人民法院可以不组成合议庭审理”。最后，2006年颁布的《破产法》没有保留任何涉及简易程序的条款。

近年来，我国中小企业在国家积极的政策支持(3)例如，2009年国务院发布《关于进一步促进中小企业发展的若干意见》，2019年中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于促进中小企业健康发展的指导意见》。和自身不懈的努力经营下不断发展壮大，在数量上早已超过企业总数的九成，在地位上也已成为国民经济和社会发展的生力军。(4)参见龚兴：《刘鹤主持：研究部署推动中小企业高质量发展》，载《中国工业报》2018年8月22日，第1版。但不可否认的是，过去中小企业的发展普遍是以低成本、同质化的扩张方式取得。随着资本、土地、人力等要素成本不断提高，以及我国的需求结构发生阶段性变化，大量处于产业链中低端、高耗低效、产能过剩的中小企业，亟需根据多样化、个性化、高端化的需求转型发展，甚至迫于高昂的成本压力退出市场。鉴于中小企业是建设现代化经济体系、推动经济实现高质量发展的重要基础，那么，通过修改《破产法》，引入简易破产程序，促进中小企业以低成本、高效率的方式实现重整或者清算，可以说是我国贯彻新发展理念、建设现代化经济体系的必然要求。

2.优化营商环境、提高国际竞争力的有效途径

营商化境，是指企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件。(5)参见《优化营商环境条例》第2条。世界银行自2003年开始发布《营商环境报告》，其具体方法是以一定的指标对从各经济体收集的定量数据进行分析，并在此基础上予以打分和排名。(6)除特别说明的情形外，本文所有营商化境评估的相关信息和数据均引用自世界银行官方网站，参见https://www.doingbusiness.org/en/doingbusiness。尽管这种指标化的评估方法本身的局限和对评估样本的误读有可能影响评估结果的科学性和准确性，(7)参见高丝敏：《破产法的指标化进路及其检讨——以世界银行“办理破产”指标为例》，载《法学研究》2021年第2期。但逐年发布的报告一定程度上为在全球视野下审视各经济体的营商环境提供了客观依据。这也带动了各国的领导层重视营商环境建设，我国国务院于2019年10月22日发布《优化营商化境条例》，地方各级政府近年来优化营商环境的举措更是层出不穷。

“办理破产”是营商环境评估的十大指标之一，(8)关于“办理破产”指标的详细内容，参见张钦昱：《我国破产法的系统性反思与重构——以世界银行〈营商环境报告〉之“办理破产”指标为视角》，载《法商研究》2020年第6期。《2020年营商环境报告》显示，我国破产程序的时间为1.7年，而美国、德国、日本分别为1年、1.2年、0.6年；我国破产程序的成本为22%，而美国、德国、日本分别为10%、8%、4.2%。可见，我国破产程序在效率上明显落后于美、德、日等发达经济体。

破产制度是市场退出制度的核心。当主体选择是否进入一个市场时，必然会考虑其从诞生到消亡的各个阶段是否受到优质高效的市场机制保障。如果说市场准入制度和市场交易制度关乎市场主体能否顺利出生和茁壮成长，那么市场退出制度则关乎市场主体能否体面死亡、甚至起死回生。从这个意义上说，破产程序的效率性能够决定整个经济体的市场活力，进而影响到该经济体能否在全球竞争中吸引到更多的投资。那么，通过修改《破产法》，引入简易破产程序，促进低效的市场主体有序退出、或者帮助其转型升级，可以说是我国优化营商环境、提高国际竞争力的有效途径。

3.实现繁简分流、化解破产审判难题的现实选择

近年来，随着立案登记制的实施和法官员额制的推进，“案多人少”的问题愈发严重。中央对此问题高度重视，2019年1月17日习近平总书记在中央政法工作会议上专门指出：“要深化诉讼制度改革，推进案件繁简分流、轻重分离、快慢分道。”所谓繁简分流，就是指依法快速审理简单案件，严格规范审理复杂案件，实现简案快审、繁案精审。(9)参见《最高人民法院关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》(法发〔2016〕21号)第1条。其目的在于，面对人民群众日益增长且逐渐多元的司法需求，科学调配和高效运用有限的审判资源，确保人民群众在每一个案件中感受到公平正义。

现行《破产法》的施行初期，每年破产案件的数量稳定在3千件左右，但随着2015年供给侧结构性改革的开启，破产案件出现快速增长。仅2017年至2020年这4年受理和审结的破产案件，就分别占到法律施行14年以来案件总量的54%和41%。2020年全国各级法院审结破产案件更是创纪录地达到10132件。与案件数量的爆发式增长形成鲜明对比的是，截止到2020年全国从事破产审判工作的员额法官仅有417名。加之，破产案件的审理周期普遍较长，一些地区的法院审结破产案件平均超过500天，有些破产案件长达数年、甚至超过10年也未能审结。(10)相关数据，参见王东明：《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查〈中华人民共和国企业破产法〉实施情况的报告——2021年8月18日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议上》，载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2021年第6期；周强：《最高人民法院工作报告——二○二一年三月八日在第十三届全国人民代表大会第四次会议上》，载《人民日报》2021年3月16日，第3版。相较于其他民商事案件，“案多人少”的问题在破产案件方面显得尤为突出。这客观上导致一些法院缺乏受理和审理破产案件的能力和动力，进而造成破产审判实践中立案难、程序进行缓慢、结案拖延等一系列难题。最高人民法院遂于2018年3月4日印发《全国法院破产审判工作会议纪要》，提出要“建立破产案件审理的繁简分流机制”。那么，通过修改《破产法》，引入简易破产程序，可以说是实行破产案件繁简分流、化解相关审判难题的现实选择。

(二)简易破产程序创设的契机

1.《民事诉讼法》已就繁简分流进行专项修改

2019年12月28日，第十三届全国人大常委会第十五次会议作出《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民法院在部分地区开展民事诉讼程序繁简分流改革试点工作的决定》，授权在北京、上海、广州、深圳等20个城市开展试点。为期两年的试点取得了突出的成效。全国人大常委会遂于2021年启动针对民事诉讼程序繁简分流的专项修改，后经过广泛的调研和严谨的论证，将改革试点证明正当且有效的做法吸收到立法中，并于同年12月24日作出关于修改《民事诉讼法》的决定。

破产法与民事诉讼法是特别法与一般法的关系，共同构成民商事审判的法律依据。我国《破产法》第4条明确规定：“破产案件审理程序，本法没有规定的，适用民事诉讼法的有关规定。”那么，《民事诉讼法》先试先行的繁简分流专项修改，无疑为探索破产案件繁简分流、引入简易破产程序创造了有利的条件：首先，在指导方针上，《民事诉讼法》的繁简分流专项修改坚持人民性，从人民群众解决纠纷的需求出发，通过创新程序规则、优化流程机制、强化权利保障，着力补强解纷启动不畅、审判效率不高、诉讼方式不便、程序保障不足等短板。这为破产案件的繁简分流指明了方向。创设简易破产程序的根本目标同样是提升人民群众的司法获得感和满意度，决不能片面地以减损破产案件当事人的程序权利来换取破产审判的提速。其次，在具体措施上，《民事诉讼法》的繁简分流专项修改明确了在线诉讼具有与线下诉讼同等的法律效力，判决书、裁定书、调解书等裁判文书也可以采用电子送达；(11)参见《民事诉讼法》第16条、第90条第1款。将公告送达的时间由60天缩短为30天；(12)参见《民事诉讼法》第95条。将独任制的适用范围扩大到适用第一审普通程序和第二审程序审理的案件。(13)参见《民事诉讼法》第40条第2款、第41条第2款。这为相较于普通民事诉讼案件更为复杂的破产案件创设简便快捷的审理方式，奠定了实践基础，扫清了理论障碍。

2.各地不断探索简单破产案件的快速审理工作办法

为了充分发挥破产审判净化市场的功能，保障国家经济的高质量发展，最高人民法院于2020年4月15日印发《关于推进破产案件依法高效审理的意见》(法发〔2020〕14号，以下简称《破产案件高效审理意见》)。其中，第4章以7个条文对“构建简单案件快速审理机制”作出了原则性规定。基于同样的目的，在此前后北京、上海、重庆、广东、江苏、浙江、山东、湖北、河南、海南等多个省份的高级人民法院也先后印发地方司法文件，对简单破产案件的快速审理工作办法作出了详细的规定。(14)参见《北京市高级人民法院关于加快破产案件审理的意见》(京高法发〔2018〕156号，以下简称《北京意见》)、《上海市高级人民法院关于简化程序加快推进破产案件审理的办案指引》(沪高法〔2018〕167号，以下简称《上海指引》)、《重庆市高级人民法院关于破产案件简化审理的工作规范》(渝高法〔2019〕208号，以下简称《重庆规范》)、《广东省高级人民法院关于推进企业破产清算案件快速审理的若干意见》(粤高法〔2017〕239号，以下简称《广东意见》)、《江苏省高级人民法院民事审判第二庭关于加快破产案件审理的工作指引》(2019年，以下简称《江苏指引》)、《浙江省高级人民法院关于深化执行与破产程序衔接推进破产清算案件简易审理若干问题的会议纪要(二)》(浙高法〔2020〕12号，以下简称《浙江纪要》)、《山东省高级人民法院关于破产案件简易快速审理工作指引(试行)》(鲁高法办〔2020〕21号，以下简称《山东指引》)、《湖北省高级人民法院关于规范破产案件简化审理服务法治化营商环境的工作指引(试行)》(2021年，以下简称《湖北指引》)等。从实质上看，这些司法文件已经构成简易破产程序的实践样本，因而为从形式上引入简易破产程序积累了有益的经验。但是，这些司法文件也反映了各地区的法院在简单破产案件的快速审理相关认识和做法上存在不同程度的差异。

这些差异首先将造成各地破产参与人的司法体验冷热不均，进一步将造成各地市场主体运用破产法律制度实现市场出清的意愿不同，最终各地司法环境的差异将演变为营商环境的差距，甚至有可能加大我国区域经济发展的不平衡。新一轮《破产法》修改作业的启动，恰好为从立法上引入简易破产制度，从而统一和规范各地的简便快捷审理方式提供了极佳的契机。有鉴于此，下文将以历次破产法草案和上述司法文件为分析对象，厘清不同的做法及其理由，并在此基础上探寻简易破产程序的可行构建方案。

二、简易破产程序的适用范围和审判组织

(一)简易破产程序的适用范围

1.适用简易破产程序的积极要件

简易破产程序的适用范围可以从积极要件和消极要件两个方面来把握。关于积极要件，“2000年破产法草案”第157条规定为，“债务人的财产总额不足50万元、债权债务清楚、债权人人数较少的”案件；而《破产案件高效审理意见》第13条第1款规定为，“债权债务关系明确、债务人财产状况清楚、案情简单的破产清算、和解案件”。两者均要求同时具备三个积极要件；并且，在前两个要件上基本相同，但在第三个要件上有所不同。因此，我们可将之称为概括加列举模式。其中，概括的是两个固定要件，即债权债务关系和债务人财产；而列举的则包括债权人人数、案情等附加要件。采用这一模式的还有部分地方司法文件。(15)参见《北京意见》第4条、《上海指引》第4条、《江苏指引》第2条、《浙江纪要》第5条、《湖北指引》第1条、《海南意见》第3条。

与此相对，另一部分地方司法文件则规定，只要符合多个积极要件之一的，即可适用简易破产程序。(16)参见《重庆规范》第4条、《广东意见》第3条及第4条、《山东指引》第1条、《河南意见》第2条。我们可将之称为单一列举模式。列举的要件包括：债务人财产不足以支付破产费用的；债务人财产和债权人人数均较少的；债务人的主要财产、账册和重要文件等灭失，或者债务人人员下落不明，未发现债务人存在其他财产的；执行部门依法裁定终结本次执行并移送破产的；债务人经过强制清算，债权、债务明确的。

单一列举模式可以说是对各地破产审判经验的规范化、制度化总结。也就是说，这是将各法院在个案中认为适宜简便快捷审理的破产案件具体情形总结为适用简易破产程序的积极要件，并上升为指导本地区破产审判的一般规范。这种模式能够及时反映司法实践中的新情况、解决新难题，具有很强的针对性。但另一方面，由于规范不可能穷尽现实中的所有情形，总会滞后于现实中出现的新情形，因此，在单一列举模式下，如不频繁修改规范，则需设置兜底条款，以将制定规范时无法预想的情形囊括其中。这种兜底条款将给法院极大的裁量权，甚至缺乏约束，有可能造成破产案件利害关系人因法院简化审理而利益受损。

相较而言，在概括加列举模式下，概括的固定要件能够约束法院的裁量权，确保简易破产程序适用的正当性。破产程序是围绕债务人的一揽子债权债务关系的集体清理程序，其分为两个方面，即债务人财产的管理、变价、分配与破产债权的申报、调查、确定。那么，只有在债务人财产和破产债权这两方面均符合简明性要求的前提下，才能说相关破产案件适宜简便快捷审理。“债权债务关系清楚”，是指债务人、债权人及管理人对债权债务关系无异议，法院对此能够裁定确认。这说明相关案件在破产债权方面符合简明性要求。“债务人财产状况清楚”，是指管理人能够在较短时间内完成对全部债务人财产的接管和清理，并且评估出债务人财产的整体价值。这说明相关案件在债务人财产方面符合简明性要求。因此，必须将这两点作为适用简易破产程序的积极要件。需要指出的是，前述“2000年破产法草案”第157条是将债务人财产低于一定金额作为债务人财产简明性的标准。但是，金额的大小与简明性之间并无必然联系。假设债务人财产的种类是单一的、且易于评估与变价的，那么即便金额较大，也依然可以说债务人财产符合简明性要求；相反，假设债务人财产金额较小，却种类繁多、或者难于评估与变价，则也难以说债务人财产符合简明性要求。

另外，列举的附加要件主要是向法院提示适宜简便快捷审理的破产案件的主要情形，为其提供行使裁量权时的考量因素。典型情形如债权人人数较少。但笔者认为，鉴于法律规范应保持合理的抽象性和高度的涵盖性，也可以考虑在《破产法》中不列举附加要件，而将“人民法院认为适宜简便快捷审理”概括为第三个固定要件，然后通过司法解释来细化符合这一要件的具体情形。

2.适用简易破产程序的消极要件

关于消极要件，《破产案件高效审理意见》及各地方司法文件大都列举了不适宜简便快捷审理的破产案件具体情形，其主要包括：第一，有关债务人财产的民事诉讼或者仲裁已经开始而尚未终结的；第二，管理、变价、分配债务人财产可能需要较长期限或者存在较大困难的；第三，债务人为上市公司或者金融机构的；第四，属于关联企业合并破产或者跨境破产的；第五，存在职工安置、刑民交叉等因素，具有重大社会影响的；第六，其他不宜简便快捷审理的情形。(17)参见《破产案件高效审理意见》第13条第2款、《北京意见》第5条、《上海指引》第5条、《重庆规范》第1条、《浙江纪要》第6条、《湖北指引》第2条、《河南意见》第3条、《海南意见》第4条。

对于第一种情形，倘若债务人财产上存在未结的民事诉讼或者仲裁，则由于相关期限较长，并且结果存在不确定性，因而将直接导致债务人财产方面不符合简明性要求；倘若该民事诉讼或者仲裁还是有关破产债权存在与否及金额大小的，则将进一步导致破产债权方面也不符合简明性要求。对于第二种情形，债务人财产的管理、变价、分配等环节期限较长或者难度较大，本身就表明债务人财产方面不符合简明性要求。第三种至第五种情形虽然并不直接影响债务人财产及破产债权这两方面的简明性，但上市公司或者金融机构等债务人本身的复杂性、合并破产或者跨境破产等程序进行的复杂性、职工安置或者刑民交叉等案涉因素的复杂性，将导致相关破产案件不符合简明性要求。除此以外，司法实践中难免会出现不宜简便快捷审理的新情形，对此需要法院在个案中围绕简明性要求加以具体判断。

另外，有的地方司法文件将重整案件也列为适用简易破产程序的消极要件。(18)参见《北京意见》第5条第1项、《上海指引》第5条第3项、《重庆规范》第5条第2项、《河南意见》第3条第1款第3项。对此问题，学说上尚存争议。既有观点认为，简易破产程序仅适用于破产清算案件，但重整案件及和解案件可以参照相关规定提高审判效率。(19)参见李曙光：《论我国<企业破产法>修法的理念、原则与修改重点》，载《中国法律评论》2021年第6期。也有观点提出，应当针对中小企业创设简易重整程序。(20)参见丁燕：《世行“办理破产”指标分析与我国破产法的改革》，载《浙江工商大学学报》2020年第1期；徐阳光：《我国中小企业重整的司法困境与对策》，载《法律适用》2020年第15期。笔者赞同前一种观点，具体而言：首先，从程序性质来看，破产清算程序是将债务人解体清算后，以其变价价值来清偿全体债权，而重整程序是使债务人继续营业，并按照重整计划以债务人的营运价值来清偿全体债权。一般而言，以债务人财产来营业远比直接将其变价要复杂得多，因此就难以说重整案件符合简明性要求。其次，从立法模式来看，正是破产清算、重整、和解这三类破产程序迥异的性质决定了其在程序进行等具体事项上必然存在很大差异，因而现行《破产法》第7章至第9章就三类破产程序进行了分别规定。那么，若要引入简易破产程序，则也难以就三类破产程序进行统一规定。因此，最为可取的立法方案是，就程序最为简明、适用最为普遍的破产清算案件设置简易程序，而使程序更为复杂、适用较为有限的重整案件及和解案件在满足必要条件下参照适用简易程序中的部分简便快捷审理方式。但需要注意的是，将重整案件直接列为适用简易破产程序的消极要件，也是不可取的，因为这意味着将排除重整案件适用全部简便快捷审理方式。

综合上述分析，建议《破产法》修改时就简易破产程序的适用范围增设如下规定：

第n条 债权债务关系明确、债务人财产状况清楚、人民法院认为适宜简便快捷审理的破产清算案件，依照本章规定适用简易程序进行审理，但有下列情形之一的案件除外：

(一)有关债务人财产的民事诉讼或者仲裁已经开始而尚未终结的；

(二)管理、变价、分配债务人财产可能需要较长期限或者存在较大困难的；

(三)债务人为上市公司或者金融机构的；

(四)属于关联企业合并破产或者跨境破产的；

(五)存在职工安置、刑民交叉等因素，具有重大社会影响的；

(六)其他不宜简便快捷审理的情形。

(二)简易破产程序的审判组织

关于简易破产程序的审判组织，“2000年破产法草案”第158条规定，“可以由审判员一人审理”；“2004年破产法草案”第16条但书规定，“可以不组成合议庭审理”。对此问题，学说上观点不一。第一种观点与这两版草案的立场一致，即认为在简易破产程序中可以采用独任制，也可以采用合议制。(21)参见李显先、吴东强：《我国简易破产程序的创设》，载《人民法院报》2002年7月24日，第3版。第二种观点认为，破产案件的审理有一定的难度，因而即便适用简易破产程序，也应当全部采用合议制。(22)参见刘海峰：《简议设立简易破产程序》，载《人民法院报》2001年3月29日，第3版。第三种观点认为，简易破产程序的制度目的决定了其应当采用独任制。(23)参见刘子平：《简易破产程序研究》，载张卫平主编：《民事程序法研究》第2辑，厦门大学出版社2006年版，第137页；周洪生、冯鹏玉：《析简易破产程序的设立》，载《法学》2004年第11期；黄少彬：《我国设立简易破产程序的必要性可行性及路径研究》，载《江南大学学报(人文社会科学版)》2010年第6期。

笔者赞同第一种观点，这也是目前地方司法文件所普遍采用的立场。(24)参见《北京意见》第10条第2款、《重庆规范》第8条、《江苏指引》第6条、《湖北指引》第7条第3款。首先，简易破产程序在审判组织上可以采用独任制。根据需要精简审判组织，乃是简易破产程序的应有之意。另外，如前所述，《民事诉讼法》的繁简分流专项修改已将独任制的适用范围扩大到适用第一审普通程序和第二审程序审理的案件，这意味着今后中级法院也可以由法官一人独任审理案件。那么，即便破产法庭普遍设在中级法院，其在简易破产程序中采用独任制，也不存在任何法律障碍。其次，简易破产程序在审判组织上并非必须采用独任制。破产案件纵使符合简明性要求而适用简易程序审理，但其相较于普通民事诉讼案件而言无疑更为复杂，因此，法院也可以根据个案情况由法官组成合议庭审理。

综合上述分析，建议《破产法》修改时就简易破产程序的审判组织增设如下规定：

第n+1条 人民法院适用简易程序审理破产案件，可以由审判员一人独任审理。

三、简易破产程序的启动和转换

(一)简易破产程序的启动

1.启动的模式

关于简易破产程序的启动模式，“2000年破产法草案”第157条第1款规定，法院“查明”符合适用要件的，可以适用简易破产程序。可见，法院是依职权启动简易破产程序。这种职权主义的启动模式，得到了学说的一致支持，(25)同前注，刘子平文；前注，周洪生、冯鹏玉文；徐阳光、殷华：《论简易破产程序的现实需求与制度设计》，载《法律适用》2015年第5期。也是地方司法文件所普遍采用的做法。(26)参见《北京意见》第8条、《上海指引》第7条、《重庆规范》第7条第1款、《广东意见》第8条第1款、《湖北指引》第3条第2款、《河南意见》第5条第1款、《海南意见》第5条。

对此笔者认为，在简易破产程序的启动模式上，职权主义是唯一选择，其理由在于：破产程序是一种特别的民事诉讼程序，依照《破产法》第4条的规定，破产程序在《破产法》没有特别规定的前提下适用《民事诉讼法》的有关规定。在诉讼程序的进行方面强化职权主义，可以说是近现代以来各国民事诉讼法发展的普遍趋势。我国《民事诉讼法》也采用职权进行主义，即法院享有程序控制权，决定诉讼程序是否应当被启动、诉讼进行的方式和节奏。(27)参见张卫平：《民事诉讼法》(第5版)，法律出版社2019年版，第83页。因此，《民事诉讼法》第136条第3项明确规定，由法院根据案件情况，确定适用简易程序或者普通程序。同理，在破产案件的情形，也应当由法院根据案件情况，确定是否适用简易程序。

另外，按照民事诉讼法原理，起诉的条件、简易程序的适用要件等程序进行的相关事项一般为法院的职权调查事项。即便没有当事人提出申请或者异议，法院也必须应对、并根据情况作出处理。(28)参见[日]新堂幸司：《新民事诉讼法》，林剑锋译，法律出版社2008年版，第318页。当事人虽然可以提出申请或者异议，但最终的处理还是法院的职权。当事人只不过能够促使法院作出处理，并为法院提供处理时所必需的判断资料。因此，在破产案件的情形，同样应当允许破产参与人提出适用简易程序的申请，但最终还是由法院在审查是否符合适用要件的基础上作出启动简易程序或者驳回申请的裁定。

2.启动的时期

关于简易破产程序的启动时期，“2000年破产法草案”第157条第1款规定是在“法院受理破产案件后”。与此相对，也有观点指出，法院可以在破产申请的审查阶段决定是否适用简易程序，然后在裁定受理破产申请的同时裁定适用简易程序，且一并进行公告和通知。(29)同前注，周洪生、冯鹏玉文。《破产案件高效审理意见》及部分地方司法文件便采用了这种观点。(30)参见《破产案件高效审理意见》第14条、《上海指引》第7条、《重庆规范》第7条、《广东意见》第9条、《山东指引》第2条第1款、《河南意见》第5条、《海南意见》第6条。

简易破产程序的启动时期越早，意味着越有可能通过适用简易程序比适用普通程序节约更多的时间和成本。因此，从简易破产程序的制度目的出发，允许法院在受理破产申请前决定适用简易程序，具有合理性。然而，如前所述，适用简易破产程序至少应当具备债权债务关系明确和债务人财产状况清楚这两个固定要件。在破产申请受理前，如果说法院依据破产申请的相关资料便足以完成对债务人财产的充分审查，那么，由于在此阶段尚未经过债权申报，因而难以说法院足以完成对债权债务关系的充分审查。因此，允许法院在受理破产申请前决定适用简易程序，正当性有可能受到质疑。对此笔者认为：法院在受理破产申请前对已知的债权债务关系进行审查并认定其符合简明性要求的，即可以决定适用简易程序。倘若破产申请受理后的债权申报结果表明债权债务关系不符合简明性要求的，法院应当依职权将简易程序转为普通程序。如此便能确保简易破产程序适用的正当性。

法院在受理破产申请后的审理过程中认定相关破产案件符合简易破产程序的适用要件的，自然也可以决定适用简易程序。在此情形，本质上是法院将普通程序转为简易程序。法院无论是以简易程序开始破产案件的审理，还是将破产案件由普通程序转为简易程序审理，都应当立即将简易程序有关事项告知管理人，同时进行通知和公告。

综合上述分析，建议《破产法》修改时就简易破产程序的启动增设如下规定：

第n+2条 人民法院可以根据债权人或债务人的申请或者依职权决定适用简易程序。

人民法院在裁定受理破产申请前决定适用简易程序的，应当自裁定受理破产申请之日起七日内通知已知的债权人，并予以公告。通知和公告应当与本法第14条规定的事项一并载明简易程序有关事项，指定管理人的决定书也应当载明简易程序有关事项。

人民法院在裁定受理破产申请后决定适用简易程序的，应当立即将简易程序有关事项书面告知管理人，同时通知已知的债权人，并予以公告。

(二)简易破产程序的审理期限

关于简易破产程序的审理期限，“2000年破产法草案”第163条规定为，“受理破产案件后12个月”，也有论者提出相同的建议；(31)同前注，刘子平文；前注，徐阳光、殷华文。而《破产案件高效审理意见》及地方司法文件则普遍规定为，“裁定受理之日起6个月”。(32)参见《破产案件高效审理意见》第15条、《北京意见》第30条、《上海指引》第9条、《重庆规范》第46条第1款、《广东意见》第23条第1款、《江苏指引》第3条、《湖北指引》第15条、《河南意见》第4条、《海南意见》第22条。

毫无疑问，审理期限是否缩短，乃是检验简易破产程序的制度目的有否实现的客观标准。但是，绝不能一味地追求期限的缩短，而忽视程序进行的质量。从司法现状来看，大多数采用简便快捷审理的破产案件都能在法院裁定受理之日起的6个月内审结，因此，笔者赞同将6个月作为简易破产程序的审理期限。倘若相关破产案件超过这一期限仍然无法审结的，则说明不适宜简便快捷审理。在此情形，法院应当将该破产案件从简易程序转为普通程序继续审理。

综合上述分析，建议《破产法》修改时就简易破产程序的审理期限增设如下规定：

第n+3条 人民法院适用简易程序审理破产案件，应当在裁定受理破产申请之日起六个月内审结。

(三)简易破产程序与普通破产程序的转换

如前所述，简易破产程序的适用要件为法院的职权调查事项，若法院审查认定相关破产案件具备适用要件的，则依职权决定适用简易程序。同理，法院在决定适用简易程序后，在程序的进行过程中发现相关破产案件不再适宜简便快捷审理的，自然也应当依职权转为普通程序审理。例如，随着程序的进行，法院认为相关破产案件不再符合积极要件、或者发生构成消极要件的事由。需要指出的是，法院无法在规定的审理期限内审结相关破产案件，实质上表明不再符合前述“人民法院认为适宜简便快捷审理”这一积极要件，但由于这种情形较为特殊，因此可以在条文上将此单独列出。

与前述职权主义的启动模式并不排斥破产参与人对简易破产程序的启动提出申请所同样的，在法院决定适用简易程序审理破产案件后，破产参与人也可以对此提出异议，但是否认可异议则由法院最终裁定。

需要说明的是，在破产案件从简易程序转为普通程序审理的情形，已经按照简易程序进行的程序只是依照法律的规定在方式上有所便捷化、时限上有所短缩化、流程上有所简单化，但该已进行的程序环节本身并不存在效力瑕疵，因此，在转为普通程序后继续有效。

综合上述分析，建议《破产法》修改时就简易破产程序与普通破产程序的转换增设如下规定：

第n+4条 人民法院在审理过程中，发现案件不宜适用简易程序或者无法在前条规定的期限内审结的，裁定转为普通程序，并进行公告。

破产债权人就案件适用简易程序提出异议，人民法院经审查，异议成立的，裁定转为普通程序，并进行公告；异议不成立的，裁定驳回。

人民法院依照前两款规定将案件转为普通程序审理的，已进行的破产程序继续有效。

四、简易破产程序的审理方式

简便快捷审理方式是简易破产程序的核心。对此，“2000年破产法草案”只是分别在第160条与第161条规定，裁定的送达方式由公告简化为通知，债权申报期限由30日至90日缩短为7日至30日。2007年现行《破产法》施行以来，尤其是近几年，破产审判经验的日渐沉淀、信息与通信技术的日益成熟等多方面因素促使各地不断尝试优化破产案件的审判方式和审理机制，并探索出一系列简便快捷审理方式，其散见于《破产案件高效审理意见》及各地方司法文件。归纳而言，这些司法文件从方式的便捷化、时限的短缩化、流程的简单化等三个方面为简易破产程序的构建提供了可行的方案。

(一)方式的便捷化

1.网络公告

《破产案件高效审理意见》第1条第1款规定，“对于企业破产法及相关司法解释规定需要公告的事项，人民法院、管理人应当在全国企业破产重整案件信息网发布”。各地方司法文件也均规定，适用简易程序审理的破产案件的公告，应当在全国企业破产重整案件信息网上发布。(33)参见《北京意见》第23条、《上海指引》第19条、《重庆规范》第19条、《广东意见》第9条、《江苏指引》第24条、《浙江纪要》第13条、《山东指引》第5条第5款、《湖北指引》第5条第2款、《河南意见》第28条、《海南意见》第25条。这表明采用网络公告已经是大势所趋。一方面，当今互联网技术的发展早已深刻改变人们的阅读习惯，网络媒体正逐步取代纸质媒体，成为人们获取信息的主要来源。无论是与以往进行纵向比较，还是与网络平台发布这一新型方式进行横向比较，报纸刊登、公告栏张贴等传统方式的公告效果都难言理想。另一方面，最高人民法院于2016年发布《关于企业破产案件信息公开的规定(试行)》，并据此设立全国企业破产重整案件信息网。经过多年的推广，该网络平台业已在全国范围内发展成为破产案件公告的常规手段。(34)《最高人民法院关于进一步做好全国企业破产重整案件信息网推广应用工作的办法》第1条后半段规定：“尤其对于法律文书、管理人招募公告、投资人招募公告、资产拍卖公告等公告信息，必须在作出同时通过破产重整案件信息网发布。”因此，《破产法》引入简易程序时，有必要且有条件将网络平台发布统一为适用简易程序审理的破产案件的主要公告方式。(35)参见林文学等：《〈关于推进破产案件依法高效审理的意见〉的理解与适用》，载《人民司法》2020年第13期。另需指出的是，即便是适用简易程序，法院依然可以在不影响程序效率的前提下同时采用报纸刊登、法院公告栏张贴等传统方式进行公告；但这只是附加措施，而不是必要措施。

2.电子送达

《破产案件高效审理意见》第1条第2款规定，“法院、管理人可以采用电话、短信、传真、电子邮件、即时通信、通讯群组等能够确认其收悉的简便方式通知或者告知”。部分地方司法文件更是直接规定，适用简易程序审理的破产案件可以采用电话、短信、传真、电子邮件、微信等电子方式送达诉讼文书。(36)参见《上海指引》第20条、《广东意见》第20条、《江苏指引》第23条、《河南意见》第29条、《海南意见》第24条。与网络公告所同样的，电子送达是运用信息与通信技术来弥补传统送达方式之不足而产生的一种新型送达方式。2012年《民事诉讼法》修改时增设第87条，正式将电子送达作为裁判文书以外的诉讼文书的送达方式。2015年发布的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》(2020年修正)第135条则将“移动通信”明确为电子送达的手段。近年来，随着互联网法院和在线诉讼的兴起，电子送达的运用愈发广泛，手段也进一步扩大到电子送达平台、微信、法院的公众号等新媒介。(37)参见陈锦波：《电子送达的实践图景与规范体系》，载《浙江学刊》2020年第1期。尤其是2021年《民事诉讼法》再次修改，在第90条第1款明确判决书、裁定书、调解书等裁判文书也可以采用电子送达。鉴于电子送达在民商事案件中的运用愈发广泛且规范，《破产法》引入简易程序时，应当参照《民事诉讼法》及司法解释有关简易程序的规定，允许法院、管理人采用电子方式进行通知、告知，送达诉讼文书。

综合上述分析，建议《破产法》修改时就简易破产程序中方式的便捷化增设如下规定：

第n+5条 适用简易程序审理的破产案件，人民法院、管理人应当在最高人民法院指定的网站发布法律、司法解释规定的公告，同时还可以采用在报纸刊登、在法院公告栏张贴等其他方式进行公告。

适用简易程序审理的破产案件，人民法院、管理人可以采用电话、短信、传真、电子邮件、即时通信、通讯群组等能够确认对方收悉的简便方式，进行法律、司法解释规定的通知、告知，送达诉讼文书。

(二)时限的短缩化

《破产案件高效审理意见》及部分地方司法文件设置专门的条文或章节对适用简易程序审理的破产案件应予缩短的期限进行了集中规定，(38)参见《破产案件高效审理意见》第18条、《山东指引》第4条、《湖北指引》第3章。而其他地方司法文件也在各处条文对此进行了分别规定。按照程序进行的先后顺序，缩短的期限包括：法院或者管理人对已知债权人的通知，管理人对债务人财产状况的调查和报告，债权人对债权的申报，第一次债权人会议的召开，管理人对确认无异议债权的提请，法院对确认债权的裁定，管理人对财产分配报告的提交和对终结破产程序的提请，法院对终结破产程序的裁定，管理人对债务人注销登记的办理等等。

如前所述，审理期限的缩短能够直观反映简易破产程序制度目的的达成。鉴于整个破产案件的审理期限是由各个环节的期限相加而成的，因此力求在程序进行的部分环节上压缩期限，就变得尤为重要。但是，各地司法实践状况的客观差异，造成各地方司法文件中有关缩短期限的规定不尽相同。由此产生的问题便是，《破产法》在引入简易程序时，如何设定有关期限的缩短。对此笔者认为，应当遵循以下两个原则：首先，不得损害债权人等破产参与人应有的程序保障。与民事诉讼案件同样的，破产案件的审理也必须兼顾程序正义和程序效率。即便适用简易破产程序，强化对程序效率的追求，也不能克减或者损害债权人等破产参与人的程序权利。那么，关于由债权人等破产参与人实施的环节，就不得突破法律、司法解释所规定的最短期限。例如，关于债权申报期限，《破产法》第45条规定，“最短不得少于30日，最长不得超过3个月”。因此，简易破产程序中的债权申报期限应当在该条规定的范围内选择最短期限，即30日；而不能像“2000年破产法草案”第161条那样为突破最短期限，降到7日至30日。与此相对，关于由法院或者管理人实施的环节，则可以在法律、司法解释所规定期限的基础上适当压缩。例如，关于对已知债权人的通知，可以将现行《破产法》第14条规定的“自裁定受理破产申请之日起25日”压缩为10日；关于第一次债权人会议的召开，可以将现行《破产法》第62条第1款规定的“自债权申报期限届满之日起15日”压缩为5日；关于对终结破产程序的裁定，可以将现行《破产法》第120条第3款规定的“收到管理人终结破产程序的请求之日起15日”压缩为5日；关于对债务人注销登记的办理，可以将现行《破产法》第121条规定的“自破产程序终结之日起10日”压缩为5日。另外，关于对债务人财产状况的调查和报告、对确认无异议债权的提请、对确认债权的裁定、对财产分配报告的提交和对终结破产程序的提请等环节，现行《破产法》并未明确期限，但将来引入简易程序时，应当设定相应的期限，从而促使法院及管理人更加高效地推进程序。其次，必须在各地的现行制度及做法之间争取最大的共识。我国各地法院破产审判业务水平和管理人队伍素质参差不齐，各地制定的司法文件必然是以本地的情况为唯一考量，但《破产法》引入简易程序后，将在全国范围内适用，因此，在设计期限的缩短等相关条文时，应当尽可能照顾到更多地区的现状。例如，关于对已知债权人的通知，有地方司法文件规定为自裁定受理破产申请之日起7日，(39)参见《北京意见》第15条、《山东指引》第4条第1款。也有地方司法文件规定为15日，(40)参见《上海指引》第18条。但更多的地方司法文件规定为10日。(41)参见《广东意见》第13条第2款、《江苏指引》第8条、《湖北指引》第18条、《河南意见》的11条。因此，《破产法》引入简易程序时，将相关期限设定为10日，最为合理。

综合上述分析，建议《破产法》修改时就简易破产程序中时限的短缩化增设如下规定：

第n+6条 人民法院适用简易程序审理破产案件，有关期限分别适用下列各项的规定：

(一)人民法院应当自裁定受理破产申请之日起十日内自行或者由管理人协助通知已知的债权人；

(二)管理人应当自接受指定之日起三十日内完成对债务人财产状况的调查，并向人民法院提交财产状况报告；

(三)债权人申报债权的期限为自人民法院发布受理破产申请公告之日起三十日；

(四)第一次债权人会议自债权申报期限届满之日起五日内召开；

(五)管理人应当自第一次债权人会议召开之日起五日内提请人民法院确认无异议的债权；

(六)人民法院应当自接到前一项管理人的提请之日起五日内裁定确认；

(七)管理人应当自债务人财产分配完结之日起十日内，向人民法院提交债务人财产分配报告，并提请人民法院裁定终结破产程序；

(八)人民法院应当自收到管理人终结破产程序的请求之日起十日内作出是否终结破产程序的裁定；

(九)管理人应当自破产程序终结之日起五日内，持人民法院终结破产程序的裁定，向债务人的原登记机关办理注销登记。

(三)流程的简单化

《破产案件高效审理意见》及各地方司法文件大多对适用简易程序审理的破产案件应予简化的流程进行了分别规定，也有地方司法文件设置专门的条文或章节对此进行了集中规定。(42)参见《山东指引》第3条、《湖北指引》第2章。按照程序进行的先后顺序，简化的流程包括：债权人会议，债权人委员会，债务人财产的评估、鉴定及审计，破产财产的分配等等。

1.债权人会议的优化

债权人会议是我国法下债权人自治的基本形式，因而为破产程序的常设机关。依照《破产法》第61条的规定，债权人会议的职权除了核查债权和议决债务人财产的管理、变价、分配外，还包括监督管理人、议决债权人委员会的人员组成、议决是否继续债务人的营业、议决重整计划或者和解协议等等。需要指出的是，依照《破产法》第62条的规定，除了第一次债权人会议是法院必须召集外，以后的债权人会议由法院根据需要决定是否召集。从前述简易破产程序的适用范围来看，适用简易程序审理的破产案件一方面债权债务关系明确、债务人财产状况清楚，因而核查债权和议决债务人财产的管理、变价、分配等事项相对简单；另一方面也不存在议决是否继续债务人的营业、议决重整计划或者和解协议等事项。因此，关于简易破产程序，可以考虑将债权人会议的现场召开次数限定在两次以内。另外，考虑到《民事诉讼法》已经承认在线诉讼与线下诉讼具有同等的法律效力，在相较于民事诉讼程序当事人更多、组织工作更加费时费力的破产程序中，就更应该允许以网络视频等在线方式召开债权人会议。相应地，也应该允许以函件、传真、电子邮件、短信、微信等书面方式或者电子方式表决，从而降低债权人会议的决议成本，提高决议效率。

2.债权人委员会的省略

债权人委员会是我国法下债权人自治的辅助形式，因而并非破产程序的常设机关。依照《破产法》第68条的规定，债权人委员会的职权主要在于监督债务人财产的管理、处分及分配和提议召开债权人会议。在适用简易程序审理的破产案件中，由于债务人财产状况清楚，并且债权人会议本身就应简化，因此，原则上不应设立债权人委员会。

3.先行评估、鉴定及审计的沿用

在破产程序中，根据债务人财产管理和变价的需要，时常会对债务人的资产进行评估、鉴定或审计。如果债务人已经在民事诉讼、强制执行、公司强制清算等先行程序中对相关资产进行过评估、鉴定或审计，那么考虑到适用简易程序审理的破产案件债务人财产状况清楚，因此可以沿用仍在有效期内的先行评估、鉴定或审计的结果。即便相关结果已经超过有效期，但债权人会议认为债务人的资产价值并未相对于评估、鉴定或审计时发生较大变化，因而通过决议对相关结果予以认可的，也可以在破产程序中沿用相关结果，而无需重新委托评估、鉴定或审计。需要注意的是，部分地方司法文件规定，已在先行的强制执行程序中完成的拍卖在简易破产程序中继续有效，相关环节无需再次进行。(43)参见《北京意见》第24条、《上海指引》第26条、《江苏指引》第17条第2款。对此笔者持反对态度，其理由在于：破产程序中债务人财产的拍卖在性质上不同于强制执行程序中的司法拍卖，(44)参见肖建国、黄忠顺：《中国网络司法拍卖发展报告》，法律出版社2018年版，第127-129页。硬性规定在简易破产程序中沿用司法拍卖的结果，有可能会侵害债权人会议对拍卖等债务人财产的相关管理及变价事项的知情权和决策权。

4.破产分配的集中

破产分配是破产程序的重要一环。依照《破产法》第116条第2款的规定，管理人可以实施多次分配。但是，考虑到适用简易程序审理的破产案件债权债务关系明确、债务人财产状况清楚，因此，原则上破产分配应当一次性完成，除非此后发生需要追加分配的法定事由。

综合上述分析，建议《破产法》修改时就简易破产程序中流程的简单化增设如下规定：

第n+7条 人民法院适用简易程序审理破产案件，有关事项分别适用下列各项的规定：

(一)债权人会议可以采用网络视频等在线方式召开，确需采用现场方式召开的，不应超过两次；

(二)债权人会议可以采用书面、传真、短信、电子邮件、即时通信、通讯群组等能够确认债权人真实意思的非现场方式进行表决；

(三)除有特殊情况需要外，不设立债权人委员会；

(四)先行的诉讼、执行、强制清算等程序已经对债务人财产作出评估、鉴定、审计，仍在有效期内或者虽已逾期但债权人会议决议认可的，不再重新委托；

(五)债务人财产的分配应当一次性完成，但依照本法规定进行追加分配的情形除外。