生态环境保护党内法规及在环境法典中的体现*

陈海嵩

目前，环境法典编纂已经进入全国人大常委会“研究启动”的阶段。从中国生态环境法治建设的实践看，如何妥当、合适的对待相关党内法规是环境法典编纂中一个不容回避的重要议题，但相关研究尚处于起步阶段。笔者曾提出当前中国环境法治发展的“政党—国家—社会”总体结构，进而主张生态环境政党法治的范畴并进行了分析论证。(1)参见陈海嵩：《中国环境法治中的政党、国家与社会》，载《法学研究》2018年第3期；陈海嵩：《生态环境政党法治的生成及规范化》，载《法学》2019年第5期；陈海嵩：《中国生态文明法治转型中的政策与法律关系》，载《吉林大学社会科学学报》2020年第2期。毋庸置疑，党内法规在推进生态环境治理体系和治理能力现代化中具有重要意义，(2)参见王玮：《党内法规增强了生态环境治理能力》，载《中国环境报》2019年11月22日第8版。也是中国共产党领导生态文明建设的基本经验和重要措施。为贯彻落实习近平法治思想、习近平生态文明思想，形成一部具备时代性、实践性、本土性的现代化法典，环境法典编纂过程中必须“认真对待”党内法规。这一问题不仅对环境法典编纂及环境法学研究具有创新意义，对进一步从部门法角度推进、深化党内法规研究也具有启发意义，有助于完善中国特色社会主义生态环境法治体系。本文尝试对此进行分析，更多的是提出问题，以期引起学界同仁的重视，形成更为深入的讨论。

一、生态环境保护党内法规及其规范界定

为避免概念上的混乱，本文所使用的“党内法规”概念，遵照2019年修订后《中国共产党党内法规制定条例》第3条、第5条的规定，仅包含以党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则为名称的规章制度，规范党的领导和党的建设活动，具有类似于国家法律的条款形式。按照此标准，目前在生态文明建设实践中，符合前述“七类名称”的党内法规共有四项，均表现为中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的规范性文件，即党政联合发文，包括：《中央生态环境保护督察工作规定》(2019年6月)、《领导干部自然资源资产离任审计规定(试行)》(2017年12月)、《生态文明建设目标考核办法》(2017年1月)、《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》(2015年8月)。这构成了目前生态环境保护党内法规的基本内涵；目前尚不具有“七类名称”的生态环境保护“党政联合发文”，应归属为党的规范性文件或者党的政策。

应当注意到，针对“党政联合发文”的属性界定一直存在不同认识，有观点认为：党政机关联合制定发布文件容易混淆党内法规与国家法律之间的理论界限，不能因其具备现实效用而自证其正当性，政府机构也不是党内法规制定的适格主体范围。(3)参见侯嘉斌：《党内法规溢出效力的界定与正当性》，载《党内法规理论研究》2019年第2期。笔者认为，起码在生态文明建设领域，上述观点是错误的，背离了中国生态环境法治建设的基本特征。实践是理论之母；在中国特色社会主义法治建设之中，实践性是其本质属性，实践逻辑是其根本逻辑，法治理论根源于伟大的法治实践。(4)参见张文显：《习近平法治思想的实践逻辑、理论逻辑与历史逻辑》，载《中国社会科学》2021年第3期。无论从哪个方面，都不能无视、亦无法否认前述四项“党政联合发文”在我国生态环境法治建设与转型发展中起到的巨大推动作用，广泛适用于生态环境法治实践之中。笔者曾在前期系列研究中对此有专门分析，在此不再赘述。因此，以“党政联合发文”为外在形式的生态环境保护党内法规，可以理解为一般意义上党内法规在生态文明建设特定事项中的应用，是中国生态环境法治体系中不可或缺的规范类别，也是一个环境法学与党内法规学相交叉的研究领域。

基于此定位，可进一步明晰两个方面的基本问题：(1)就功能而言，根据党中央对党内法规体系的权威阐释，生态环境保护党内法规属于“党的领导法规”范畴，规范和保障执政党对生态文明建设工作的领导。(5)中共中央办公厅法规局：《中国共产党党内法规体系》，载《人民日报》2021年8月4日第1版。基于这一定位，前述四项生态环境保护党内法规主要功能即在于通过规范化的方式，体现党对生态文明建设中相应重要领域的领导作用。(2)就调整范围而言，“当党内法规规范党的领导活动时，调整的主要是党组织与非党组织的关系，一方是党组织，另一方是人大、政府、政协、监察机关、司法机关、人民团体等”。(6)中共中央办公厅法规局：《中国共产党党内法规制定条例及相关规定释义》，法律出版社2020年版，第11页。因此总体而言，前述四项生态环境保护党内法规调整的是生态文明建设中党组织与国家行政机关之间的相互关系；其具体的调整对象范围及调整事项，遵照《中国共产党党内法规制定条例》第13条“制定党内法规涉及政府职权范围事项的，可以由党政机关联合制定”规定的权威解释，在调整对象上包括党组织、党员，也包括政府机关及其工作人员；在调整事项上既涉及党内事务，也涉及经济社会法治各领域的事务，(7)同上注，第49页。也即包含生态文明建设中“党外主体”、“党外事务”的规范和直接调整。

二、法典编纂是实现生态环境保护党内法规与国家法律有机衔接的合适路径

随着生态环境保护党内法规的迅速发展，需要妥善处理这一新型规范类别与其他国家治理规范类别的关系。吕忠梅教授深刻的指出：需要在整体性的生态文明法治体系中实现国法党规秩序化。(8)参见吕忠梅、田时雨：《在习近平法治思想指引下建设生态文明法治体系》，载《法学论坛》2021年第2期。同一般意义上“党内法规与国家法律相衔接”所不同，由于生态环境保护党内法规并非单纯调整“党内事”，而是普遍涉及到相应的国家与社会事务，这就需要结合生态文明建设的特质，有针对性地实现党内法规与国家法律的有机衔接。

笔者注意到，有个别观点认为，在生态环境单行法与环境法典之间，党政联合发文的规范性文件显然更容易与单行法进行衔接和转化。(9)参见彭峰：《环境法法典化之难题及其克服》，载《政治与法律》2021年第11期。笔者认为，该文正确认识到环境法法典化必须重视党政联合发文这一具有中国特色的制度现象，但提出的观点却与预期目标“南辕北辙”，不具有合理性。恰恰相反，只有系统化、体系化的环境法典才是妥善处理生态环境保护党内法规与国家法律相互关系的规范路径，这是生态环境单行法所不可能完成的任务。从前述四项生态环境保护党内法规调整对象的广度看，既有单一型规范(领导干部自然资源资产离任审计、生态文明建设目标考核)，也有综合型规范(中央生态环境保护督察、党政领导干部生态环境损害责任追究)。后面的两类综合性规范涉及到生态文明建设的各个方面，不可能与针对单一生态环境要素或环境问题的单行立法予以有机衔接。例如，中办、国办《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》第5条规定了对党委和政府主要领导成员予以生态环境损害责任追究的具体情形，包括：贯彻落实中央关于生态文明建设的决策部署不力；作出的决策与生态环境和资源方面政策、法律法规相违背；违反主体功能区定位或者突破资源环境生态红线、城镇开发边界，不顾资源环境承载能力盲目决策造成严重后果；作出的决策严重违反城乡、土地利用、生态环境保护等规划；等等。不难看出，这些问责情形都不是单独涉及大气、水、土壤等单一环境要素，甚至突破了生态环境立法的边界，涉及到相关经济性、民事性立法(城乡发展、土地利用等)。必须认识到，任何一项生态环境单行立法，都不可能完全涵盖生态环境保护党内法规的调整范围，也就无法实现两者有效的对接。另外从操作层面上看，“党政联合发文与单行法衔接”的思路也是不可行的，这意味着要对所有的生态环境立法进行修改，无疑超出了立法机关所能承受的合理限度。

因此，法典编纂就成为生态环境保护党内法规与国家法律有机衔接最为合适的规范路径。在宏观层面上，中国环境法典编纂的价值取向，是以习近平生态文明思想为指导，固化生态文明体制改革成果，将建设“美丽中国”国家战略转化为治理体系与治理能力。(10)参见吕忠梅：《中国环境法典的编纂条件及基本定位》，载《当代法学》2021年第6期。这就保证了环境法典能够从整体上符合中国生态文明建设及体制机制变革的目标与方向。在中观层面上，中国环境法典的框架体系充分考虑到环境法体系的广义性、环境法法源的广泛性、环境法律关系的多重牵连性和环境法律责任制度的复合性，包括总则编、污染防治编、自然保护编、绿色低碳发展编、生态环境责任编等五个方面。(11)参见汪劲：《论中国环境法典框架体系的构建与创新》，载《当代法学》2021年第6期。全面、系统的框架设计，使得环境法典能涵盖生态文明建设的各个方面，能有效回应丰富的生态环境法治实践，不会造成生态环境保护党内法规与国家立法在内容上无法对接的问题。在微观层面上，环境法典以“总—分”结构实现体系严密的基础上，也能够以特定方式对新型环境事务以及相关社会现象保持一定开放性。(12)参见吕忠梅、田时雨：《环境法典编纂何以能》，载《苏州大学学报》(法学版)2021年第4期。为保持“法典体系的严密性”和“法典体系的开放性”相互平衡，关键就在于各种立法技术的运用及形成的多样化法律条款。在环境法典编纂过程中，除了制定传统意义上的行为规范、裁判规范，还可以通过基本原则条款、概括性条款、引致条款、转介条款等方式有的放矢地实现生态环境保护党内法规与国家法律有机衔接，形成适应生态文明建设需要的整体法秩序。

三、党内法规融入环境法典的方式及其理论创新意义

在环境法典编纂过程中，须遵循并充分体现中国特色社会主义法治建设的本质特征，需要将党的领导贯彻之中，(13)参见陈海嵩：《生态环境治理体系的规范构造与法典化表达》，载《苏州大学学报》(法学版)2021年第4期。这构成了相关分析的出发点和立足点。生态环境保护党内法规以何种方式在环境法典中加以体现和具体规定，是由其内在规律性决定的，即：基于党内法规和国家法律两者关系的基本定位，应如何根据生态环境保护领域需要实现党规与国法的合理配置。

一般认为，党内法规和国家法律两者相对独立，改变了国家法律一元主义的传统格局，形成了二元并存的法治新格局，形成了一个分工负责、内在协同、相辅相成的有机整体；两者之间包括交叉关系、并行关系和一体关系。(14)参见宋功德：《坚持依规治党》，载《中国法学》2018年第2期；封丽霞：《党政联合发文的制度逻辑及其规范化问题》，载《法学研究》2021年第1期；欧爱民、向嘉晨：《第五次宪法修正案蕴含的党规与国法关系》，载《理论与改革》2019年第6期。在中国特色社会主义法治体系中，法概念处于顶层，党内法规和国家法律则处于底端，属于亚概念，两者不同相互混淆，更不能相互替代。(15)参见宋功德、张文显：《党内法规学》，高等教育出版社2020年版，第22页。由此在法典编纂语境之中，以“党政联合发文”为形式的生态环境保护党内法规，和以法典为代表的生态环境保护国家法律两者之间互不隶属，也不能相互替代，都是中国生态环境法治中的重要规范体系。由于生态环境保护党内法规属于“党的领导法规”，包含对相应国家与社会事务的调整(即所谓“溢出效力”)，该部分内容就必须在环境法典中加以规范。必须注意到，这些内容涉及到多个方面，包括但不限于：党政领导干部所承担生态环境保护责任，对贯彻落实环境法律法规、政策情况进行监督检查的权力，特定领域的社会主体权利义务，等等，(16)这里所列举的事项，仅包括本文所界定严格意义上的四项生态环境保护党内法规；除此之外，生态文明体制改革中大量不具有党内法规“七类名称”的党政联合发文，在属性上是“党的规范性文件”，但仍然具有相应的规范效力，环境法典编纂中不能加以忽视。绝非用一个简单的单向衔接条款(例如规定“本法规定须与生态环境保护党内法规相衔接”)可以涵盖和处理。这使得，环境法典编纂中不能回避党内法规“溢出效力”所带来的综合性影响，必须加以深度的回应。解决这一问题，实质就是要明确环境法典中“党的领导”法治化的适宜模式。

从总体上看，为落实现行宪法中“党的领导”规范体系、(17)参见秦前红、刘怡达：《中国现行宪法中“党的领导”规范》，载《法学研究》2019年第6期。实现党的领导法治化，不能用单一的国法模式或党规模式，需要构建国家法律抽象确认、党内法规具体细化的复合模式。(18)参见欧爱民、向嘉晨：《党的领导法治化的复合模式及其实施路径》，载《吉首大学学报》(社会科学版)2020年第2期。从现有立法实践看，主要包括两种做法：一是在国家立法中抽象规定“党的领导”原则(如《国家安全法》第4条)，二是在国家立法中规定党的工作机关职权(如《生物安全法》第10条)。这为环境法典编纂提供了有益的经验，在此不予展开。然而，对比前述生态环境保护党内法规“溢出效力”所涵盖范围可以看出，仅抽象规定“党的领导”原则、或者规定党的工作机关职权，显然不能完全加以匹配，不足以反映生态文明体制改革的丰富实践。这就意味着，环境法典的编纂对党内法规研究提出了新的问题，亟待加以回应。

笔者认为，应拓展并突破现有党的领导“入法入规”的方式、明确生态环境保护党内法规的法律渊源地位并在环境法典中予以确认，如此方能真正反映生态文明建设的实践逻辑与理论逻辑，形成党规与国法的合理配置，有效阐释中国特色的生态环境法治现象。应当看到，目前学界已经逐步认识到不能将党内法规排斥在“法”的范畴外，需要克服传统法治观念的误区，正确定位党内法规的基本属性；党内法规具备成为法源的条件。(19)参见欧爱民、贺丽：《中国特色社会主义法概念之重构——以党内法规法属性定位为视角》，载《湘潭大学学报》(社会科学版)2021年第6期；王锴、于洁：《论党内法规的法源属性》，载《理论与改革》2020年第6期。这一点在法理上也得到了证成。有研究即指出，党的领导法规制度是党的政治、思想和组织领导的重要载体，基于宪法第1条规定而具有宪法认知渊源的地位，同样属于“法的渊源”范畴所包含的内容。(20)参见雷磊：《重构“法的渊源”范畴》，载《中国社会科学》2021年第6期。基于前述理论研究成果，需要将其进一步落实、体现在具体法律部门之中，即国家制定法中通过适当方式确认、认可党内法规的法律渊源地位，能够在司法裁判中加以适用。这正是党内法规进入环境法典所内涵的理论创新意义所在。考虑到生态环境保护党内法规在推进生态文明建设中发挥的广泛作用，事实上已经成为生态环境治理诸多领域的规范依据；目前在环境司法实践中，也已经出现援引党内法规的判例。(21)如在孙继民玩忽职守、盗伐林木、非法占用农用地案((2017)陕1021刑初83号)判决书中，法院认为“鉴于被告人孙继民有自首情节，认罪态度较好，且根据中办国办印发的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》有关规定，本案违法占用毁坏林地的所造成的后果，系多种因素形成，被告人孙继民作为直接责任人员已履行一定职责，故可对其所犯玩忽职守罪认定为犯罪较轻”。因此，应当在环境法典总则部分明确规定“生态环境保护党内法规与国家法律具有同等渊源地位；同一事项在党内法规和国家法律中均有规定的，适用更为严格的规定”。这不仅体现了环境法典在基础理论上的创新，也是国家制定法中融入党内法规的模式拓展和突破，更是推动党的领导制度化、法治化的新发展。

四、结语

在2021年12月20日的全国党内法规工作会议上，习近平总书记强调：要发挥好党内法规在维护党中央集中统一领导、保障党长期执政和国家长治久安方面的重大作用。(22)参见新华社：《习近平作出重要指示强调：发挥好党内法规在维护党中央集中统一领导 保障党长期执政和国家长治久安方面的重大作用》，载《人民日报》2021年12月21日第1版。这为新形势下进一步深化党内法规理论与实践提出了目标任务。本文从部门法的角度，对生态环境保护党内法规如何进入环境法典的问题进行了初步研讨，希冀能推动相应学术讨论和立法机关的重视，使拟议中的环境法典能更为充分地反映中国特色生态环境法治的实践逻辑、理论逻辑、历史逻辑，也成为推动党内法规深入发展的前沿性、代表性立法。