环境法法典化的行政法课题与调适*

秦天宝

围绕环境法法典化问题，环境法学界的探讨历经了从何以需要环境法典到如何形成环境法典、再到环境法典有何影响的递进过程。在环境法法典化过程中，不仅需要处理好环境法律体系的内部关系，更需反思环境法与行政法、民法、诉讼法等其他传统部门法的外部关系。对环境法法典化赋予行政法的新课题、新挑战展开研究，实际上反映了从内部视角到外部视角的转换，有助于提升研究深度、开阔理论视野，进而对法典编纂与相关学科发展作出前瞻性预判。

一、环境法法典化与行政法的交汇

环境法法典化与行政法之所以能够发生交汇，本质上是基于环境法与行政法的相互关系。从法的联系来看，环境法作为一门部门法，面临与行政法等其他传统部门法协同的问题。环境问题的跨部门协同立足于法律体系的整体性，要求环境法与其他部门法打破部门法的观念束缚和理论隔阂，彼此之间形成一种对话、沟通与借鉴的良性互动关系。(1)参见柯坚：《当代环境问题的法律回应——从部门性反应、部门化应对到跨部门协同的演进》，载《中国地质大学学报(社会科学版)》2011年第5期。在部门法协同的视野之下，寻求应对当代环境问题的法治之道，是环境法与行政法在生态文明建设新时期共同承担的历史使命。

从法的缘起来看，环境法是来源于行政法、民法、诉讼法等其他原生部门法的次生部门法，基于环境保护理念和原则对原生部门法中相应的条款进行重构和扩充。(2)参见陈伟：《历史哲学视角下环境法独立性之阐释》，载《中州学刊》2021年第3期。因而环境法具有综合性和交叉性特征，可以还原为环境民法、环境行政法、环境刑法以及环境诉讼法等，并且以环境行政法律规范为主体内容。与之相适应，2021年全国人大常委会立法工作计划将环境法典编纂定位为“行政立法领域的法典编纂”，(3)参见《全国人大常委会2021年度立法工作计划》，中国人大网2021年4月21日，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202104/1968af4c85c246069ef3e8ab36f58d0c.shtml.环境法法典化将基本建立在环境行政法律规范的基础上。

从法的本体来看，环境法作为一门独立的部门法，存在相对于行政法等其他部门法的特殊之处。环境法的一部分规则是“改良性”的，使行政法的疆域得到拓宽和扩充；也有一部分规则是“革命性”的，超越了其所借鉴的行政法而对行政法有反哺作用。环境法典是对环境立法的进一步提炼、升华，更是环境立法特殊性的集中体现。因此，一方面，环境法法典化需要遵照行政法的一般规律，受到行政法一般法律原则、法律机制和法律规则影响；另一方面，环境法法典化又对由行政组织法、行政行为法以及行政救济法构成的传统行政法体系提出了诸多亟待回应的新课题。

二、环境法法典化背景下行政法的新课题

(一)行政组织法如何回应环境法法典化对其控制与配置行政权的功能提出的更高要求

首先，环境法法典化可能加剧行政主体的职能扩张。由自由法治国过渡到社会法治国时代之后，行政主体的职能已由公共权力的行使逐步地转向公共服务的有效供给，这一变迁在生态环境领域愈加凸显。环境问题的公益性和集体行动特质使得民众更多依赖于政府，而这种对公共服务与公共产品不断增加的需求可能助长公权力的膨胀与扩张，甚至异化为对私人利益的过度干预。行政组织法的基本功能正是控制行政权的权源，通过在事前规定各个不同行政机关的职权，使行政机关只能依照行政组织法规定的职权范围和方式实施行政行为，从而防止行政机关越权。(4)参见姜明安：《行政的“疆域”与行政法的功能》，载《求是学刊》2002年第2期。但是，目前我国行政组织法相对偏弱，统一行政组织法的缺位也导致行政系统自我约束等相关原则性条款无法在行政组织法中找到依据。(5)参见关保英：《论行政法典总则的制定及其对行政法体系的整合》，载《东方法学》2021年第6期。

其次，环境法法典化可能伴随行政主体的职能扩散。受制于行政诉讼法的影响，传统行政组织法基本围绕行政主体展开。当前行政主体的部分环境行政职能向社会主体转移的趋势已经得到肯认，例如行政机关可以委托第三方治理企业实施环境代履行，共同分摊环境治理负担。此类组织安排固然可以较好地达致行政目标，却常常游离于行政法的监督与救济之外。如何规范公私合作的组织安排、避免公私合谋和遁入私法也成为行政组织法将面临的一大难题。(6)参见朱新力、梁亮：《公共行政变迁与新行政法的兴起》，载《国家检察官学院学报》2013年第1期。

再次，环境法典的整体性与碎片化的行政组织之间存在不适应。生态环境的整体性与复杂性是环境法典面临的事实性需求，实践中却往往将整体生态环境的管理组织按照要素和区域进行分割，进而导致公共权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化的现象。(7)参见吕忠梅：《中国环境立法法典化模式选择及其展开》，载《东方法学》2021年第6期。在环境法法典化背景下，如何强化行政一体原则在行政组织横向关系中的解释力、(8)参见张运昊：《行政一体原则的功能主义重塑及其限度》，载《财经法学》2020年第1期。开展跨部门与跨地域的环境行政执法同样是行政组织法需要解决的问题。

(二)行政行为法如何化解公共性、过程导向的环境法法典化与管制性、结果导向的行政行为之间的张力

一方面，仅凭行政行为的管制性不足以与环境法典的社会公共性相适配。传统行政行为法以行政许可、行政处罚、行政强制等行政行为为基础，呈现出单方性、强制性和管制性的基本特征。(9)参见姜明安：《新时代中国行政法学的转型与使命》，载《财经法学》2019年第1期。但是，生态环境保护是全社会的共同责任，环境法典的权威源自社会公众的自发认同与共识，环境法典的实施依赖于社会公众的自觉遵守与参与，势必要求行政行为法摆脱原有的制度惯性。此外，面对生态环境问题的多元利益冲突，行政约谈、行政协议、行政指导、行政奖励等达成行政目的的柔性手段日益受到重视，这为行政行为的管制性弱化提供了实践注脚，也使行政行为法的原本理论面临重整的任务。

另一方面，行政行为的结果导向与环境法典的过程导向相违。长期以来，行政行为法考察行政行为的视角偏重于结果导向。行政行为的意义在于从如洪水般的行政活动整体中，抽离一个静态而确定的“点”。(10)参见[德]施密特·阿斯曼：《秩序理念下的行政法体系建构》，林明锵译，北京大学出版社2012年版，第279页。在此视野之下，不仅无法完整地观察到行政的整体过程，也难以顾及多面向的法律关系。(11)参见高秦伟：《政策实现与行政法》，载《行政管理体制改革的法律问题——中国法学会行政法学研究会2006年年会论文集》，中国政法大学出版社2007年版，第188页。而环境法典很可能更多地呈现出过程导向，因为无论是按日连续计罚，还是公众参与、风险预防，只有放在行政过程中才能实现。故对行政行为法而言，也有必要探究如何引入行政过程论的理论视野，以对现实行政过程进行全面、动态、持续的考察，并分析其阶段性的法律构造。(12)参见江利红：《行政过程的阶段性法律构造分析——从行政过程论的视角出发》，载《政治与法律》2013年第1期。

(三)行政救济法是否具有充分的应变能力，以反映环境法法典化体现的风险预防思路

在产生之初，环境法具有明显的“危机应对法”特征；随着《环境保护法》与《土壤污染防治法》中增加了风险预防的相关规定，环境法正向“风险预防法”转身。(13)参见吕忠梅：《从后果控制到风险预防 中国环境法的重要转型》，载《中国生态文明》2019年第1期。为有效应对现代社会中充满不确定性的环境公共风险，风险预防也将成为环境法法法典化的重要特质，未来环境法典中有必要确立风险预防原则条款。(14)参见王小钢：《环境法典风险预防原则条款研究》，载《湖南师范大学社会科学学报》2020年第6期。风险预防的诉求为传统行政法带来了诸多挑战，在行政救济法中尤为明显。我国行政救济法遵循的是由预设的行为模式和法律后果构成的末端控制模式。(15)参见张宝：《环境规制的法律构造》，北京大学出版社2018年版，第61页。从《行政诉讼法》第二条规定的“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”中可以推断，行政诉讼所针对的行政行为对相对人合法权益的侵害已经发生，行政诉讼在整体上构筑了事后救济的体系。行政公益诉讼作为行政诉讼的一种特殊类型，能够排除的同样是已发生的对环境公共利益的损害。行政机关在预防环境风险的过程中获得了更大裁量权，可能成为重大环境风险的制造者，针对于此的行政救济却存在缺位。值此环境法法典化的契机，行政救济法需要对如何预防和控制风险作出合理回应。

三、环境法法典化背景下行政法的调适之策

环境法法典化以行政法为基础得以建构，亦将成为一面引导行政法重新审视自身的时代之镜，可谓既基于行政法的传统、又关乎行政法的未来。在环境法法典化背景下，行政组织法的能力有待提升，行政行为法的模式有待更新，行政救济法的空间有待拓展。面对环境法法典化为既有法律体系带来的种种新课题，行政法需要以更加积极的姿态进行自我调适，着力实现行政法法律价值的嬗变、合作行政法的建构、风险行政法的生成以及行政法学研究范式的转型。

(一)行政法法律价值的嬗变

在环境法法典化背景之下，行政法的法律价值应走向个体主义与集体主义的中和、秩序理性与生态理性的归一。首先，从历史发展来看，环境法的产生植根于对人类中心主义、二元论、个人主义和功利主义的反思。(16)参见彭峰：《中国环境法法典化的困境与出路》，载《清华法学》2021年第6期。环境法典仍将以保护环境公共利益作为核心价值诉求，呈现出集体主义的价值取向。由此，行政法的法律价值不应局限于控制权力与保障私人权利自由，还应包括进行利益协调、实现整体公益以及增进制度福祉。(17)参见李洪雷：《中国行政法(学)的发展趋势——兼评“新行政法”的兴起》，载《行政法学研究》2014年第1期。其次，应在行政法所欲实现的维护社会秩序的秩序理性之中注入保护生态环境的生态理性。民法典中绿色原则与绿色条款的制度设计体现了部门法的绿化趋势，充分反映了生态理性在新时代法律体系构建中的重要地位。行政法同样需要以生态理性更新既有法律价值，将生态秩序视为社会秩序的重要构成，将生态环境的成本与收益作为行政效能的重要考量，使行政活动彰显对生态环境的根本性关照。

(二)合作行政法的建构

为了适应环境行政复杂化和环境利益多元化的现实需要，实现权力扩张与权力控制的合理平衡，建构合作行政法成为环境法法典化背景下的应有之义。合作行政法旨在整合行政主体与社会主体的力量共同完成行政任务，有助于形成政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境多元共治格局。而在合作行政的要求下，行政组织法的空间应有所扩展。合作行政组织法的目的不再是建构封闭而严密的“金字塔”阶层，而是以行政任务为导向，形塑更有活力的开放式行政组织架构。除了在行政主体内部开展区域抑或部门之间的横向合作与纵向合作之外，还需承认公私结合的行政组织架构。在公私合作的过程中，行政主体的权限由直接履行相关事务扩展到担保和监督相关事务的实现。行政组织法还应对公私合作作出更加缜密的制度安排并划定边界，进一步厘清哪些领域适合由私主体介入，哪些领域是行政主体不可推卸的责任。于合作行政行为法而言，除保留必要的管制性行政手段之外，还需促进多样化行政手段的综合运用，从而发挥管制性与激励性并存、强制性与缓和性兼具的治理效果。另一方面，宜将行政行为结果的单向施加转变为行政过程的双向互动，鼓励社会主体参与行政决策、行政执法、纠纷化解诸行政过程，从而实现以权利行使制约权力扩张。

(三)风险行政法的生成

风险行政法意味着面向未来的积极预防行政，当公民个体无法面对现代社会的环境公共风险时，行政由于承担了社会秩序的维持功能和社会资源的掌控功能自然应挺身而出，实现公民的合理预期。(18)参见朱新力、梁亮：《公共行政变迁与新行政法的兴起》，载《国家检察官学院学报》2013年第1期。在环境法法典化背景下，更有必要透过风险的棱镜，对传统行政法进行系统性审视与革新。于风险行政组织法而言，应强调行政组织的专业性、科学性和权威性，同时注重完善风险评估与风险管理的组织架构，比如考虑在相关领域引入专家咨询委员会或专家咨询会议制度，考虑发挥第三方机构在检测、审评、评估中的作用。(19)参见宋华琳：《70年来中国行政法学总论的体系化及其改革》，载《社会科学文摘》2019年第12期。于风险行政行为法而言，行政主体可以针对生态环境风险实施管控行为，理性与民主的融合是面向环境风险的行政行为的内在要求。(20)参见赵鹏：《风险社会的行政法回应》，中国政法大学出版社2018年版，第159页。此外，由于风险源划定、预案编制、风险评估、风险交流、风险信息发布等行政活动方式难以套用传统的行政行为概念加以分析，从行政行为向行政过程转型的风险规制成为题中之意。(21)参见戚建刚：《风险规制的兴起与行政法的新发展》，载《当代法学》2014年第6期。于风险行政救济法而言，一方面，可以探索预防性环境行政诉讼的原告资格、举证责任分配、专家评审等诉讼规则与传统行政诉讼的区别及其可能性；另一方面，为了避免公权力对生态环境风险视而不见，应积极探索预防性行政环境公益诉讼制度的发展空间，形成涵盖危险预防和风险预防的二元行政救济机制。

(四)行政法学研究范式的转型

为了回应现实世界中的真实问题，行政法学研究应时刻保持更为开放的姿态。早在二十世纪九十年代，中国行政法学者就察觉到了“一种从内容到形式、内涵和外延都发生了变化并且还在发生深刻变化的，脱胎于而又有别于传统行政法的新行政法”正在形成。(22)姜明安：《把握社会转型趋势 加强对“新行政法”的研究》，载《行政法论丛》2008年第11卷。时至今日，行政法依然在变迁，有关新行政法这一命题的探讨依然在沿续。面对环境法法典化提出的新命题，需要推动行政法学的研究范式转型，通过开展行政法与环境法的交叉研究，不断引入新方法和新资源。唯有如此，方能为行政法制度的转型创新提供理论基础和学术支持，从而促进行政法(学)与环境法(学)、未来的行政法典与环境法典协同发展。