法典编纂背景下生态环境责任规范的体系化*

彭中遥

当前，我国环境法典编纂已正式进入立法机关工作议程，亟待对相关问题展开深入研讨。从学界已有研究成果看，针对环境法典编纂的条件、规范定位、框架体系及构建等总体问题已经有较深入的研讨，(1)参见吕忠梅：《中国环境法典的编纂条件及基本定位》，载《当代法学》2021年第6期；汪劲：《论中国环境法典框架体系的构建和创新》，载《当代法学》2021年第6期。需要在中国特色社会主义法治建设的整体视野中进一步深入考察，特别需要针对环境法典对其他部门法所提出的理论问题进行深入研究。鉴于法律责任在立法中的重要地位，本文聚焦于生态环境责任场域，基于民法典与环境法典的沟通与协调，研讨法典编纂背景下生态环境责任规范的理论对接与制度衔接问题，力求对未来我国环境法典相关内容的构造与完善有所裨益。

一、民法典中生态环境责任规定的进步与局限

从学理上辨析，某一环境危害行为既可能导致特定民事主体遭受环境侵权损害，也可能造成生态环境本身的损害。前者乃指“对人的损害”，即以环境为媒介而导致的特定民事主体的人身伤害、财产损失及精神损害，其实质是一种私益损害；后者特指“对生态环境的损害”，即环境危害行为所直接导致的环境要素、生物要素的不利改变以及生态系统的功能退化，其实质是一种公益损害。(2)参见竺效：《建立生态(环境)损害预防与救济长效法律机制》，载《中国环境报》2017年12月22日第3版。上述两类损害既可单独发生，亦可同时发生。环境侵权损害与生态环境损害的不同致害机理，使得我国环境侵权救济机制与环境公益维护机制既紧密相连，又存在一定区分。故此，民法规范与环境法规范理应密切配合，通过关联机制的协调与衔接，(3)参见陈海嵩：《论环境法与民法典的对接》，载《法学》2016年第6期。实现对环境私益保护与环境公益维护的“全覆盖”。

根据损害类型的不同，生态环境责任也可划分为两类：一类是环境侵权责任，其本质属民事私益责任之一种；另一类是生态环境损害责任，其游走于公法与私法之间，(4)参见[德]冯·巴尔：《欧洲比较侵权行为法(下卷)》，张新宝等译，中国法制出版社2010年版，第79页。既可以民事责任的形态加以呈现，也可以行政责任、刑事责任的样态出现。对于前一类责任，我们可以依照环境侵权法律规范对其进行有效追究；而后一类责任，由于长期处于我国立法上的“模糊”地带，往往难以进行有效追究，导致实践中经常出现公共性、社会性的生态环境损害无法得到充分填补、有效救济之情形。为改变这一局面，近年来我国通过试点先行、制度改革、立法探索、司法解释等方式，逐步建立起以私法为主导的环境公益诉讼、生态环境损害赔偿等多项救济机制。(5)在《民法典》施行前，我国环境公益诉讼制度的法律依据在于《环境保护法》第58条、《民事诉讼法》第55条；生态环境损害赔偿制度的规范依据在于《生态环境损害赔偿制度改革方案》《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》。据最高人民法院所公布的官方数据，在2020年，全国各级法院依法审理环境公益诉讼、生态环境损害赔偿等各类环境案件共计25.3万件；其中，环境公益诉讼、生态环境损害赔偿案件的一审收案量同比增长68.05%、48.98%。(6)参见最高人民法院发布的《中国环境资源审判(2020年)》白皮书、《中国环境司法发展报告(2020年)》。虽实践成效显著，但彼时我国环境公益诉讼、生态环境损害赔偿制度却面临着“重程序、缺实体”的困局，亟待通过进一步立法明确其实体规范。

2020年制定的《民法典》，缓解了过往我国环境公益损害司法救济缺乏实体法依据的困局。具言之，《民法典》在侵权责任编中专门设立了“生态修复与损害赔偿责任条款”(第1234、1235条)，这为社会组织、检察机关提起环境民事公益诉讼，以及省市政府及其指定的生态环境、自然资源等部门主张生态环境损害赔偿提供了基础的实体法依据。同时，该条款将救济对象从单一的私益保护转向私益与公益的双重维护，(7)参见王利明：《〈民法典〉中环境污染和生态破坏责任的亮点》，载《广东社会科学》2021年第1期。此种制度设计能够一定程度上救济“与环境侵权损害同存”的生态环境损害问题。就此意义而言，既是我国环境公益维护场域的重大突破与法治进步，也存在着内在局限。必须认识到，《民法典》一直都是以保护私权、救济私益为核心，生态环境乃是一种典型的公共物品，故前述《民法典》中“生态修复与损害赔偿责任条款”不能完全突破民法作为私法的本质属性，救济与私益损害全然无关的、纯粹生态环境本身之损害。(8)参见彭中遥：《〈民法典〉中生态环境损害代修复制度之探析》，载《中国高校社会科学》2022年第1期。从制度逻辑上讲，《民法典》侵权责任编环保功能之发挥，实则是通过直接填补环境侵权私益损害来间接救济生态环境公益损害，此种“借道”环境侵权责任承担方式、借用环境民事诉讼管道的救济路径必然是不直接、不充分和不稳定的。此外，需指出的是，《民法典》侵权责任编所设计的民事索赔机制(环境民事公益诉讼、生态环境损害赔偿制度)实则暗含着生态环境损害唯有借助司法渠道才能加以解决之预设。但从域外实践经验看，司法权并非应对生态环境损害问题最为高效、便捷之方式，行政权通常承担着第一顺位的环境保护义务；(9)参见[美]斯图尔特：《美国行政法的重构》，沈岿译，商务印书馆2002年版，第33页。也就是说，行政规制才是生态环境损害问责与救济的主导方式和常规手段。(10)参见王泽鉴：《危险社会、保护国家与损害赔偿法》，载《月旦法学杂志》2005年第2期。据此，唯有行政规制失灵或无效时，民事索赔才存在介入之必要与空间。为遵循各国实践的普遍规律，同时考虑到民法的私法本质属性，《民法典》“生态修复与损害赔偿责任条款”的适用理应具有限度，即仅适用于救济“与环境侵权损害相关联、相重叠部分”的生态环境损害问题；对于超出环境侵权损害界限的纯粹生态环境本身之损害，由以公法为主导的环境法律规范加以应对更为合适。综上分析，以保护私权、救济私益为价值取向的《民法典》在应对生态环境责任问题上存在边界与局限。

二、环境法典编纂为生态环境责任规范的体系化创造了契机

事实上，从规范配置视角来看，《民法典》“生态修复与损害赔偿责任条款”所确立的索赔路径并非为我国生态环境损害救济的唯一选项。例如，有学者建议将传统的“侵权损害论”转为“生态恢复论”，并以此为基础重构我国生态环境损害救济体系，(11)参见吕忠梅、窦海阳：《以“生态恢复论”重构环境侵权救济体系》，载《中国社会科学》2020年第2期。以实现生态环境责任的一体化识别与追究。因此，民法典“绿色条款”的固有局限以及环境法律规范的体系化需求，已经成为一个亟待解决的重要问题。

需强调的是，传统的环境侵权损害仅涉及民事私益责任，而生态环境损害则涵涉民事私益责任、民事公益责任、生态修复与损害赔偿责任以及刑事公法责任，加之各实体责任有着与其对应的追责机制，这极易在实践中引发政府部门、环保组织、检察机关等主体对部分环境危害行为人的“围剿”之势，最终动摇“损害担责”“一事不再罚”“过罚相当”等基本法理。从学界已有研究看，有关生态环境责任问题的探讨大多秉持“单边主义”，即从实体或程序、环境侵权责任或生态环境损害责任的单边视角出发，对环境案件的法律责任问题进行剖析。实体与程序的互动、协调，环境侵权责任与生态环境损害责任的转换、衔接等问题均异常重要，单边视角所得之结论表面上看往往是合理且可行的，但二者在互动、衔接时则极易出现不兼容之困局。从实践情况看，我国生态环境损害多元救济机制已呈现出“略显凌乱”甚至是“杂乱无章”之态，(12)参见吕梦醒：《生态环境损害多元救济机制之衔接研究》，载《比较法研究》2021年第1期。这足以表明既有模式尚未实现制度的最优化运行。是故，有必要从整体主义视角出发，明确生态环境责任的识别标准、原理及规程，建立生态环境损害案件的程序协调、衔接及整合机制，力求实现我国生态环境责任实体判断与程序追究上的一体化构造，此亦乃我国环境法法典化的内生动力之一。

应当看到，经过四十余年的发展与变迁，我国已形成以环境保护基本法为统领，以污染控制法、自然保护法、环境责任法为主干，以行政法规、部门规章、地方立法为补充的环境法律规范体系。(13)参见王树义等：《改革开放40年法律制度变迁：环境法卷》，厦门大学出版社2019年版，第3页。可以说，环境保护领域立法工作力度之大、成果之丰硕为大多部门法所难以企及。然而，与环境立法数量之多、频率之快形成鲜明对比的是，已有环境法律制度尚难满足新时代人民群众日益增长的美好生活需要，与构建现代环境治理体系的基本要求也存在差距。其中一个重要原因在于，我国传统环境立法采取的是碎片化、割裂式的立法方式，将环境污染防治、自然资源保护、环境责任追究等方面的立法内容相分离。整体性立法理念的缺失，已然导致我国环境立法出现了碎片化、重复化乃至矛盾化之困局，生态环境责任场域的立法也不例外。这就要求我们理应摒弃碎片化、分散性思维，而采取现代法治建设所内含的体系化、整体性思维，(14)参见江必新、曹梦娇：《行政法的体系化建构》，载《民主与法制周刊》2021年第47期。即通过法典化的形式增强环境法律规范的整体性、权威性及体系性。

三、环境法典中生态环境责任规范的体系化构造

依照前文分析可知，仅仅依靠民法规范尚难实现对生态环境责任问题的有效应对。需指出的是，《民法典》有关“生态修复与损害赔偿责任”的规定属于不完全条款，需要外源性环境法律规范的补充与支撑。而目前已经启动的环境法典编纂工作则为生态环境责任规范的有序衔接及体系化构造提供了一个绝佳契机。对此，民法学界与环境法学界需要努力达成基本共识，深刻认识到《民法典》与环境法典中生态环境责任条款的“共治性”“互惠性”特征，通过救济性条款的设计打通“双向转介”管道，通过扩展性条款的设计预留维护环境公益的制度空间。

基于这一整体安排，在未来环境法典的编纂过程中，应当根据民法典与环境法典的不同属性及功能定位，依照“民法的归民法、环境法的归环境法”的思路，(15)参见吕忠梅、窦海阳：《民法典“绿色化”与环境法典的调适》，载《中外法学》2018年第4期。在环境法典中合理设置私法层面的环境侵权责任、生态修复与损害赔偿责任，公法层面的环境行政责任、环境刑事责任以及相关责任的衔接条款，力求建立公私协动的生态环境责任追究体系。就《民法典》与环境法典的沟通、协调而言，一方面，应遵循并严格适用《民法典》已有的“绿化”规定，对于环境侵权损害以及与其共存的生态环境损害，应当依照民法典侵权责任编第七章——“环境污染和生态破坏责任”章节的有关规定予以救济，环境法典可以设立相关转致条款并补充、细化环境侵权责任的有关规定；(16)例如，可在环境法典中规定：“因污染环境和破坏生态造成损害的，应当依照《中华人民共和国民法典》的有关规定承担侵权责任。”同时，可以设置“不承担责任或减轻责任的特别规定”“不存在因果关系的证成标准”“生态环境专门性问题”“环境影响评价机构、环境监测机构以及从事环境监测设备和防止污染设施维护、运营的机构连带责任”以及“惩罚性赔偿适用情形、数额以及限额”等内容。另一方面，对于超出《民法典》规制界限的纯粹生态环境本身之损害，建议按照“风险预防—过程控制—损害救济”的制度逻辑，(17)参见陈慈阳：《环境法总论》，中国政法大学出版社2003年版，第50页。以生态环境损害的风险管控、修复以及代履行等内容为主线，建立以公法为主导的生态环境损害综合预防与救济机制。

从实践情况看，某一环境危害行为时常会出现被同时追究民事责任、行政责任以及刑事责任之情形。为确保生态环境责任规范体系的完整性与内容的可操作性，笔者建议，未来我国可考虑在环境法典中设置单独的生态环境责任编，集中涵括私法层面的环境侵权责任、生态修复与损害赔偿责任，以及公法层面的环境行政责任、环境刑事责任等内容。对于不同的责任类型，可依据其实体规范设立相应的追责机制。就环境侵权责任、生态修复与损害赔偿责任而言，前文已对相关条款的设计、衔接及适用等问题进行了分析，此处不再赘述；就环境行政责任而言，建议将“环境行政处罚”“环境行政处分”“环境行政处罚的救济”等基础性、通用性内容在生态环境责任编中予以单章规定，同时将重点污染控制、自然生态保护、绿色低碳发展等具体、特殊领域的环境行政责任在环境法典其他各编章中加以规定；就环境刑事责任而言，应当充分考虑到我国传统刑事立法的单轨模式以及刑法调整手段的特殊性，(18)参见卢建平：《刑法法源与刑事立法模式》，载《环球法律评论》2018年第6期。故建议在生态环境责任编中仅对环境刑事责任作引致性规定即可。

此外，环境法典编纂中还需就生态环境责任的识别、转化、追究及衔接机制作出明确规定，具体可从非诉和诉讼两方面进行设计。其中，非诉部分主要涉及协商、调解、磋商等内容，诉讼部分主要涉及环境侵权诉讼与环境民事公益诉讼的衔接、(19)对此，可以规定：“法律规定的机关和社会组织提起环境民事公益诉讼的，不影响因同一污染环境、破坏生态行为受到人身、财产损害的公民、法人和其他组织提起诉讼。已为环境民事公益诉讼生效裁判认定的事实，因同一污染环境、破坏生态行为依据《民事诉讼法》提起诉讼的原告、被告均无需举证证明，但原告对该事实有异议并有相反证据足以推翻的除外。”生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的衔接(整合)，(20)对此，可以规定：“在生态环境损害赔偿诉讼案件审理过程中，因同一损害生态环境行为又被提起民事公益诉讼，符合起诉条件的，应当由受理生态环境损害赔偿诉讼案件的人民法院受理并由同一审判组织审理。人民法院受理因同一损害生态环境行为提起的生态环境损害赔偿诉讼案件和民事公益诉讼案件，应先中止民事公益诉讼案件的审理，待生态环境损害赔偿诉讼案件审理完毕后，就民事公益诉讼案件未被涵盖的诉讼请求依法作出裁判。”以及环境行政公益诉讼的体系定位、环境民事公益诉讼的制度空间等内容。上述责任条款的汇编与设计，理应遵循“政府主导、依法实施”“多元救济、尊重专长”“执法优先、司法补充”的原则，(21)参见彭中遥：《生态环境损害救济机制的体系化构建》，载《北京社会科学》2021年第9期。借此建立“互惠性”“共治性”的生态环境责任规范体系。最后，需强调的是，环境法典的内容不可能包罗万象，相应学术研究应当保持足够冷静、审慎的态度，切忌急于求成，而应稳步推进。故此，本文更多是在我国环境法典编纂背景下，尝试对生态环境责任规范的理论对接、制度衔接等问题提供一种理性的方案。因限于篇幅，本文仅提出了相关基础思路和分析框架，更为详细的论证留待另文展开。