国家目标作为环境法典编纂的宪法基础

张 翔

十八大以来，生态文明建设作为统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重要内容，不仅在国家建设发展全局中重要性凸显，更通过2018年宪法修改中“序言”部分的扩容(核心体现是“生态文明”入宪)成为法规范意义上的“国家根本任务”的内容，对国家的发展方向和共同体秩序具有宪法上的基础性决断的意义。在宪法统帅下，不断健全完善环境法治体系，实现有力有效的生态治理和环境保护，是宪法学和环境法学的共同使命，是法学作为规范科学和实践科学推动生态文明建设的时代课题。在法典化的背景下，面对环境法治的制度供给不足、法规范不健全、环境分散立法无法有力承载提升环境治理效能等问题，学界对环境法典编纂相关问题展开了热烈的讨论。

根本上说，法典化只是手段。是否编纂环境法典、如何构建法典内容，在根本上仍然要取决于是否能有效建构生态文明制度、充分地推动良好环境保护。环境法典的编纂工作，必须在理论上回答法典化如何具备效能优势。为此，一方面应在体例结构等技术性问题上深入探索，目前已经有相当的成果；另一方面则更应厘清决定着环境法典结构与内容的学理基础、核心范畴和价值基点。唯有如此，才可能实现环境法典的体系融贯、逻辑自洽、任务清晰、规范聚焦和富有实效。

一、环境宪法与环境法典

立法是在宪法约束下在法秩序的各个领域的规范展开。一方面，宪法是部门法的“权源”和“法源”，(1)参见叶海波：《“根据宪法，制定本法”的规范内涵》，载《法学家》2013年第5期。部门法会对宪法进行狭义上的具体化。(2)参见张翔：《宪法与部门法的三重关系》，载《中国法律评论》2019年第1期。立法权来自于宪法的配置，立法内容也常常以宪法所蕴含的相关诫命、指示为依据和动力，进而具化形成，立法者应当探明宪法对于该部门法领域的核心价值和基础规范设定，并通过更为具体的法律规范将其落实为部门法秩序；另一方面，立法活动往往面向国家治理的实际需要，以坚实的政治共识、专业知识作为形成基础，以实存秩序结构作为规范起点和对象，具有较大的形成自由。宪法不可能对一切领域的未来生活事实预先提供全部解决方案。虽然部门法的具体规范并不总是在执行落实宪法，但却要始终受到宪法的约束，做到不抵触宪法的积极要求、不违反宪法的消极禁止。宪法对于立法具有“边界控制”和“内容形成”的双重功能。(3)参见张翔：《“合宪性审查时代”的宪法学：基础与前瞻》，载《环球法律评论》2019年第2期。基于“部门法是对宪法的具体化”的认识，环境法典的编纂应首先明确其宪法基础。

特别是，2018年我国宪法进行了修改，其中的一大亮点是在“序言”中增添了贯彻新发展理念、推动生态文明发展、建设美丽中国的任务宣示(第七自然段)，在“国家机构”中增加了国务院进行生态文明建设的职权(第89条第6项)。此次修改内容与原有正文的第9条第2款、第10条第5款、第26条等一起，以数量不少的条款，对生态环境保护事宜做出了全面和各有侧重的规定，形成了具有集团性的、实在规范意义上的“环境宪法”。(4)参见张翔：《环境宪法的新发展及其规范阐释》，载《法学家》2018年第3期。对于这样的根本法上的规范“富矿”，部门法不应也不能忽视。环境法典编纂可能存在内部体系杂乱的困扰，而宪法则天然具有协调公法、私法不同机制的功能。应当通过深入和体系性地阐释作为部门宪法的环境宪法来寻找解决方案。向宪法要动力、寻资源、求方向，在实存秩序面对纷杂的事实变迁时，回溯到总则性、基本性、最高性规定，既是部门法典编纂和相应教义发展的便宜策略，(5)参见苏永钦：《再访部门宪法》，载《治理研究》2020年第3期。更是宪法至上、依宪治国的必然要求。例如，张震认为，面对国家治理实践及宪法规范文本，应当通过综合诠释提炼出宪法环境观，并以“有效实现环境治理”作为一种根本性的规范功能指向，以此来指导、定向各有关环境规范的释义；(6)参见张震：《中国宪法的环境观及其规范表达》，载《中国法学》2018年第4期。陈海嵩在厘定环境法的宪法基础层面，主张“从宪法文本与现实需要出发，根据宪法发展的结构性变化，以归纳推理的方式，基于环境基本国策条款的规范含义，明确国家环境保护义务的宪法依据与规范内涵。”(7)陈海嵩：《国家环境保护义务的溯源与展开》，载《法学研究》2014年第3期。这种聚焦于部门宪法并主动予以回溯的宪法与部门法间的良性互动，有助于促进环境法学内部以及各部门法间，在环境保护法制的若干基础性范畴和价值主轴上取得共识。

宪法或者说作为部门宪法的环境宪法之所以能具备上述功能，除了宪法的最高法律位阶外，还在于宪法并非单纯的行为法，而是结构法、(8)参见苏永钦：《再访部门宪法》，载《治理研究》2020年第3期；苏永钦：《部门宪法——宪法释义学的新路径？》，载苏永钦主编：《部门宪法》，元照出版公司2006年版，第24-25页。制度法、协调法。作为规范秩序和政治现实的接口，作为高度政治性和社会性的法律，(9)参见苏永钦：《部门宪法——宪法释义学的新路径？》，载苏永钦主编：《部门宪法》，元照出版公司2006年版，第5页。宪法自身实定性、规范性的有效实现，需要将现实秩序的运行机理作为诠释前见，也需要增强对法律所涉及事实的关照，增进宪法和部门法在规范与事实两个层面上的交互作用。(10)参见苏永钦：《再访部门宪法》，载《治理研究》2020年第3期。而我国宪法在形塑部门法秩序上又有其独特的规范性。我国《宪法》的“序言”、“总纲”和“公民的基本权利和义务”部分，存在大量的国家目标条款以及其他对各法部门具有定向性和纲领性的规定，它们与其他宪法规范类型的组合交叉，为各领域法秩序的形成奠定了基础。“我国宪法同一些外国宪法相比较，一大特色就是明确规定了国家的根本任务、发展道路、奋斗目标，经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和国家各方面事业，在宪法中都有体现、都有要求。”(11)栗战书：《使全体人民成为宪法的忠实崇尚者自觉遵守者坚定捍卫者：在深入学习宣传和贯彻实施宪法座谈会上的讲话》，载《中国人大》2018年第7期。因此部门法在构筑各领域法秩序的“四梁八柱”时，必须对标宪法上的相关规范，遵循宪法给出的底线、方向和边界，同时还要辅助宪法展开与各自领域实存秩序的对接及交互，并通过宪法而与其他部门法秩序协调起来。

二、环境法治的制度目标：有效治理

毫无疑问，编纂环境法典、完善环境法治，最直接也是最根本的目的就是展开富有成效的生态文明建设，保护好自然生态环境，这是环境法作为一个法律部门的功能初心与价值基点。要达致这种目标，需要形成稳定、严密、全面、协调、高效的生态文明体制，实现生态环境治理体系和治理能力现代化。应当看到，环境宪法具有较为鲜明的制度建构和赋权的导向，与构成现代宪法底色的人权保障和限制权力需求有一定差别。(12)Vgl. Dieter Grimm, in: Heinz Mohnhaupt / Dieter Grimm, Verfassung. Zur Geschichte des Begriffs von der Antike bis zur Gegenwart, 2. Aufl., Berlin 2002, S.104-105.但这种落差在现代宪治产生之初并未凸显，盖因环境问题的紧迫性和严重性是在人类全面进入工业社会后才凸显。虽然进行环境保护有着天然的“人类中心主义”逻辑，但从具体法治模式的选择看，环境保护仍然以一种以国家公权力为主导的制度建设作为相应规范体系的目标。从客观的环境治理，包括气候治理的实际需要和效能看，环境保护毫无疑问是一种“国家任务”，而不是纯粹的社会任务或私人自治事项，没有国家总揽全局、协调各方、建构制度以及参与国际协作，环境保护的有效性是难以想象的。这就有所区别于传统立宪主义以将防御权作为第一性的基本权利而产生的具有限权色彩的救济法制。

换言之，在整体宪法秩序中，环境保护是作为一种待规定和建构的“事项”而成为规范对象。不论是宪法还是部门法，在环境保护进程中所展开的实定性和规范性不是一种“回顾的”而是“前瞻的”，(13)[德]迪特·格林：《现代宪法的诞生、运作和前景》，法律出版社2010年版，第36页。环境宪法下的国家图景和想象不是一种无为式的被驯服状态，而是一种有为式的被规制、引导状态。适宜的自然生态环境是人类共同体生存发展的基础，是实现共同体安全这一国家目的的重要方面，(14)参见[德]齐佩利乌斯：《德国国家学》，赵宏译，法律出版社2011年版，第160-165页。也是基本权利得以展开实现的基本前提。(15)Vgl. Michael Kloepfer, Aspekte eines Umweltstaates Deutschland. Eine umweltverfassungsrechtliche Zwischenbilanz, in: Klaus-Peter Dolde (Hrsg.), Umweltrecht im Wandel: Bilanz und Perspektiven aus Anlass des 25-jährigen Bestehens der Gesellschaft für Umweltrecht, S.747, Erich Schmidt Verlag, Berlin 2001.环境保护本来就蕴藏在传统的国家目的之中。当科技革命使现代国家全面进入工业社会，国家所赖以存在的生态环境与人类共同体本身发生重大密切关联时，国家存在的动因就更不能忽视环境保护对于公民的重要性乃至必要性。因此保护环境在一定程度上是国家建构时的正当性基础之一，亦是建构完成后国家公权力应继续秉持的重要奋斗目标。(16)Vgl. Dietrich Murswiek, Staatsziel Umweltschutz (Art.20a GG) - Bedeutung für Rechtsetzung und Rechtsanwendung, NVwZ 1996, 222, 223.环境法和环境宪法自诞生之始，就主要是在激活国家、复兴国家，其目的在于使国家这样一个垄断了暴力、对内有高权、对外有主权的无可替代的封闭独立的权力实体，重新发挥秩序塑造的作用，(17)参见[德]迪特·格林：《现代宪法的诞生、运作和前景》，法律出版社2010年版，第31页。解决因工业化所致环境负担而造成的共同体失序问题。因此结构化问题是环境法规范的对象，这也使得环境法治的方案成就也必须是制度化的。

当然，环保制度和生态文明体制的建构亦有人权维度，在部分内容上仍然可以被纳入密度较高的合宪性审查范围。例如从社会权的角度出发，国家同样要保障个人的“生态性最低生存保障权”，供给基本的“良好生态”，维护社会、文化和政治生活得以展开的特殊生态性前提。(18)Vgl. BVerfGE 125, 175, 223; BVerfG NJW 2021, S. 1723, Rn.114.从传统人权如生命健康、财产权等出发，国家需要履行其基本权利保护义务，国家除不主动侵犯外，还应通过制定法律、建构制度等方式保护个人免遭第三方侵害，包括因环境污染、气候变化等而造成的损害与危险。(19)Vgl. BVerfG NJW 2021, S. 1723, Rn.99, 145 ff, 171.但是基于权利救济而推动的环境保护，仍然指向国家的制度性、整体性作为，并不指向对国家特定行为的防御或者可具体化、份额化给付的要求。因此，从本质上看，一种客观的、首先指向立法者的、具有委托性和实质内容但需要具体建构的“制度目标”，才是整体法秩序中国家推进环境法治的动因和基础，这构成了环境法法典化在宪法上的基础性“框架秩序”。

三、环境法典编纂的宪法基础：国家目标

由上可知，不论是环境实定法的制定、还是作为部门法的环境法学理发展，都应当牢牢抓住“国家如何有效推进制度性环境保护”这个核心命题。既有的一些主观化的、法律层面的制度设计和尝试，都是服务于上述命题、目标的制度性手段而已，本质上仍然以维护公共利益，维护环境公共政策及制度的完整为目标。(20)例如,除了行政机关的环境规制外，环保团体、检察机关通过对民事主体的环境违法行为进行无因管理式的环境民事公益诉讼，以司法救济的外观补充行政规制。检察机关以行政违法或不作为提起环境行政公益诉讼，纠正公权力过错，维护公共利益。而上述核心命题在宪法上正是由国家目标条款所设定的，国家目标条款也构成我国环境宪法的主要规范类型。因此，充分释明它们的规范效力与体系内容，(21)对于国家目标条款规范性的研究，参见张翔、段沁：《环境保护作为“国家目标”——〈联邦德国基本法〉第20a条的学理及其启示》，载《政治与法律》2019年第10期；王锴、刘犇昊：《宪法总纲条款的性质与效力》，载《法学论坛》2018年第3期。既可以为实存的生态文明体制确定方向、圈定范围，又可为部门环境法的进一步发展提供规范秩序内部的坚实基础。具体到环境法典的编纂，宪法上的国家目标条款可在规范和学理层面为其提供以下几点的支撑：

首先，国家目标条款标示的法益已然是一种独立的宪法价值或法益。如是，环境保护的宪法义务就区别于基于基本权利保护义务而进行的环保，或者基于给付生态性最低生存保障而进行的环保。因为后两者仍是在保障其他的价值或法益，国家的相应举措可能会与纯粹基于保护环境而采取的措施相悖。例如，如果纯粹为了保护生命健康权，在应对气候变化所致之损害时，国家可以只采取适应性措施，例如改善基础设施、人口迁移等，专门的气候治理措施可以不用很严格。(22)Vgl. BVerfG NJW 2021, S. 1723, Rn.114.因此，一种蕴含着独立价值、可不问被保护主体的国家目标条款，可以极大强化环境保护、气候保护的正当性和重要性，拓宽人权视角下环保的人类中心主义视野，适当地融合生态中心主义。(23)Vgl. Theodor Maunz / Günter Dürig, Grundgesetz Kommentar Band III, Art.20a Rn. 20, 40. Lieferung 06.2002, Verlag C.H.Beck, München.这种新的义务内涵，也要求国家各类环保工作的展开必须要注重环境系统自身的变迁规律，契合于环境法学的发展越来越依赖环境科学研究成果的趋势。(24)参见郑少华、王慧：《环境法的定位及其法典化》，载《学术月刊》2020年第8期。环境法典在编纂中，应当积极构建环境立法及执法过程中特定的制度和程序，使相关的科学知识更加充分和便捷被吸纳入应然规范之中。

其次，国家目标条款作为可供合宪性审查对标的宪法条款，具有切实的最高法律效力，约束包括立法者在内的各国家机关。(25)Vgl. BVerfG NJW 2021, S. 1723, Rn.205.国家目标条款对国家权力而言，虽然仍发挥规范的约束性，但在规范内容上则是在对国家公权力课予一种要求性义务，即不主要是对国家公权行为的禁止，而是对其的诫命。(26)Vgl. Der Bundesminister des Innern/Der Bundesminister der Justiz (Hrsg.), Staatszielbestimmung/Gesetzgebungsaufträge, Bericht der Sachverständigenkommission, Rn.7, Konkordia GmbH für Druck und Verlag, Bühl/Baden 1983.因此，国家应当积极持续作为，以努力实现相应目标。在这样的语境下，国家目标条款在约束对象上就可以和宪法其他条款保持高度的同一，即这些规范的核心内容都旨在约导国家，而相应的更为具化的环境法典的核心使命，也在于国家应如何有效地构筑起有效、完善的环境保护法制。以国家目标条款作为环境法典的具体化任务方向和根本依归，有利于聚焦“制度建构”这一关键任务，减少法典体系内部的龃龉摩擦。

再次，国家目标条款作为宪法上的价值或法益，可以为限制无法律保留的基本权利提供合宪性基础，并具有面向整体法秩序的辐射效果，但并不具备一般的通常优先地位。(27)参见张翔、段沁：《环境保护作为“国家目标”——〈联邦德国基本法〉第20a条的学理及其启示》，载《政治与法律》2019年第10期。这一方面意味着，国家目标条款的宪法地位，为国家开展全面而深入的环境治理、保护扫清了宪法上的禁区障碍，另一方面也提示了国家各公权力在涉及基本权利限制时，仍需要注意遵守比例原则、利益权衡、最优化保障等合宪性要求。尤其是，未来的环境法典很可能只是适度的汇编型法典，仅会汇纂直接针对环境保护治理的法律法规，但环保实则是一个“超级部门”，为实现该目标而制定和调整的法规范实则涉及各部门法。以气候保护、控温减排为例，在碳达峰、碳中和的目标下，相关的法律法规会涉及生活生产的一切领域和各个环节。因此国家目标条款既以部门法对宪法具体化的方式，为可能的环境法典提供坚实基础，也以合宪性解释、填充不确定法律概念、构成国家权力裁量基准等方式，(28)同上注。促使整体法秩序能够与环境法典融贯衔接起来。

最后，国家目标条款作为合宪性审查基准，采取的通常是“禁止不足”的审查框架，该框架下的违宪标准通常采取“显著性”标准，(29)Vgl. Kurt Faßbender, Der Klima-Beschluss des BVerfG - Inhalte, Folgen und offene Fragen, NJW 2021, S. 2085, 2087.这虽然有利于维护立法者的形成自由、尊重民主决断，但有掏空宪法规制之嫌疑。为此，宪法学研究应当通过体系解释、部门宪法研究、归纳部门法对宪法的基础性具化路径等方法，分类深入发掘较为抽象的国家目标条款所蕴含的具体义务内容，形成其项下若干的客观法要求，作为可用的、较为明确的宪法审查基准。再用这些相对具体的要求来适当提高审查密度，防止立法自由裁量的肆意扩张，也能为环境法典的编纂提供关键枝干，达致纲张目举之效。例如，针对全球性的碳达峰、碳中和目标，德国联邦宪法法院在“气候裁定”中，将《基本法》第20a条抽象的“环境保护”诫命，具体化为包括气候保护、实现碳中和、参与气候国际协作治理、兼顾后代地保护环境等在内的要求，并将立法者对国家目标条款的重大基础性的立法具体化——为保护气候而确立的碳中和前的控温增幅——作为宪法层面的审查基准，要求包括立法机关在内的所有公权力机关都予以遵守和注意。(30)Vgl. BVerfG NJW 2021, S. 1723, Rn.197 ff.这些要求和基准，具有很强的具体规范含义。例如，按照比例原则，减排负担应当在不同世代间恰当分配，不能让当代人消耗太多排放预算，而让后代“急刹车”乃至自我禁欲式地承受极端地减排负担。(31)Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 24. März 2021 - 1 BvR 2656/18 -, Rn.192.

总之，根据我国的宪法文本，以国家目标条款为核心的环境宪法，不仅在价值层面宣示了推进自然生态保护的重要性，还可在规范层面通过多样的效力路径规制国家作为、加深环境治理实效，更在学理上以“制度建构”为核心范畴为可能的环境法典编纂提供了根本法上的依据。环境法典的编纂任重而道远，需要环境法与宪法携手努力，并在整体法秩序体系融贯、学理基础达成起码共识、法学与科学彼此交融的基础上稳妥推进。