行政事业单位全面预算管理探讨

郑妤

（西安市未央区草滩街道办事处，陕西 西安 710021）

一、引言

我国财政体制与政府管理体制不断完善，对行政事业单位财务管理及公共服务水平提出了更高的要求，要想全面有效地提升行政事业单位的管理水平及社会效益，必须落实更为全面且充分的预算管理工作。全面预算管理的贯彻落实，不仅有助于财政资金效益的大幅提升，也对提升行政事业单位的社会效益有一定的帮助。基于此，行政事业单位管理人员及相关专业人士，应当将行政事业单位全面预算管理有效落实的路径作为现阶段的主要研究课题。

二、全面预算管理相关概念

行政事业单位全面预算管理，是指单位为了确保上级下达的目标顺利完成，通过制定合理的预算目标、对预算目标进行细化分解、加大预算执行的控制监管力度、实施公平公正的绩效考核等手段，确保财政资金在单位内部合理分配与高效利用的一系列管理活动。全面预算管理具有明显的阶段性、系统性、全员性与公开性，在具体实施过程中须严格按照“统筹兼顾、过程控制、收支平衡，目标导向、合法合规”的原则进行。

三、行政事业单位实施全面预算管理的意义

（一）有助于行政事业单位财务管理水平的提升

预算管理是行政事业单位财务管理的重要组成部分，科学有效的全面预算管理不仅有助于行政事业单位更好地落实国家财政政策，提供更均等化的公共服务，而且可以通过科学合理的预算编制、切实有效的预算执行以及公平公正的绩效考核，促进行政事业单位财务管理工作进一步规范与优化，从而确保其财务管理水平不断提升。

（二）有助于行政事业单位发展目标的顺利实现

全面预算管理具有较强的全员性与全程性，其基于单位的实际情况以及现阶段的发展目标而确定预算目标与一系列实施方案。全面预算管理理念的有效落实，一方面有助于行政事业单位实现对运营管理活动的全方位与全流程的动态化控制；另一方面有助于单位发展目标的细化分解与落实，从而确保行政事业单位发展目标顺利实现。

（三）有助于杜绝行政事业单位违法违规行为的发生

基于公开性这一特性，全面管理工作的有效落实，能使行政事业单位的资金活动处于社会公众的监督之下，加大相应监管力度，使违法违规行为无处可藏。同时，全面预算管理制度的有效执行，一方面可以确保单位的资金活动符合各类法律法规与制度规定；另一方面也有助于政府监管部门充分掌握单位资金活动，从源头上杜绝违法违规行为的发生。

四、行政事业单位全面预算管理存在的问题

（一）全面预算管理意识淡薄，全员参与度低

虽然在国家政策的大力推动下，全面预算管理理念已经在行政事业单位的运营管理中得以贯彻落实。但单位内部仍有部分员工未真正掌握全面预算管理的内涵，未充分认识到全面预算管理的重要性，无法将全面预算管理与本职工作相结合，因此全面预算管理工作的全员参与度较低，全面预算管理的全面性无法得到应有的保障。这种现象出现的主要原因有预算管理组织架构不完善，全面预算管理制度不健全，全面预算管理理念宣传不到位等。

（二）预算编制方案的科学性有待提升

预算编制的科学性、合理性与可执行性是确保预算执行工作保质保量完成的基础。但就目前的情况来看，还有不少单位的预算编制流程不完善，其主要表现为未完成“两上两下”。预算目标由领导或者管理层直接确定，甚至还有少部分单位的预算编制工作单单由财务部门负责，使得预算编制方案的可执行性与合理性无法得到保障。此外，部分单位的预算编制方法过于单一，导致其预算指标与实际情况存在较大偏差，不仅影响了员工的工作积极性，而且使预算编制流于形式，未起到真正的指导约束作用。

（三）预算执行存在较强的随意性

“重编制、轻管理”现象的普遍存在，以及预算执行监管手段的不到位，是行政事业单位预算执行存在较强随意性、全面预算管理有效性无法得到提升的重要原因。其主要体现如下：一是监管措施落后，未充分发挥信息化管理优势；二是只在年末对预算执行情况进行评估，间隔时间太久，执行过程中存在的问题无法及时发现；三是仅落实了事后控制，未对预算执行进行事前与事中控制，导致问题出现时，也只能采取最基础的事后补救措施，无法充分发挥预算管理的作用，资金浪费及资金利用率不高的现象仍然存在。

（四）绩效考核指标体系不合理

绩效考核指标体系的不合理主要表现在两方面。一是指标的选取、确定与单位实际情况不符。通常情况下，行政事业单位在开展绩效考核工作时，都存在时间紧张且经验不足的问题，致使工作中容易出现以偏概全的现象，指标的选取也就无法与岗位性质、单位服务类型及单位的发展目标相匹配。二是侧重于财务指标。财务指标固然重要，但是无法全面反映问题，社会效益、服务对象的满意程度等指标的缺失，也会在很大程度上影响行政事业单位全面预算管理水平的提升。

（五）信息化管理水平较低

随着信息技术的逐渐成熟与广泛应用，将互联网、大数据、云计算等技术运用到行政事业单位全面预算管理工作中，已成为必然趋势。信息技术的充分应用，有利于大量数据信息的快速分析处理，有助于预算管理手段的优化更新，但目前仍有多数行政事业单位的信息化建设不满足全面预算管理工作需求。例如，仅通过财务软件完成预算管理工作，建立的预算管理系统中的功能模块还不够完善，各系统间的关联性不强，信息共享程度较低等等，这些都制约了行政事业单位全面预算管理工作效率的进一步提高。

五、行政事业单位全面预算管理的优化措施

（一）优化组织结构，完善预算管理制度

预算管理组织架构与全面预算管理制度是全面预算管理工作顺利开展不可或缺的两个基本要素。因此，行政事业单位要想提升全面预算管理的有效性，就应当优化组织结构，完善管理制度。

预算管理组织机构应当包含决策、管理、执行这三部分。预算管理委员会对应决策层，其主要负责总目标的确定、相关制度的制定、预算方案的审批等工作。预算管理办公室对应管理层，主要负责预算目标的下达、预算执行的监督以及预算管理流程的规范等工作。预算管理办公室下设有领导小组与财务部门，领导小组负责动员会议的召开、培训计划的制订等内容，财务部门主要负责预算申请的核实以及各预算报表的统计、汇总与分析。各职能部门对应执行层，主要负责本部门预算的编制与执行。

全面预算管理制度应当确保其全面完整性与可执行性，制度内容除了涵盖预算编制、执行与考核这三个阶段的工作流程与规则外，还要包含预算调整、审批流程与标准、控制手段方法等内容。此外，制度初稿编制完成后，需要组织各部门参与至讨论与修订工作中，并基于单位实际情况，对其内容逐条进行修正，确保无误后予以执行。

（二）规范预算编制流程，改进编制方法

预算编制是全面预算管理的关键，也是预算执行与绩效考核的基础。所以，行政事业单位在开展预算编制工作时，应当确保全员参与，确保编制流程的规范性以及编制方法的科学性，同时各编制主体应当基于单位发展的实际情况完成相应工作，坚持“先项目再预算”的编制原则，从而确保预算编制的针对性与真实性。首先，行政事业单位应当按照“自上而下、自下而上、两上两下、上下结合”的编制程序完成预算编制工作，如此单位上上下下都能够参与到预算编制当中。一方面推动了全员参与，另一方面增强了预算编制方案的合理性与可执行性。其次，要想增强预算编制的科学性与针对性，行政事业单位还应从预算编制方法着手，采用多样化的预算编制方法。例如，针对固定费用，采用固定预算与增量预算相结合的编制方法；针对变动费用，采用弹性预算与零基预算相结合的方法，也可以适当采用定期预算法和滚动预算法，从而保证预算指标的适时性与准确性。

此外，行政事业单位还应当严格控制预算调整，针对预算调整设置严格的审批流程与审批标准，从而确保预算调整的严谨性。科学合理的预算编制不仅能够提升员工的工作积极性，而且能够确保预算执行顺利完成。

（三）建立动态化监管机制，加大执行控制力度

预算执行是全面预算管理的核心，行政事业单位应当通过建立动态化监管机制、责任追究机制等手段，加大对预算执行的控制监管力度，确保预算方案的有效落实，具体措施如下。第一，将细化分解后的预算目标落实到每位员工的日常工作当中，并制定相应的预算执行责任追究制度，从而增强预算执行控制监督的严肃性并营造紧迫氛围，培养员工预算控制监督的使命感。第二，定期（每月、每季度、每年度）或者不定期（特殊情况）组织开展预算执行评估会议。一方面对现阶段的预算执行情况（如执行进度、指标完成度、后期的执行计划等）进行分析；另一方面对预算执行过程中存在的问题（如超预算支出、执行进度落后等）进行讨论，分析其原因，并采取相应的改进措施。第三，应用信息技术，在系统中设置预警机制，对实际执行情况实施动态化监管。当预算执行过程中出现超（无）预算支出现象时，系统会自动触发预警机制并发出预警信号，相关人员接收到预警信号后，第一时间定位问题并告知相关责任人，由相关责任人及时查明原因并予以调整，如此可以将预算执行很好地控制在编制范围内，有效避免单位财政资金的过度浪费。

（四）立足实际，构建多元化的预算绩效考核指标体系

首先，不同单位所处行业及服务性质存在一定差异，因此不能完全沿用其他单位的绩效考核指标体系，而且随着国家政策的不断调整，单位管理水平的不断提升，其绩效考核指标体系也需要不断调整。基于此，行政事业单位在选取绩效考核指标时，应当先就单位的管理现状、项目特点以及外部环境进行充分调查与分析。其次，行政事业单位的资金支出具有一定的复杂性与多样性，因此在构建预算绩效考核指标体系时，不仅要关注其全面性，而且须抓住其侧重点，从而确保体系的多元化。例如，将财务与非财务、动态与静态、定性与定量指标结合在一起使用；对考核指标加以细化，并赋予其不同权重；将评价单位的核心指标纳入指标体系当中，使预算目标、单位发展目标与员工切身利益相关联。

（五）构建与全面预算管理相适应的信息化管理平台

AI智能、云计算等技术的应用，不仅能够提升全面预算管理效率，而且对单位后续的发展也有一定的推动作用。因此，行政事业单位应当积极做好信息化建设工作。一方面，要扩大信息共享范围，加大信息共享力度，并建立全面预算管理数据资源库，实现数据信息收集、统计、分析及应用的自动化处理，为预算指标的制定分解、预算执行的控制监管、绩效的考核评估提供便利；另一方面，要完善全面预算管理系统的功能模块，如预算分析模块、指标分解功能等，将预算管理的全过程由线下转为线上，增强数据信息的可追溯性，从而实现全面预算管理的智能化与透明化。

以某疾病防控中心信息化建设为例，该单位基于“共享、共创”理念及大数据平台，构建了数据共享平台体系，并对该体系中的数据接口规范、安全规范等内容进行了统一规定，从而将互联网、大数据、云计算等技术充分应用于单位的全面预算管理工作当中。同时，单位通过对人力、财力、物力、信息及技术等资源的合理配置，构建了“预算制度+信息技术”的预算管理机制，集聚政府及单位各部门的力量，实现全面预算管理的无缝对接。此外，还将“核算云”作为单位现阶段的主要信息化建设项目，以实现预算管理人员、财务人员对相关目标任务的快速查阅与审批，使单位服务效能得到了进一步的提升。

六、结语

在行政事业单位改革不断深化的趋势下，行政事业单位应当积极落实全面预算管理，对其落实过程中存在的全员参与度低、预算编制方案的科学性有待提升、预算执行存在较强随意性、绩效考核指标体系不合理以及信息化管理水平较低等问题进行深入分析与研究。通过规范预算编制流程，改进编制方法；建立动态化监管机制，加大执行控制力度；立足实际，构建多元化的预算绩效考核指标体系以及与全面预算管理相适应的信息化管理平台等相应措施，提升行政事业单位的全面预算管理水平，从而确保财政资金的充分利用，以及单位社会效益的进一步提升。