事业单位管理体制创新的制度经济学分析

马刚

（凌海市自然资源服务中心〔不动产登记中心〕，辽宁 凌海 121200）

一、引言

受全球经济一体化发展趋势的影响，当前的市场经济环境十分复杂，在这当中，公共经济与私人经济主体处于相对状态，在具体的经济运作中，尽管均会依靠相应的经济资源，但在经济发展宗旨方面表现出很大的差异。前者倾向于社会效益，后者则比较关注私人经济收入。很多公共产品的生产均会委托一些专业机构负责，因此应该进行科学分工。对于公共事业单位来说，只有不断完善和创新管理体制，才能够确保公共利益免受侵害。鉴于此，做好针对事业单位管理体制创新的制度经济学分析工作势在必行。

二、当前事业单位管理体制相关概述

事业单位以往的管理体制受到计划经济制度的影响得以构建出来，并且呈现很多明显的特点：中央政府部门拥有管控人、物、财等方面的权力，而且员工也需要落实各自的职能与责任，逐渐演变成经济活动开展过程当中的主体。同时，也参与到各种不同类型的社会生产活动与经济活动当中，以便充分发挥良好的功效和作用。鉴于相关制度具有明显的政治倾向性特征，在管理体制方面，比较倾向于对目标的科学设计，却严重忽视了相应的经济效益，进而导致在落实有关管理制度的过程当中出现了经济收益减少的现象，此环节的运作成本显然是非常高的，须引起关注与重视。

从当前的发展情况来看，我国事业单位在运营和管理过程当中，一般会依靠有关政府财政部门的财政拨款，以便达到支持运营的效果，而相关政府部门与事业单位在财务方面的划分界限较为模糊，不够清晰，相应的资源利用率严重下降。笔者在查阅大量有关文献资料以后，结合其中的数据信息可知，在全国范围内，事业单位一共达到了140多万家，从业人员的数量大约有3 000多万，每年我国会支出3 500多亿元用于维持事业单位的运转，这显然与其具备的资源、获得的经济效益不成比例。

三、事业单位管理体制创新过程中呈现的缺陷与不足

（一）相应产权关系不够清晰

产权理论主要是针对资源紧缺的情况，依靠界定、变更产权结构的方式，协调各方利益，使交易成本下降。如果产权关系无法界定，必然会增加经济运行过程中的交易成本，降低相应的经济效率。我国很多事业单位均以人治管理方式为主，欠缺规范化，由此导致事业单位的职能无法得到充分发挥，经费预算也难以获得法律保障，与有关政府领导人的关注度密切相关，致使事业单位的管理体制产权结构较为模糊，缺乏鼓励作用。

基于当前的事业单位产权机制，国家拥有事业单位所有者、经营者等不同的身份，不同级别的政府部门作为国家代表，拥有对事业单位财产的占有权、使用权等。以事业单位为主要对象，采用分级监督的方式，而事业单位属于政府部门的附属物，缺乏经营权与收益权，难以形成约束机制。

实际上，事业单位没有实权，同时也缺乏责任感，经济核算制度没有得到有效落实，而在内部运作方面，欠缺竞争和约束制度，极大降低了工作人员的热情与积极性，无法实现改革与创新。正是因为权利的边界、产权界线都比较模糊，事业单位管理体制产权结构有待调整和完善，一方面难以达到使权利交换成本下降的目的，另一方面则增加了社会成本。

（二）缺乏相关配套政策，无法完成管理体制创新的任务

从事业单位的角度而言，管理体制创新工作的系统性特征十分明显，属于相应的配套工程，其中包含了相关资源的有效整合、人力资源分流、不同机制的创新优化等，要求有关政策给予支持。然而，当前事业单位改革的过程当中，由于缺乏科学的社会保障制度，有关法律法规建设也比较落后，因此无法充分发挥良好的功能与作用。例如，未聘人员者的分流安置管理、分流人员的养老保险等，均因缺乏统一的相关配套政策而无法实施。在具体改革的过程当中，呈现各自为政的现象，无法达到最终的改革目标。

（三）委托和代理制度不够完善

对于政府部门与市场无法发挥作用的情况，事业单位应该承担一定的责任，如常见的科教文卫事业、其他类型的社会公益事业等。从有关政府部门的角度来说，要想达到既定的目标，需要把公益服务工作委托给事业单位，要求其有效落实。

现阶段，有关政府部门将相关任务委托给事业单位的过程中，欠缺科学和规范化的方式、流程以及相关法律法规根据，由此导致政府部门和事业单位间没有构建相应的符合法律要求的关系。实际上，事业单位依然属于政府部门的附属物，缺乏自主性、独立性。二者间并非基于制度化的合作关系，而是表现出一种隶属关系。

可以将事业单位看成政府部门的代理人，需要对相关政府部门负责。然而公众属于政府部门的委托人，而事业单位的权力主要源自广大民众，因此，如果事业单位管理工作单一向政府部门负责，必然和针对广大民众的社会责任严重脱节。与此同时，相关机制缺乏灵活性，不但无法立即回应民众的需要，而且会让二者关系的政治化现象更加明显。

一直以来，我国政府部门对事业单位的监管主要借助内部非市场化的行政性对策，而在代理者的激励方面，则沿用了相应的行政性对策，由此造成相关机制不能发挥激励作用，进而增加经济成本管控难度。

（四）相关制度落实成本太高

事业单位主要依据以往的计划经济体制制定相关管理制度，其特点在于由中央管控所有的人权、物权以及财权，并且肩负着对应的责任，由此变成了社会经济活动当中的主体。这类机制存在明显的政治倾向性，却没有重视其经济效益，使得相关管理机制缺乏降低交易成本的功能，提高了实际管控的经济成本。

受老旧管理体制的影响，事业单位依靠政府部门进行投资建设，需要借助财政拨款正常运作，这增加了国家的开支。而政府部门和不同事业单位间的责任不够清晰，对相关资源的利用率较低，产生了很大的负面影响。

笔者查阅大量相关文献资料后获悉，当前我国事业单位的数量已经高达百万，从业人员更是多达近3 000万人，在经费支出方面，大约占据了政府财政支出的31%。但事业单位所作出的社会贡献和拥有的资源之间并不成比例。依据有关制度变迁原理，在机制运行成本超过经济收益之后，会产生很大的经济利润空间，所以，开展成本效益分析工作，能够从中了解到当预期的净收益低于相应的预期成本时，便需要创新与改革制度。

四、制度经济学视角下事业单位管理体制创新的有效途径

（一）确保产权关系清楚，形成全新的法人治理结构

结合政事分开、所有权和经营权分离的要求，需要加快改革事业单位产权制度的进程，以便确定具体的产权归属。针对拥有生产经营能力，同时市场化条件较优越的营利性组织，可以转换为企业；针对当前发挥政府职能尚未及时撤销的，需要确定转变成政府部门；针对肩负非沟通协调方面的职能，服务工作和相关经营活动紧密关联的中介组织，需要确定转变成相应的市场中介组织。

在实际落实的过程中，应该参考事业单位的各种功能、特征以及需要状况，借助公开出售、协议转让、清算解体等不同的方式，逐步落实管理体制创新。并且，有关政府部门在事业单位方面的产权管理方式要逐渐向价值形态下的管理模式靠拢，让事业单位拥有相应的法人所有权，真正达到权、责之间的统一，能够激发事业单位不断发展的热情。

除此之外，通常情况下，可以运用制定相关注册登记制度的方式，在法律方面明确事业单位具有的特殊性质，凸显其重要的地位和作用，进而从中获取相应的财产与权力。在此过程当中，也可以独立的形式承担相应的责任，接受公众的监督，如此，能够进一步提升服务工作的质量与成效。

（二）制定并完善相关配套政策，增强事业单位管理体制创新的成效

长期以来，大部分改革工作均由于缺乏关键性的政策与规定，最终难以彻底落实，无法充分发挥功能和作用。在实际改革过程中，必然存在众多的困难与问题，降低最终的改革成效。通常情况下，事业单位的管理体制创新工作包括政治、经济、科技等不同方面的内容，与事业单位广大职工自身利益紧密关联，所以，如何提供相关配套政策与机制成了一项挑战，需要营造出氛围良好的实施环境。

其一，应该构建并健全相关法律法规制度，以便获得有效参考和根据。例如，可以编制《事业单位登记管理法》和其他相关管理法律。其二，推动公共财政制度建设的进程，不断改进和优化相关财政收支结构，以便获得来自政府部门财政的投资与扶持。通过有效调节相关财政收入和支出的分配关系，实现社会事业和财政责任的统一。其三，积极开展劳动就业与相关社会保障制度建设工作，不同地区要紧密结合具体的情况，编制事业单位下岗职工再就业的实施策略。例如，可以开展下岗再就业专业技能培训工作，以减少社会中的流动人员，有利于处理事业单位部分人员的就业难题，由此形成职工就业、医疗、退休养老等保障机制，有利于帮助职工解决相关问题。

（三）健全委托和代理制度，发挥对事业单位的监管作用

受行政事业单位一体化制度的影响，政府部门与事业单位间的关系表现为命令和服从，难以构建对应的委托和代理的契约关系。处于市场经济环境当中，政府部门在监管事业单位的过程中，如果依然采用单一化的行政模式，必然无法达到良好的效果。因此，政府部门必须和事业单位构建更加稳固的合作关系，并且尽可能减少对事业单位工作的干预，实现权力下放，以此让事业单位充分行使权力，体现出一定的灵活性优势。

很多事业单位均采用了绩效评估管理方式，并且落实了绩效评估机制。在此过程中，政府部门与事业单位之间产生了一种受到法律约束的绩效责任关联，双方能够以平等的身份进行谈判。从任务绩效、预算管理的角度来说，应该签署对应的绩效合同，使其发挥一定的法律效力，并且明确双方各自的职能与责任。同时，还要制定合理的评估制度，并且落实针对事业单位的监管工作。例如，从事业单位的角度而言，要构建科学的财务审计机制。除此之外，要借助多样化的途径，由公众监督事业单位服务工作的质量，充分发挥多元化主体监管制度的作用。

（四）降低管理体制创新成本，协调各方利益关系

对于事业单位而言，在创新管理体制的过程中，应该首先处理支付创新成本方面的难题。一方面，要减轻受历史因素影响而产生的相应债务、社会等负担，从而降低转换成本；另一方面，要不断改进和优化事业单位的管理体制。如果不能有效降低创新成本，此项工作将因无法支付成本，从而无法达到既定的目标。鉴于此，应该将下述几个不同的方面作为切入点。

第一，在成本改革过程中，不可由一方单独承担，须构建联合政府、事业单位、社会等各方的成本承担制度。尤其对于政府部门而言，要运用财政拨款与差额补贴等不同的方式，承担改革成本工作的相应责任。

第二，引导事业单位职工主动参与到相关政策改革与创新方案的编制工作中。在具体改革过程中，应该考虑到公众的利益，使公众加入利益再分配的决策工作中，有助于增强社会在相关改革政策方面的认同感，减小改革工作的压力。

第三，使地方由下至上的改革工作和中央相关规划紧密融合到一起，以事业单位为主要对象，科学实施规划管理，有助于进一步降低创新成本。

五、结语

随着国内市场经济制度日益完善，事业单位所处的内部环境与外部环境均产生了很大的改变。处于该环境当中，为了谋求长远的生存与发展，不断获得进步，事业单位应该将创新与改革管理体制作为切入点，一方面，设置合理的筹资与投资管理目标，确定成本管控方式，另一方面，要结合具体情况，制订科学的经济管理方案，进一步降低成本，提升社会效益，加快事业单位发展速度。