WTO 争端解决机制上诉机构的审理期限制度改革研究

刘天舒

（中国政法大学，北京 100088）

WTO 自1995 年成立以来，构建了一套以规则为基础的世界贸易体系，其争端解决机制是这套体系的有力保障，被誉为“皇冠上的明珠”。在研究争端解决机制中上诉机构审理期限制度改革势在必行。

《关于争端解决规则与程序的谅解》（以下简称DSU）第17.5 条规定，WTO 争端解决机制上诉审理程序通常不超过60 天，如有特殊情况需要延长审理期限，上诉机构应当书面通知争端解决机制迟延的原因，并提供预计提交报告的期限，而且整个诉讼程序不能超过90 天。但从近年来的实践来看，该规定难以得到严格遵守，能在60 日内结束上诉审理程序的案件微乎其微，不少案件甚至超出了“90 日”的审限。根据巴西的统计，2014 年上诉机构发布报告的平均天数是110天，2016 年平均天数是139 天，而从2013 年到2017年的五年，平均天数为136 天。而根据美国的统计，从2011 年起算，上诉案件平均审理期限为149 天，从2014 年起算，平均审限为163 天。

一、审理期限制度改革的方向

针对WTO 上诉机构的超期审理问题，各成员方纷纷提出对于上诉审理期限制度改革的方案与意见。一是对具体的审理限期天数进行改革，延长DSU 中关于“90日”的规定；二是为最长审理期限设置例外情况，并规定满足例外情况的条件，例如规定超期审理需“取得争端当事方的同意”；三是对上诉机构运作中的漏洞与缺陷进行填补，优化上诉机构的工作程序。

（一）改革审理限期天数

中国、巴西等成员方认为，“90 日”审限的规定在20 世纪90 年代便已确立，且其确立依据是20 世纪80 年代关贸总协定时期积累的经验，而在关贸总协定时期并不存在上诉审理程序。在WTO 成立后，争端事项的复杂程度、案件的数量以及对法律论证的要求与以往相比都发生了实质性转变。随着近年来成员方上诉的案件不断增多，上诉机构的工作量也与日俱增。在过去10 年当中，平均上诉率为68%，然而2016 年，上诉率上升至88%，并且呈逐年增长趋势；上诉争端方提交给上诉机构的证据数量已经由以前的平均每案约60 项增加到近期500 项。

欧盟、中国、巴西等成员方还提出，相较于追求争端解决的高效快速，上诉机构的独立性及其报告的质量更显重要，争端解决机制首先应当维护成员方在协议项下的权利和义务。

（二）为审理期限设置例外规定

在2018 年6 月22 日于威廉·拉帕德中心举行的WTO 争端解决会议上，澳大利亚、新西兰、日本、加拿大、泰国等成员方一致强调，虽然无论是WTO 成员方还是上诉机构都应当共同努力确保DSU 中关于“90日审限”的规定得到遵守，但这并不意味着现实中就不存在导致审理期限延长的例外情况，最关键的应该是确保延期审理行为的透明度、可预测性及法律确定性，并为此寻求备选方案与应对方法。

2018 年7 月5 日，欧盟委员会向其贸易政策委员会提交了《WTO——欧盟关于世贸组织现代化的建议》(WTO Modernisation Introduction to Future EU Proposals，以下简称《欧盟提案》)，其中对此给出的方案之一便是将DSU 第17.5 条修正为：“在任何情况下，诉讼程序不得超过90 天，除非当事各方一致同意。”该修改提议得到了中国、加拿大、印度、挪威、新西兰、瑞士、澳大利亚、韩国、冰岛、新加坡、墨西哥、哥斯达黎加等成员方的支持，他们向世贸组织总理事会提交了一份关于争端解决上诉程序改革的联合提案，即《欧盟、中国、加拿大、印度、挪威、新西兰、瑞士、澳大利亚、韩国、冰岛、新加坡、墨西哥和哥斯达黎加致WTO 总理事会来文》（WTO General Council,Communication from the European Union,China,Canada,India,Norway,New Zealand,Switzerland,Australia,Republic of Korea,Iceland,Singapore,Mexico and Costa Rica to the General Council，以下简称《十三成员方致WTO 总理事会来文》）。

但是，在满足例外情况所需要的条件方面，也就是对关于是否需要征得争端当事方的同意才能延长审理期限的问题，各成员方之间展开了较为激烈的讨论。在2011 年以前，要求争端当事方就延期审理事项提交“同意函”的做法比较通行，一般需要由上诉机构将同意函提交争端解决机构并获得其许可。但实际上，欧盟、巴西、墨西哥等成员也认为该做法值得斟酌。乌拉圭、危地马拉、挪威、泰国等成员方明确强调，上诉机构报告在发布时间上的延迟不影响其被争端解决机构通过的方式。换句话说，延迟发布的上诉机构报告与按时发布的报告在效力上没有任何的不同，DSU 并未对超过90 天时限规定任何法律后果。而且，DSU 第17.14 条关于争端解决机构以反向协商一致的方式通过上诉机构报告的规则是绝对的，若将争端当事方的同意作为延期审理的必要条件，实际上是赋予了争端当事方（尤其是被告方）对争端解决机构通过上诉机构报告的一票否决权，这明显不符合DSU 的规定。2020 年中国、欧盟等成员方联合发布的《WTO 多方临时上诉仲裁安排》（Multi-Party Interim Appeal Arbitration Arrangement）规定，仲裁员在与当事方协商后，可以调整上诉工作程序及其时间限制；根据仲裁员的建议，当事方可以同意延长原本为90 天的裁决发布期。由此可见，该文件也并未规定以当事方的同意为延长“90 日审限”的必要条件。

（三）改革上诉机制运作

上诉机构屡屡超过审理期限出具上诉机构报告的原因，除了其工作量增大的外因之外，上诉机制本身运作的内因也是重要的一环，优化上诉机构的工作程序是提高上诉机构工作效率、节约审案时间成本的另一思路。

有成员方提出应当存在某种机制，可以对个别上诉的程序或工作安排加以调整。《欧盟提案》指出，如果上诉机构预计报告将在时限之外完成，则在上诉程序早期阶段（甚至在上诉提出之前）就需要与各方进行协商。如果当事各方无法就超过时限达成协议，则应该存在某种机制对个别上诉的程序或工作安排加以调整，以确保满足90 天的时限要求。例如，上诉机构可以建议当事方集中上诉事项范围、为当事人提交的内容设定页数限制、采取适当措施缩短其报告的篇幅、仅以上诉的语种发表报告，后续再进行其他语种的翻译和发布工作等等。这些提议在《十三成员方致WTO 总理事会来文》联合提案中也得到了重申。该方案可以通过修改DSU 的相关规定得到实施，赋予上诉机构根据实际情况向争端当事方提出具体工作安排并采取适当组织措施的权限，以便上诉机构在规定期限内提交报告。《WTO多方临时上诉仲裁安排》对此也进行了较为详细的规定，仲裁员可以在不损害当事人正当程序权利的情况下简化上诉程序，包括限制裁决书页数、限制听审时间及次数等做法。

二、审理期限制度改革的路径选择

根据上文对于审理期限制度改革的分析，尽快最大化地改善审理期限制度，解决当前超期审理的问题。

首先，延长具体的审理限期天数确有必要。从2014 年以来，不少上诉机构法官在即将离任时的告别声明中都表达了他们对于“90 天审限”问题的看法。张胜和先生指出，关于上诉程序90 天审限的规定以及上诉机构成员的兼职性质似乎与近年来上诉机构工作量的增加不相匹配。张月姣教授表示，90 天里包括休息日、假期，还有将报告翻译成WTO 官方语言所需要的时间，所以上诉机构的实际工作时间只有2个月。赫尔南德斯先生也认为，由于争端的日益复杂、上诉率的提高、上诉案件的增多以及专家组报告篇幅的加长，90 天的最后期限已经变得不切实际。在目前的争端解决实践中，绝大多数案件都超过了原定的“90 日”审理期限，上诉机构时常处于超负荷工作状态。

其次，关于审理期限的例外规定，因为事实情况不会因为法律规定的缺失而不发生。超期审理的责任不完全在于上诉机构，也可能在于当事方。由于个案难度的差异、争端当事方的配合程度等原因，上诉机构的工作进度存在诸多难以预测的因素。如果完全杜绝超期审理的可能性，上诉机构可能需要通过牺牲报告完成的质量以及程序的正当性来保证审理期限的合法性。然而，上诉审理机制的设立初衷便是出于对公平和稳定的追求，不宜将追求快速解决争端放在过高的位置，而应该是确保延期审理行为的透明度、可预测性及法律确定性，并积极寻求应对方案与措施。因为确保上诉机构报告的质量才是上诉机构的优先事项。

最后，上诉机制运作，系统的优化需要在每个环节上减小运行的摩擦力。例如，尽管每个上诉案件的上诉庭只由3 名成员组成，但根据《上诉审议工作程序》（Working Procedures for Appellate Review）第4.2、4.3条的规定，上诉庭之外的其余4 名成员需要参与案件的意见交换与讨论，这便加大了上诉机构成员的工作量。在上诉机构的工作程序方面，有学者提出应当赋予上诉机构对案件的上诉审查权。根据DSU 第16.4 条的规定，只要是争端方在合理时间内向争端解决机构提起上诉，上诉机构便要予以受理。有学者认为应当给予上诉机构筛选案件的权力，从而减轻上诉机构的工作量。但另有观点认为，因为世贸组织审理的案件往往具有较强的专业性与技术性。

三、结语

WTO 上诉机制需进一步改革与完善。WTO 争端解决机制上诉机构的审理期限是上诉程序性问题中不可忽视的重要一环，关乎上诉机构工作流程与机制，对于提高上诉程序的运作效率，加强上诉机构的独立性具有重要意义。解决上诉机构审理期限制度问题的关键均在于优化制度设计，减小制度中对于上诉机构运作的阻力。相信在成员方共同努力下，求改革、谋发展，国际多边贸易体制必将有更长远的未来。

[注释]

①相关提议内容见COMMUNICATION FROM THE EUROPEAN UNION,CHINA,CANADA,INDIA,NORWAY,NEW ZEALAND,SWITZERLAND,AUSTRALIA,REPUBLIC OF KOREA,ICELAND,SINGAPORE AND MEXICO TO THE GENERAL COUNCIL正文第2 页,https://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2018/november/tradoc_157514.pdf。

②相关条文规定见附件1 第11、14 段,https://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2020/april/tradoc_158731.pdf。

③相关提议内容见第16、17 页,https://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2018/september/tradoc_157331.pdf。

④同注释①。

⑤相关条文规定见附件1 第12 段,https://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2020/april/tradoc_158731.pdf。

⑥[韩]张胜和,WTO 上诉机构前法官。

⑦张月姣,中国首任WTO 上诉机构前法官,清华大学法学院教授。

⑧[墨]理查多·拉米雷斯·赫尔南德斯,WTO 上诉机构墨西哥籍前法官。