宅基地使用权适度盘活下收益权能的补全与实现形式

余伟生

摘要：农村宅基地作为解决我国农民住房需要的一类型土地，在履行其福利、居住保障功能的同时，也因其仅供生活居住使用、无法对外流转等限制阻碍了农村经济的发展。根据乡村振兴战略的要求，农民需通过自身宅基地实现其收入水平的增长，而宅基地取得的无偿性事实上成为收益权能实现的枷锁。直接将宅基地从无偿取得转为有偿取得虽可行但有诸多弊端。文章旨在确保宅基地使用权基本功能不受损的同时从有偿化的角度补全宅基地使用权的收益权能。

关键词：宅基地使用权；用益物权；收益权能；有偿模式

一、宅基地使用权适度放活的困境分析

（一）我国农村宅基地使用权研究现状

我国农村宅基地的根本特征是其福利性与保障性，符合条件的农户即可无偿申请取得宅基地，这充分保证了农民的基本居住权利，也通过防止农民流离失所有效地杜绝了城市贫民窟的产生。在整体经济发展迅速而农村经济发展滞缓的当下，农村宅基地的福利和保障属性应逐步让位于财产属性（高圣平，2015）以打破农村经济僵局。宅基地使用权社会保障功能的弱化和经济价值的凸显已成必然之势（陈小君，2019）。而宅基地闲置、隐性交易等问题的主要成因是国家对宅基地的限制（董祚继，2018），故学界对宅基地使用权的研究也多集中于盘活放活领域，如赋予宅基地使用权经营性用途等（宋志红，2019）。从权利角度来看，盘活宅基地会使农民因此获益，而宅基地使用权作为用益物权其收益权能缺失，农民无法通过其最重要的财产合法获取收益（陈小君，2010）。综上，宅基地使用权收益权能缺失的问题需在分置改革中解决，而仅从法权角度进行调整难以平衡农村宅基地取得无偿与收益权能获益的失衡状态。

（二）宅基地使用权适度放活的显性困境——实现形式的选择

农村宅基地呈现空心化、闲置严重、隐性交易频发，多是因为国家对于农村宅基地限制性规定，事实证明这种限制不利于土地资源的有效配置。为解决上述问题，国家推行乡村振兴战略，探索宅基地“三权分置”改革来探寻放活宅基地使用权的实现形式。学界研究主要集中于宅基地使用权应以何种方式放活并参与流转及能够流转的范围。现能确定的是，国家已发文暂时允许将农村宅基地开展农家乐、民宿等经营活动，并允许城镇居民、工商资本以最高20年为限租赁农房居住或开展经营。结合研究现状与国家现行规定，宅基地使用权适度放活的可能形式包括：一是权利人自主或合作经营的经营性使用模式；二是由非本权人以租赁等非永久性流转的方式取得后进行居住或经营的模式；三是符合条件的非本权人永久取得农村宅基地的模式。放活宅基地使用权取得收益是必然结果，所以宅基地使用权收益权能缺失的问题必须得以解决。

（三）宅基地使用权适度放活的隐性困境——基本权能的丢失

宅基地使用权在我国现行法律体系中仍属于用益物权且在短期内不会变更。上文提及，寻求农村宅基地使用权的放活致使权利人事实上取得收益，而宅基地使用权作为用益物权并无收益权能，致使权利人据此所得的所有收益均会于法无据。直接从物权角度修法补齐收益权能，看似能解决问题，但这样处理忽略了一个宅基地的关键特征——取得的无偿性。当前，已有学者提出了要在宅基地改革中宅基地使用权的流转放活应有偿化，但鲜有学者能够认识到宅基地使用权需支付对价与宅基地使用权补全其应有的收益权能之间的关系。

（四）变无偿为有偿是解决宅基地使用权收益权能缺失的唯一路径

农村宅基地作为农民建设自用住宅的土地资源有着与其他土地资源最显著的区别即取得的无偿性。新制度下，无偿取得的农村宅基地难以再为农民依使用权取得收益提供有效支撑，在外在呈现出一种权利上的失衡。宅基地取得的无偿性与宅基地“三权分置”改革的基本要求存在着不可忽视的冲突，宅基地有偿化的规范设置就此成为“三权分置”改革中所必须解决的一个问题。从权利平衡的角度，要使农民基于宅基地使用权获益，其基础权利的取得不能是无偿的。宅基地使用權的收益权能需具有适格本权的支撑，农村宅基地改革必须先解决宅基地无偿性与使用权收益性的冲突失衡，随后完成在法权视角对宅基地使用权收益权能的补全，最终形成可操作性的宅基地使用权制度设置。

二、宅基地使用权的有偿模式选择

（一）宅基地使用权初始取得有偿模式

不少学者都在肯定宅基地使用权应有偿化的前提下进行了探索，目前较为主流的观点为宅基地使用权人在初次申请分配时支付对价（高圣平，2019）。宅基地使用权有偿取得模式是可行的，但存在以下不足：第一，宅基地使用权有偿取得模式不利于保障农民的基本居住权利。现行宅基地使用权在取得上的无偿性，其背后承载的是国家对于农民群体最基本居住权利的保障。将宅基地使用权的取得变无偿为有偿必然会减损宅基地使用权最重要的居住保障功能。第二，宅基地使用权有偿取得模式将会给农民增添额外的经济负担滋生不满情绪，降低政策可接受性。宅基地使用权的“由给变取”可能引起农民对政府的不满，由此会给国家的政治安全带来潜在的风险。第三，宅基地使用权有偿取得模式难以解决已无偿取得农村宅基地群体的权利支撑问题。对于已无偿取得宅基地使用权的农户只能通过补交或者免交的方式与新模式对接，模式本身缺乏变通性。第四，宅基地使用权有偿取得模式无法有效分离农民无需负担的宅基地居住使用与宅基地使用权收益的价值。该模式无法彰显改革无偿变有偿是在为宅基地使用权的收益权能提供支撑，而不是将原本无偿取得的宅基地变为有偿供给。

（二）提高征税比例的有偿替代模式

通过提高宅基地使用权相关产业的税率也能够达成对有偿模式的替代，但该种模式同样存在不足之处，并非最优解。第一，提税替代模式难以彰显宅基地使用权需有偿化改革的意义。提税替代模式与为宅基地使用权收益权能提供支撑之间的关联性不足，无法打通两者之间的逻辑关系。第二，提税替代模式本身的灵活性有限。在农村宅基地改革新政策施行的初期，国家需对新政策及时调整。提税替代模式是依靠国家征税系统进行的，而某一税种的税率必然是稳定的，这使得国家难以及时、便利地对宅基地使用权有偿制度进行调整。第三，提税替代模式不利于乡村振兴战略的全面展开。提税替代模式对外表现为国家针对宅基地使用权相关产业设置高税率。高税率必然会产生对该产业的抑制作用，换言之，提税替代模式会降低权利人对宅基地使用权盘活利用的积极性，不利于国家乡村振兴战略的全面展开。

综上所述，宅基地有偿取得模式和提税替代模式都能一定程度上实现宅基地使用权的有偿化，但以上两种模式均非最契合我国国情的方法，不能有效实现宅基地使用权有偿化与补全其收益权能之间的统合。

三、宅基地使用权经营、流转时有偿模式的提出与优势所在

（一）宅基地使用权经营、流转收费模式的提出

宅基地“三权分置”改革与原两权体系最大的不同就是在“三权分置”中引入了宅基地资格权。宅基地资格权的提出主要是为了解决宅基地使用权的身份限制问题。基于此，可以将宅基地使用权进行一种经营资格、流转资格的有偿化改革尝试。其中经营资格是打破宅基地使用权用途限制的途径，而流转资格则是用于打破宅基地使用权身份限制的关键。从宅基地三权分置的改革内涵来看，激活农村宅基地被抑制的经济属性是通过允许宅基地及其上房屋的经营性使用以及在合适范围内有限放活宅基地流转得以实现。经营性使用指农民利用宅基地及其上房屋从事出租、经营旅馆、果园、农家乐、休闲娱乐场所等的使用行为，其本质是宅基地转换为经营性建设用地，且其上仅居住性质的农房转变为商住一体或商住用房（李怀，2020）。放活农村宅基地依何途径都必须寻求除本集体经济组织成员以外主体的参与即对身份限制的放宽。经营和流转的资格获取都能够实现宅基地使用权作为用益物权的收益属性，其中经营可以获取经营利润，参与流转则可获取交易价值。

（二）宅基地使用权经营、流转收费模式的优势

宅基地使用权經营、流转收费模式是指宅基地在最初取得时不收取费用，而是在农民将其所拥有的宅基地使用权获得经营使用或有限流转资格时再支付费用的土地制度。这种制度设置具有以下优势：第一，宅基地使用权经营、流转资格有偿模式确保居住权免费。该模式将无偿取得与经营流转收费分成两个阶段，不会出现使用权经营、流转付费与居住权免费粘连不清的情况，在为宅基地使用权收益权能扩权赋能的前提下也切实保证了农民的基本居住权利。同理，经营流转收费模式不会强制性的增加农民个人的经济负担，在该模式下经营流转需要的农民才需去申请并支付取得经营或流转资格的费用。第二，宅基地使用权经营、流转资格有偿模式更贴合我国农村实情。我国农村存在已无偿取得宅基地的农户群体，新模式则完全可以直接适用于所有已取得宅基地的群体。此外，在该模式下农民是否有偿取得经营流转资格是非强制性的，不会出现强行要求已取得农村宅基地权利的主体补交费用的情况。第三，宅基地使用权经营、流转资格有偿模式更具制度灵活性。新模式的内核在于确认农村宅基地能够进行经营性使用并有限流转的同时，又不让所有适格权利主体都强制承受有偿化的代价。这种触发性的权利激活机制能有效保证国家对宅基地流转或经营使用做到有效监管。宅基地使用权经营、流转有偿模式还能够将“经营”、“流转”两种资格进行拆分可显著减少农民缴纳费用的负担。权利人在付费与不付费的选择下，又多了激活“经营”资格或“流转”资格的选择权利，这深刻体现了我国人民当家作主的基本理念。

四、宅基地使用权经营流转付费模式的制度沉底设置

（一）适格主体申请宅基地使用权经营流转资格的流程设置

申请宅基地使用权经营资格的流程设置可结合舟山市普陀区的试点经验及宅基地申请取得的相关规定，经营资格的申请，先由村集体负责对申请农户的资格审查、居住权核定及经营用途评估。农户的经营情况可分为农民主体的自用式经营、他用式经营以及非农主体的他用式三类。对于前两类，由农户个人持权属证明及村集体、农户、非农主体三方签订的有效流转协议向所在乡（镇）土地管理机构提出经营资格申请，而对于非农主体的他用式经营资格则需到县（市）土地行政主管部门进行申请，审核通过后在原权属证明上注明激活资格的具体类型。

申请宅基地使用权流转资格的流程设置中，首先，适格主体必须是满足已确权取得宅基地产权证明且已预留其他可供居住的房屋或足够日常居住的部分农房面积。其次，在主体适格后，由宅基地使用权人与村集体及宅基地使用权受让人三方合同签订协议。如此设置即可凸显村集体的初步核查、监督责任，也能方便新权利人更好地行使自己的权利。例如受让人是部分取得该宅基地使用权则可按份参与涉宅基地的集体决议。最后，由原宅基地使用权人与受让主体一同携带有效合同于县（市）土地行政主管部门提出申请。申请通过后到不动产登记机构办理权利成分变更或权利主体的变更。

（二）宅基地使用权经营、流转资格有偿取得的费用设置

新模式下，经营、流转资格的有偿取得是直接分离的，根据其性质和用途可做出不同的费用标准，对经营、流转资格向下也能根据不同的受众群体和适用形式作出进一步的细分。首先，可建立省级指导，县级调整的二层费用确立制度，这就要求国家先根据实际情况再给出区域费用标准指导，再由各地方政府因地制宜地做出小规模的调整。其次，费用设置应当针对受让主体的不同做出适当调整。例如农民主体取得经营资格可获得适当优惠，而该资格随宅基地使用权流转至非农主体时则需要补齐差价。最后，具体费用的确定必须参考农民平均收入、宅基地经营、流转预期所得的投资产出比及同类性质土地的平均地价等因素。唯有经过多层次，多角度的考量方能使得宅基地使用权经营、流转资格的有偿化设置更加公平合理。

（三）宅基地使用权经营、流转有偿取得制度的限制性规定

宅基地使用权经营、流转有偿取得制度限制性规定主要包括针对使用权经营的用途限制，以及个体能够取得使用权的数量限制。设置用途限制是为了防止宅基地放宽限制后出现难以管理或滋生灰色、黑色产业的情形。通过村集体前期审核定期检查，镇级土地部门全期抽查结合经营者申请时提供准备经营的凭证并按期向县级土地行政主管部门线上提交开展经营的电子凭证来有效防止实际经营人利用农村宅基地私建自用豪华房屋或非按申请经营用途不当经营或从事违法犯罪活动。

设立对个体能够取得宅基地使用权的数量限制的目的在于防止工商资本大量不当涌入农村形成“圈地”之势。放活宅基地使用权的流转极易被城市工商资本利用农民代持的方式大量形成对农村宅基地的不当集中。可规定每一适格主体最多拥有三处农村宅基地来有效防止工商资本的不当流入。

（四）未取得经营流转资格从事经营流转行为的规范与处罚

新宅基地制度的规范与处罚需兼具处罚性和指导性。首先，应保证宣传的全面性，宣传工作可由地方政府和村集体配合展开，在制度宣传落地到户的同时，保证农民主体有渠道能够对新制度进行咨询并获答疑。其次，在确保农民获知新规的前提下再适用初次违反规定的限期整改及补交的规范模式。不按宅基地的申请核准经营用途开展经营行为的，针对初次违反规定的对象将给予其一个月的期限进行整改。在一個月内未进行整改的，再处以相应处罚。而针对已有过违反用途规定记录的对象，将直接对其做出处罚规定。对于非法取得宅基地的或超出可持有数量取得宅基地的，则在发现之日起一个月内要求其补办相应程序、补交流转资格费用，未能按期补齐的应按照流转资格费用的二倍进行处罚。规定一个月的缓冲期较为宽松，能够应对新制度开始执行时大量存在的历史遗留问题。

（五）一定期限内优惠政策施行的必要性及具体设置

新制度下有必要防止有偿化会给农民带来的积极性打击。我国农村宅基地经营流转的发展现状仍处于萌芽阶段，径直全面施行有偿化并不利于市场的发展。解决宅基地赋权扩能需有偿化与乡村振兴需前期发展的矛盾，就必须在新制度的初期施行优惠政策。该期限不宜过长，如发展状况仍不理想还可调整优惠幅度将时间适当延长。对于优惠的幅度可以相对宽松，要减少制度施行阻力为宅基地经营流转发展提供快车道，也要通过时间限制来塑造紧迫感以促使农村宅基地经营流转更好更快发展。

参考文献：

[1]高圣平.宅基地制度改革试点的法律逻辑[J].烟台大学学报（哲学社会科学版），2015，28（03）：23-36.

[2]陈小君.宅基地使用权的制度困局与破解之维[J].法学研究，2019，41（03）：48-72.

[3]董祚继.“三权分置”——农村宅基地制度的重大创新[J].中国土地，2018（03）：4-9.

[4]宋志红.宅基地“三权分置”：从产权配置目标到立法实现[J].中国土地科学，2019，33（06）：28-36.

[5]陈小君，蒋省三.宅基地使用权制度：规范解析、实践挑战及其立法回应[J].管理世界，2010（10）：1-12.

[6]李怀，陈享光.乡村振兴背景下宅基地“三权分置”的权能实现与深化路径[J].西北农林科技大学学报（社会科学版），2020，20（06）：28-34.

[7]高圣平.宅基地制度改革政策的演进与走向[J].中国人民大学学报，2019，33（01）：23-33.

[8]高圣平.农村宅基地制度：从管制、赋权到盘活[J].农业经济问题，2019（01）：60-72.

（作者单位：湖南工商大学法学院）