保障性住房投资建设中的国有企业参与问题研究

傅丽莉

摘要：随着我国经济水平的不断提高，企业在增强自身实力的同时也更加注重社会责任的承担，承担企业社会责任不仅可以提高企业的责任心和对社会的贡献值，也可以加大企业对政府惠民项目的投资力度，缓解政府压力。保障性住房建设就是政府为了缓解住房矛盾进行的惠民项目，通过“多层次、多渠道、多方式”住房保障制度为低收入群体、“夹心层”家庭解决住房难题，同时保障性住房项目可以在一定程度上缓解住房供需矛盾，进一步稳定房价预期，优化住房建设体系。但是保障性住房在建设和管理方面需要大量资金投入，仅凭政府的财政投入是不够的，需要吸收社会方面的投资，尤其是国有企业的投资。文章会针对国有企业参与保障性住房投资建设方面进行研究，从保障性住房投资建设相关理论入手，结合国有企业参与保障性住房建设情况和参与过程中存在的问题进行分析，明确国有企业在保障性住房投资建设方面存在的困难点，进一步提出解决措施，争取加强国有企业参与保障性住房投资建设的力度，帮助政府为调整住房矛盾作出更多贡献。国有企业参与保障性住房投资建设还可以提高国有企业的社会知名度和企业美誉度，为企业的长期发展奠定坚实基础，也为社会主义和谐社会建设贡献力量。

关键词：保障性住房；投资建设；国有企业参与

住房是人们生存的基本条件之一，人们的基本生活离不开住房，随着城市化进程加快，越来越多的年轻人进入城市，人们对住房的需求也越来越大。因为经济的发展和房产供需矛盾加剧，致使房价不断攀升，尤其是一线城市、热点城市和潜力城市，住房问题也成为了影响社会稳定的因素。很多中低收入群体买不起昂贵的商品房，在这样的背景下，政府推出了保障性住房政策，以低于市场的价格向中低收入群体租赁或者出售保障性房屋，确保中低收入群体有房可住，在其经济承受能力允许的范围内解决住房问题。在这个过程中，国有企业应当发挥领头作用，积极参与社会惠民项目建设，协同政府一起加快保障性住房建设速度，完善住房体系，为社会大众谋求更多福祉。

一、相关理论基础

（一）保障性住房投资建设的概念

保障性住房先后经历了公租房、廉租房、经济适用房、定向安置房、棚改安置房、限价房、自住房、共有产权房等形式（各地因地而异），形式较多，管理比较困难，2017年9月，北京发布实施《北京市共有产权住房管理暂行办法》，目前北京市场上保障性住房类型主要形式为产权类保障房（如共有产权房、定向安置房）、租赁类保障房（如公租房、集租房）。

保障性住房是由政府提供政策支持，由政府出资的国有企业进行融资、投资、建设、运营管理的住房，比如公租房；或由政府提供政策支持，由建设单位开发建设、销售的住房，限定了使用和外分权利，比如共有产权房。公租房的产权不归个人，个人拥有居住使用权，共有产权房为不完全产权，由政府和个人按份额共同享有产权。

保障性住房由政府按照低于市场价的价格向符合条件的群体进行安置，在居住对象、建设标准、租金、售价及转租、转售等方面都有严格要求，可以为不同需求的市民提供住房安置。

（二）保障性住房投资建设的机理

保障性住房从建设到管理运行都需要大量的资金，单纯靠政府财政难以长久支撑，所以需要吸收社会资金，进行市场化运作，动员企业、银行等参与保障性住房建设工程。国有企业在资金、品牌、自身实力等方面不容小觑，其国有属性使其更容易参与到政府惠民项目中来。

在保障性住房中，经济适用房、限价房等可以出售，比较容易吸引社会投资，而且这些房型都是以低于市场的价格对外出售，具有一定的市场潜力；廉租房和公租房，只租不售，而且投资成本和管理成本都比较高，在租金方面也比较廉价，不容易吸引社会投资。面对不同的保障性住房需要从不同的点吸引社会投资，这样才能加大社会对保障性住房政策的支持力度，促进保障性住房建设。

二、保障性住房投资建设中的国有企业参与现状分析

（一）保障性住房投资建设中国有企业参与的情况

各地政府每年都会安排保障性住房建设计划，规划保障性住房财政计划，以北京为例，2017～2019年度土地供应计划中，每年均安排350公顷保障性安居工程用地，此外还安排了年度200公顷自住型商品房用地供应计划，2019年改为共有产权房用地60公顷，保障性住房用地供应占年度供应计划的43%～55%。2020年、2021年，产权类保障性住房用地（含共有产权房）供应计划分别为570公顷、460公頃，租赁类住宅供应计划分别为130公顷、300公顷，保障性住房用地供应占年度供地计划的比例已经达到70%～72%。参与保障性住房投资建设的主体为国有企业，或是国有企业控股、参股。以北京市土地市场公开出让的共有产权房用地为例，2017～2020年北京通过招拍挂方式出让共有产权房用地59宗，由国企受让或国企控股、参股受让52宗，占比达88%。可以发现目前参与保障性住房建设的企业以国有企业为主。

（二）我国国有企业参与的保障性住房投资模式

国有企业对保障性住房建设可以选择承接项目建设、直接进行投资建设等方式。如2011年成立的北京市保障性住房建设投资中心就是北京市政府专门成立的保障房投资融资、建设收购、运营管理职能的国有企业，在保障房投资融资上由市级财政资金直接注入，同时还具有高级别信用等级优势，可以直接投资建设，也可以收购其他存量公租房，旗下的部分子公司可以代区政府持有共有产权份额及参与管理。

国有企业还可以通过土地公开市场配建及竞建公租房面积的方式，增加保障性住房供给。如2021年北京第一批集中供地中，共有15宗地采取配建及竞建公租房的方式，最终实现公租房及国际人才社区住房建设面积32.3万平方米。这也是国有企业助力北京住房保障体系建设的有效途径之一。

此外，为增加保障性住房供给，充分挖掘存量土地，北京还有一项针对国有企业的鼓励性政策，即鼓励市属国有企业利用自有用地进行保障性住房建设，面向社会销售。此类用地多为企业功能退出、升级转型后利用效能不高的土地。2017年以来，北京市共有10宗用地为国有企业利用自有工业用地进行开发建设的保障性住房，既盘活了企业资产，又实现了土地合理利用，增加了保障房供给，而且优化了政府土地配置计划。

三、国有企业参与保障房建设的必要性及存在的问题

（一）国有企业参与保障性住房建设的必要性

鉴于住房问题关系国计民生，国家加大了保障性住房建设力度，但是面对巨额的保障性住房建设资金，很多政府财政往往难以独立支撑。由于保障房建设要求高、手续环节多、利润空间低、发挥空间有限，追求高利润、高盈利的上市企业、行业龙头的民营企业参与意愿低。而国有企业的国有属性使其不仅要承担企业的经济发展责任，也要担当共同推进社会公共发展的责任，相较于决策更偏向市场化的民营企业，国有企业在保障性住房建设中具有不容推卸的政治责任。同时，国有企业参与保障性住房投资建设具有比较优势，一是融资成本较低，国有企业在信贷领域往往具有良好的信用等级，比一般民营企业更易取得较低成本的融资；二是具有土地资源优势，国有企业可以利用自有用地实施保障房建设，土地权属单位往往是企业自身，拆迁速度较快，可以大大缩短土地上市进程，快速供应土地；三是国有企业在行业内具有一定影响力和实力，在工程质量、工期推进、履约能力等方面也有保障。而国有企业参与保障性住房投资建设，既助力了政府保障房建设的速度和规模，也可以扩大企业的知名度、提高企业的社会责任、增强企业形象，对政府和企业来讲，实为双赢选择。

（二）国有企业在保障性住房建设中存在的问题

1. 政策风险方面

国有企业虽然应当承担社会责任，但同时也是一个独立的经济体，需要不断创造财富，确保国有资产保值增值，在项目运作中要兼顾经济效益和社会效益最大化。一个房地产项目的开发周期一般需要两年至三年，期间如果政策发生变化，哪怕一个微小的变化，都会对项目收益产生巨大影响。如北京的某一棚改项目，已经取得全部前期手续，可以开工建设，但因北京市拆迁政策发生了变化，导致项目户型配比需要做出调整，相应地，须调整设计方案。实际操作中，企业对规划方案进行了重新深化调整，依次通过了规划部门、区长办公会、专家会审核。因上述调整和重新审批，延长了时间，导致有的评估报告已经过期，需要重新进行评估。此时北京市又实行新的《住宅设计规范》和新的《居住建筑节能设计标准》，而按照新的地方标准，项目的大部分户型和节能标准将作出较大调整，需要再次调整设计方案。诸如此类，在项目开发周期中发生的不可预见的政策风险，增加了手续办理难度，导致项目开发进度远超预期，影响了项目的经济收益。

2. 行政力风险方面

项目开发建设过程中，因所在区域不同，所处的营商环境也不同，地方政府在行政力使用上也会对企业开发保障房项目产生影响。如北京的某一共有产权房项目在正常办理手续过程中，因当地政府认为项目体量大，在正常程序外增加了两个区级层面的审核会，又因原土地方与地方政府存在一些历史遗留问题，该共有产权房项目受此牵连被停止办理各项正常的前期手续。待解决完上述问题，开发进度已超计划进度40余天，影响了项目的开发计划，增加了企业的开发成本。

3. 建设成本上涨及其他不确定因素

保障性住房建设是一项长期工程，在工程建设期间可能会出现突发情况和存在不确定因素。目前我国建筑材料成本和人工费用都在上涨，但是保障性住房的销售价格一般都是限定的，这样就会极大压缩企业的盈利空间，会造成项目零利润或者企业项目亏损的情况。目前保障性住房建设的行情并不乐观，早期商品房的建设利润可以达到10%～15%左右，而保障性住房的利润则更低。但是随着建材和人工成本的增长，进行保障性住房建设的最终利润就更低了，如果超过计划工期，或销售去化不及预期，项目往往会亏损。可以说，保障性住房建设项目盈利能力上非常脆弱，这也是民营资本不愿涉足的原因。

4. 保障性住房政策方面

保障性住房自身具有严格的政策体系，如果是配建的公租房，往往由政府按照其认可的价格进行定价回购，如果企业控制不好成本，很容易出现亏损。如果是共有产权房，其开发建设的手续办理环节往往要比普通商品住宅要多，会增加住房保障部门及所在区域的多重审核，开发周期加长，加上其客户群准入门槛较高、销售价格限定、转租转售受众局限、市场接受度低等情况，在销售去化上企业往往也面临着巨大的压力，尤其是在房地产行情不好的情况下，企业主动作为的空间有限，增加了企业的效益风险。

四、保障性住房投资建设中国有企业参与问题的成因

（一）企业缺乏对投资决策和建设程序的认识

国有企业的国有属性，要求其在保障性住房建设方面要具有政治意识，发挥带头作用，积极承接保障性住房建設项目，但是部分国有企业在保障性住房项目建设上缺乏具体操作经验，对相关政策和程序了解得不够全面透彻，有可能在项目前期评估上，对存在的问题和潜在风险做得不够充分，预判性不足，从而影响后续开发建设进度。

（二）企业自身综合运营能力有待提高

国有企业相对全力追逐利润的民营企业缺乏一定的主动性，更关注安全、稳健。保障性住房项目因其惠民特殊性，建设要求高、收益水平低、手续办理烦琐，要想在项目上兼顾实现经济效益和社会效益，就对企业的“内功”提出了更高的要求。而国有企业相较民营企业，在投资建设、成本管控、销售去化、资金使用等综合运营能力方面还有待提高。

保障性住房项目是政府惠民工程，不以营利为目的，同时又要兼顾项目品质，政府在开发进度、手续办理、奖惩政策上要有更具体的配套政策，既监督监管国有企业按时保质保量建设、交付使用，又要提高和保护国有企业参与保障性住房建设的积极性，使保障性住房建设真正做到多方合作、各负其责、各得其所、合作共赢的局面，使保障性住房项目真正成为惠民项目。

（三）缺乏足够多的社会资本投入到房地产领域中

政府是为了缓解住房和土地供需矛盾，稳定房价，给更多中低收入群体提供住房才会进行保障性住房建设项目，政府需要大量的资金才能维持保障性住房建设施工和管理，只依靠政府财政是无法维持的，需要大量社会资本参与建设。但是现实情况是这些保障性住房没有较大的经济效益，很难注入社会资本。

五、保障性住房投资建设中的国有企业参与建议

（一）政府层面

在政府层面，首先，政府对于国有企业参与保障性住房建设应该给予配套政策支持，如在拿地方式、拿地成本上，公租房以划拨形式供地，带有政策保障性的商品房（中间阶层）在付款进度、手续办理、融资成本、销售人群宽度等方面，延长付款进度，简化审批手续，降低融资成本，根据市场行情和市场接受度，灵活配置保障性住房。同时保持政策稳定性，如确需适应新政策的，能在其他方面给予相应调整补偿。其次，政府对保障房建设应给予强有力的行政服务支持，提升服务效率和质量，减少不必要的行政干扰，少一些“卡脖子”，多一些主动调研、主动解决问题，帮助国有企业顺利进行保障性住房建设施工，保护国有企业参与保障房建设的积极性。最后，保障性住房应与普通商品房划类而论，使保障性住房真正做到品质有保障，配置对接精准，对供需双方有吸引力，切实实现保障性住房的社會价值。

（二）企业层面

国有企业是归国家所有的企业，相较于民营企业，国有企业应兼顾经济效益和社会效益。在参与保障性住房投资建设中，一方面国有企业要在企业内部加强社会责任意识，积极响应国家政策，深入了解国家政治经济形势，了解地方政府在保障性住房建设、城市提升等方面的政策法规，加强住房具体政策研究，加强与政府部门沟通，了解具体的手续办理和程序规定，充分调研，做到心中有数。另一方面，保障性住房投资建设比商品房开发建设更考验企业的成本管控和运营管理能力，要在企业内部加强修炼“内功”，提升内部运营管理、资金统筹等全环节效能，以实现预期经济效益和社会效益。

六、结语

保障性住房建设是一项艰巨的工程，需要大量的资本投入，政府需要通过政策引导和良好的行政服务，积极吸收社会资本，为保障性住房建设募集更多资金，积极争取国有企业参与建设。国有企业在发展自身经济的时候也要加强社会责任感，为社会建设贡献更多力量，建立具有高度社会责任感的企业文化，带领全体员工积极参与社会惠民项目建设，正确认识参与保障性住房建设对于企业的价值，提高企业荣誉和社会地位，促进国有企业可持续发展。

参考文献：

北京市规划和自然资源委员会.北京市国有建设用地土地供应计划[Z].2017-2021.

（作者单位：京能置业股份有限公司）