设施农业用地使用现状及对策研究

张娇娇

摘要：文章以清远市清城区为例，从用地分布、备案情况和使用用途等几个方面分析了目前设施农业用地的使用现状，同时依据设施农业用地分布图指得出设施农业用地分布存在位置坐落分散、凌乱、无序且极少数取得了合法手续等特点。然后，对设施农业用地管理中存在的问题进行了分析，并从七个方面对设施农业用地的管理提出了一些对策，以期对设施农业用地的管理有所帮助。

关键词：设施农业；农用地；用地管理

设施农业用地的发展有助于提高农民收入，切实改善农民的生活水平，这为我国进一步实现全民发展、全民小康、共同富裕提供了保障，同时可助力国家乡村振兴战略，加快我国实现农村现代化的步伐。可见，设施农业用地的合法合规使用和持续健康发展尤为重要，但由于種种原因，设施农业用地的使用存在许多违法违规现象。本文以清远市清城区为例，对当前设施农业用地的用地现状、使用过程中出存在的问题进行了分析，并结合自身工作实际，提出了改善设施农业用地管理的一些对策。

一、设施农业用地的使用现状

随着我国现代化经济的快速发展，农村经济的发展步伐也大幅提升，设施农业用地用地数量、面积逐年攀升。清远市清城区、清远市清城区石角镇及石角镇塘基村委会设施农业用地分布如图1、图2、图3所示。

从分布图可以看出，不管是从整个清远市来看，还是从乡镇、村委来看，目前设施农业用地的使用现状整体来说，数量非常之大，而且用地面积、范围大小不一，位置坐落分散、凌乱、无序，这为设施农业用地的监管带来了一定困难。

据统计，至2020年，清远市清城区设施农业用地总数量达6713宗，总面积716.47公顷。在设施农业用地中，占用耕地面积达209.27亩，占总用地面积的29.21%，其次是占用林地、基本农田和裸地沙地等，占地面积比例分别为14.56%、13.72%、1.66%。值得注意的是，在清远市清城区716.47公顷设施农业用地面积中，备案的用地面积仅为94.33公顷，占总用地面积的13.17%，详见表1。

从其使用用途来看，当前的设施农业用地主要用于畜禽养殖、育苗种植、工厂化养殖以及服务于养殖种植的相关附属设施用地。其中畜禽养殖用地最多，达314.2公顷，占总用地面积的44.18%。 淡水养殖、工厂化养殖、育苗种植、工厂化种植、其他附属设施用地分别占总农业设施用地面积的2.26%、7.83%、9.44%、9.92%、26.38%。

二、设施农业用地管理中存在的问题

1. 2014年之前关于设施农业用地的相关备案方案，备案流程等不明确，设施农业用地使用人难以办理相关使用手续。直到2014年，国土资源部、农业部出台了国土资发[2014]127号《农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》，才明确了农户发展设施农业进行备案的相关细则。但是，该文件政策并没有得到有效执行，一方面是因为宣传不到位，很多设施农业用地使用人并不了解政策文件；另一方面，我国长期以来的小农经济形态，农户认为在自家的田间地头养殖、种植，合情合理，无需上报，缺乏合法合规使用农业土地常识等。这导致大批量的小户型设施农业用地未能按照应有流程进行备案。

2. 设施农业用地的使用缺少相应的前期规划。设施农业用地大多分布在位置偏远的农村或是山地，不影响市容市貌，造成政府部门对设施农业用地的管理不够重视，相关部门对设施农业用地的选址、使用不加规范，很少出台相关规划文件，造成后期设施农业用地的选址具有盲目性、随意性。

3. 设施农业用地手续办理过程繁琐、资金耗费大。目前，设施农业用地的备案需先进行用地范围的测绘，再报至相关部门审核，涉及村民小组、村民委员会、乡镇、国土部门、农业部门、林业部门、环保部门，还有市区政府部门的审核意见。特别是当所使用土地范围涉及到、永久基本农田保护区等特殊用地的时候，如果不重新选定用地位置则很难通过审核。备案过程中，用户除需提交基本的用地信息和使用人信息等资料外，占用农用地范围的使用人还需另外提交所占用农用地的土地复垦方案。由于设施农业用地使用人一般为农户，缺少相关的土地复垦知识，需要委托第三方具备相关专业知识的公司进行制作土地复垦方案，这大大增加了备案时间，也加重了设施农业用地的使用成本。因此，大多数设施农业用地使用人宁愿冒着被处罚的风险，也不去对其设施农业用地进行备案。

4. 设施农业用地手续办理、备案用时过长，使用期限过短。一般情况下，一宗设施农业用地从选址，到与用地所在村民小组、村民委员会签订租地合同，委托相关测量单位对用地范围进行测绘，再到各个部门审核完毕，所需时间大概两三个月。如涉及土地复垦方案的编制、占用林地、占用永久基本农田，则可能一年半载用户都无法办理成功。而设施农业用地办理备案手续成功之后，使用期限却只有两年，若续期使用还需提前申请，流程繁琐。

5. 当前的设施农业用地相关政策文件对用地范围、用地面积、附属设施农业用地占总农业用地比例等限制比较严格。相关文件中明确规定，超出规定用地面积或比例则无法批准使用人的设施农业用地备案申请。这一规定直接将有备案需求的需使用较大范围附属设施用地的以及大宗、规模化养殖种植的设施农业用地使用人拒之门外，此规定不利于设施农业用地的高效高质量发展，也不利于我国乡村振兴战略的发展。

6. 对设施农业用地违法违规使用监管难度较大。由于设施农业用地多位于偏远地带，分布分散、杂乱、无序，大大增加了土地监管部门的监管难度，土地监管工作人员的不足就更加难以对无手续、乱使用设施农业用地的用户进行监督、监管、处理。日积成多，造成目前未备案设施农业用地数量巨大，这也就成了一个当前难以解决的历史性遗留难题。

7. 管理部门对设施农业用地的管理缺乏系统性，后台数据、备案资料等不规范，增加了管理难度。有些设施农业用地已经过了备案期限，管理部门不能及时发现、提醒使用人对使用的设施农业用地进行续期或者移交复垦，使本来合法使用的土地非法化、浪费土地资源。

三、设施农业用地管理的一些对策

1. 完善设施农业用地政策文件。政策文件不应“一刀切”，用地范围占用林地、基本农田保护区时，设施农业用地的使用不应盲目禁用，可采取相应的处理措施。如对占用基本农田保护区的，可进行占补平衡操作，选择耕地条件符合的地块对占用地块进行补充；占用林地范围的，用后复绿或者变更选址等。文件中还应注明设施农业用地备案所需提供的相关资料，明确备案过程中所需提供资料出处、所属部门，更要明确对设施农业用地审核的工作时限。避免设施农业用地使用人因不知如何操作或者因为备案时限过长而放弃备案，进而提高未备案比例。

2. 规范、高效办理设施农用地备案手续。各地市应成立专门的设施农业用地管理小组，集指导、审查、备案、监管、复垦、核查为一体。安排具有相关专业知识的工作人员或者委托第三方对需要进行土地复垦的设施农业用地编制土地复垦方案，委托第三方的由政府补贴其编制费用，为设施农业用地使用人节约备案时间的同时节约资金成本，以鼓励用户积极备案。

3. 完善违法违规使用设施农业用地的相关处罚文件、法律。无规矩不成方圆，只有有规可导、有法可依，土地用地管理部门才能对违法违规使用设施农业用地的用户进行处罚。特别是对乱占用耕地、农保区的用户，应该加大处罚力度，以达到杀一儆百、以儆效尤的效果。对设施农业用地的新政策要多加宣传，一方面让设施农业用地用户知晓当前政策对他们的利好消息，另一方面，也要让使用人知道不进行备案所要承担的法律后果。

4. 充分发挥村民委员会、村民小组的基层堡垒作用。村民委员会、村民小组不仅可以直接接触到设施农业用地用户，还最熟悉每宗设施农业用地的所在位置、用地范围。在每宗设施农业用地开展之前，设施农业用地使用人最先要做的事情就是向所属村民委员会以及村民小组租赁集体土地，这属于开展设施农业用地的源头所在。此时，所属村民委员会及村民小组工作人员应充分了解租地人员将要开展的设施农业用地使用用途，工作人员再根据设施农业用地的使用用途来确定要租借给使用人的用地位置及范围，如若要用于养鱼养鸭等养殖，则选用集体池塘、沟渠等位置作为租借对象；若要用于养鸡养猪等家畜饲养，则可选用位置偏远一些的山地、裸地、沙地等作为租借对象；若要用于大棚培育幼苗或者是花卉等的种植，则可选用一些闲置耕地作为租借对象等等。通过初步了解设施农业用地使用用途，再进行土地放租工作，可在初始阶段促进土地的合理合规高效使用，避免破坏耕地耕作层、节省使用者的用地使用成本、节省设施农业用地的备案程序及时间、减小因未备案使用设施农业用地成为违法用地的可能性。

5. 利用信息技术手段对设施农业用地的使用进行监管，实现对设施农业用地的信息化管理。利用无人机、遥感影像等对设施农业用地进行实时核查，并对获取到的数据进行处理分析，提取已备案、未备案、新增加、有变化、已处理、未处理等数据进行分类存储，形成一套完备的设施农业用地数据库。备案资料按年份分类别整理，规范存放。提高设施农业用地管理效率的同时，减少工作人员的工作量及工作难度。

6. 设施农业用地应整合资源，分类集中管理，统筹分配。提前收集各个乡镇对设施农业用地的用地需求，为下一步用地指标统筹分配提供支撑，避免造成土地资源的浪费。可对不同类型的设施农业用地按片区进行划分，分类集中管理。同时，对每个片区所需的辅助设施，如电房、水井房、晾晒场、烘干室等，应进行统一规划建设，为农户提供便利的同时提高附属设施农业用地的使用效率、增加水电使用的安全性。设施农业用地分类集中管理不仅为农户提供了方便，也为用地管理部门下一步开展的用地监管以及后期的用地恢复提供了便利。

7. 加大对“点状供地”的推广，解决大范围、规模化用地難题。“点状供地”即原来的“点状抠地”，就是指将一个项目的用地性质分为永久性建设用地与生态保留用地，其中的永久性建设用地需多少供多少，其余部分只征不转，按租赁、划拨、托管等方式供项目业主使用。此种供地方式节省建设用地指标，占用农用地少，占补平衡少，节省土地出让金，可以使政府、土地管理部门、用地方三方受益。此种供地方式正适合当前迅速发展的乡村旅游、乡村休闲等绿色发展项目。即可切实提高农民收入、带动农村农业的发展、吸收农村劳动力，又可响应国家乡村振兴战略，为加速乡村产业的发展提供用地保障。广东省清远市龙塘镇2019年第一批次集体农用地转建设用地成效如表3所示。可见，点状供地也可以成为加快乡村设施农业用地高效、快速发展的一种方法。

四、结语

设施农业用地的合法合规、合理高效、健康发展关系着我国农村农业的振兴，是实现全体人民共同富裕的重要手段。做好设施农业用地的管理工作对提高农村生产力、增加农民收入至关重要，完善设施农业用地合理使用的相关工作刻不容缓。

参考文献：

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（作者单位：河南理工大学）