关于开展全域土地综合整治试点项目的思考

2022-11-11朱传广朱宏雁周扬

中国集体经济 2022年31期

朱传广　朱宏雁　周扬

摘要：全域土地综合整治是深入贯彻落实习近平总书记对浙江“千村示范、万村整治”重要批示精神，助推乡村振兴的重要手段。相比传统土地整治项目，全域土地综合整治试点更加强调整治的一体性、多维性、系统性、全面性、生态性。文章通过研究全域土地综合整治内涵、相关政策要求和重要意义，提出从立项、实施和验收三个阶段开展全域土地综合整治项目，并细化每个阶段具体工作措施，为后续开展全域土地综合整治试点项目提出科学参考。

关键词：全域土地；综合整治；试点项目；乡村振兴

一、引言

2019年国家出台《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》，在全国部署开展全域土地综合整治试点。相比传统土地整治模式，全域土地综合整治试点更加强调整治的一体性、多维性、系统性、全面性、生态性，如杨军等认为全域土地综合整治是全域要素设计、一体化实施的治理活动；岳小松等提出全域土地综合整治试点通过实施三大任务可以解决用地无序、低效及生态退化等多维度问题；洪曙光等认为全域土地综合整治工程具有系统性，需科学规划、系统设计；许恒周提出全域土地综合整治是一种土地整治新模式，要求对山水林田湖草等进行全要素整治；郭瑞明认为全域土地综合整治建设是全面构建或修复一个健康稳定的生态系统。

目前学者对于全域土地综合整治实施思路研究主要集中在整治模式、规划研究、调查评估、资金筹措等方面，如刘恬等提出按照村庄分类开展差异化的全域土地综合整治；邓斌等认为全域土地综合整治合理的用地需求需要以镇国土空间总体规划项目用地总量为边界；吴家龙等提出构建调查评估指标体系可以为全域土地综合整治本底调查、规划设计决策制定等提供科学依据；吴家龙等重点研究了全域土地综合整治资金来源。另陈艳林等、谢源、范王涛、陈凯、曾柳絮等、薛金礼等学者对全域土地综合整治实施的困境和思路提出了思考。但从以上学者研究看来，对于全域土地综合整治項目如何具体实施研究较少，为此本文通过界定全域土地综合整治的内涵，研究政策要求和重要意义，思考全域土地综合整治项目实施路径，以期更科学地指导全域土地综合整治项目实施。

二、内涵、要求、意义、原则及任务

（一）全域土地综合整治内涵

全域土地综合整治是以科学合理规划为前提，以乡镇为基本实施单元，整体推进农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复，优化生产、生活、生态空间格局，促进耕地保护和土地集约节约利用，改善农村人居环境，助推乡村全面振兴。

（二）全域土地综合整治相关要求

1. 规划引领。乡镇政府负责组织统筹编制村庄规划，将整治任务、指标和布局要求落实到具体地块。

2. 耕地增加。整治区域内耕地质量有提升、新增耕地面积不少于原有耕地面积的5%，并做到建设用地总量不增加、生态保护红线不突破。

3. 指标支持。通过实施全域土地综合整治，节余的建设用地指标按照城乡建设用地增减挂钩政策，可在省域范围内流转。自然资源部将对试点工作予以一定的计划指标支持。

4. 负面清单。对项目的实施制定负面清单，包括不得违背农民意愿合村并居、大拆大建；不得借全域土地综合整治变相占用调整永久基本农田，或者调整永久基本农田质量和布局不符合有关要求；不得破坏乡村风貌和历史文化文脉；不得突破生态保护红线管理要求、砍树挖山填湖、占用耕地搞人造景观等。

（三）全域土地综合整治重要意义

通过实施全域土地综合整治，对整治区内的田、水、路、林、村统一规划，实现整齐划一，打造良好景观生态效果；建设高标准农田、补充耕地数量、提高耕地质量，增加农田亩均产出和提升粮食总产量，增加农民收入，产生经济效益；打造集约高效的生产空间、宜居适度的生活空间、山清水秀的生态空间，有效保障美丽乡村建设、新产业新业态和一二三产业融合发展用地，助推乡村全面振兴。

（四）全域土地综合整治原则

1. 规划先行、优化布局。以空间规划制度为统领，明确空间功能定位、开发利用方向，以试点乡镇（区域）为单元编制全域村庄规划，坚持全域规划、整体设计，对农村生产、生活、生态空间进行全域优化布局。

2. 保护优先、科学整治。不违背农民意愿大拆大建，不破坏生态环境搞形象工程，不损毁典型风貌破坏历史文脉，坚持“绿水青山就是金山银山”理念，因地制宜、科学合理统筹推进山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理。

3. 政府主导、农民主体。试点区域各级政府要高度重视全域土地综合整治工作，建立共同责任机制，形成“政府主导、部门协同、上下联动、公众参与”的工作格局。依法维护农民和农村集体经济组织的主体地位，充分尊重农民意愿，切实保障农民的合法权益。

4. 因地制宜、循序渐进。在全面摸清家底的基础上，根据土地资源禀赋实际和拆迁工作计划，因地制宜确定整治目标、整治方式、整治工程，整合资金和整合项目，科学合理安排全域土地综合整治工作计划，制定实施方案，分年度有序推进，防止急功近利、大拆大建。

（五）全域土地综合整治任务

1. 优化用地空间布局。依据村级规划，按照控制总量、盘活存量、优用增量的要求，科学划定农业生产、村庄建设、产业发展和生态保护等功能分区，明确农村集体建设用地配置空间规模，合理安排存量与新增建设用地供给方向，有效保障美丽乡村建设、新产业新业态和一、二、三产业融合发展用地。

2. 开展农用地综合整治。按照适度规模经营和现代农业生产需要，结合土地经营权流转和土地权属调整，根据规划对各类农用地开展土地综合整治。整合发改、财政、国土、水利、农业等各方资金，统筹推进高标准农田建设、宜耕后备资源开发、低效林草地和园地整理等，在增加耕地的同时，提高耕地连片程度和耕地质量，为促进耕地规模经营和发展现代农业创造条件。

3. 推进建设用地整治。按照基本公共服务均等化和节约集约利用土地的要求，推进建设用地整治，要充分运用城乡建设用地增减挂钩政策，对规划确定的城镇、村庄建设和产业发展区以外的农村宅基地、建设用地以及工矿废弃地，有序实施农村建设用地复垦工作。

4. 加强生态环境治理。按照“山水林田湖草”系统治理要求，优化调整林地、耕地、水域、草地等生态用地布局，保护水源涵养地、维护生物多样性，使山水与乡村融为一体、自然与文化相得益彰。对整治区域着力实施生态环境综合治理与修复，打造生态型全域土地综合整治工程。充分考虑城镇、村庄与自然的有机融合，突出特色文化传承，让村民望得见山、看得见水、记得住乡愁，建设有历史记忆、地域特色、民族特点的美丽乡村。

三、具体实施思考

考虑全域土地综合整治项目包括农用地整理、村庄建设用地整理、生态修复等各类型整治项目，项目全生命周期较长，因此项目可分立项、实施和验收3个阶段分步有序实施。

（一）立项阶段

该阶段包括前期工作准备、编制实施方案、编制永久基本农田调整方案、编制村庄规划等，并按照要求开展项目立项。

1. 前期工作准备。全域土地综合整治项目是一项持续性工作，涉及范围广、任务量大、政策性强，因此可成立工作专班，由县（区）政府、乡镇、村居和相关单位人员组成，专班主要负责按时间节点推进项目实施、协调解决重大事项、督导各方工作落实等。

2. 编制实施方案。实施方案的编制需符合国家相关要求，同时衔接国土空间规划，主要内容包括：第一，划定整治区域。依据国土空间规划、村庄布局规划以及第三次国土调查、林业调查等有关成果，科学划定整治区域，进一步明确整治方向和重点区域。第二，明确实施内容。结合各类规划，统筹分析农用地整理、建设用地整理、生态修复等实施项目，明确项目范围、工程布局，并结合村庄拆迁情况、县（区）发展情况等合理安排项目时序，制定项目分批实施计划。第三，统筹资金来源。建立多元化投入机制，整合使用新增建设用地有偿使用费、土地出让收益、土地复垦费和乡村振兴相关项目资金等；充分利用开发性金融机构，政策性银行和社会资本等对土地综合整治的支持作用。第四，研究具体措施。研究项目实施具体措施，包括项目立项、施工及验收流程、招标工作、管理措施、奖励措施、督导措施、保障措施、土地流转措施等。

3. 编制永久基本农田调整方案。确定永久基本农田调整思路，统筹“三线”划定，科学编制整治区域内永久基本农田调整方案，并组织专家评审，报省自然资源主管部门会同农业农村主管部门审核同意，纳入村庄规划予以实施。

4. 编制村庄规划。以一个村或若干个行政村为单元编制村庄规划，由县（区）自然资源主管部门指导各乡镇具体组织编制。批准后的村庄规划作为开展全域土地综合整治的规划依据。村庄规划编制按照宜农则农、宜建则建、宜留则留、宜整则整的原则，将实施方案研究的整治任务、指标和布局要求落实到具体地块。

（二）实施阶段

按照实施方案和村庄规划有序统筹推进农用地整理、建设用地整理、生态修复、永久基本农田调整等工作，具体实施步骤：

1. 明确投资主体和技术单位。考虑县（区）经济社会发展实际，结合目前土地综合整治投资模式，综合考虑采用社会资本投资模式开展项目实施，可重点考虑国有平台、企业，确保资金来源。如果确定采用社会投资模式，则启动社会投资单位招标工作。同时鉴于全域土地综合整治试点项目专业性强、技术要求高，可招标技术单位，负责实施方案編制、永久基本农田调整方案编制、村庄规划编制、项目可研设计等工作。

2. 招标施工单位组织项目施工。根据投资模式，组织项目施工单位招标，依据实施方案、村庄规划、项目可研设计等，按照具体项目分批实施计划，有序开展整治区域内各类项目工程施工。

3. 按子项目完成情况分批申报验收。按照整治区域内子项目实施完成情况，“完成一批、验收一批、调整一批”。

（三）验收阶段

1. 县（区）自验。依据工程完成情况，专班组织各部门和专家，适时开展内业核查和外业自验工作。

2. 市自然资源主管部门初验。县（区）自验之后，提报市自然资源主管部门组织初级验收。

3. 省自然资源主管部门终验。通过市自然资源主管部门初验后，专班将全部内业资料与初验结果一并上报省自然资源主管部门，省自然资源主管部门组织有关专家进行最终验收。

4. 上图入库。市、县（区）自然资源主管部门及时将土地综合整治成果上图入库，同步更新规划数据库、永久基本农田数据库、土地变更调查等相关信息。

四、建议

（一）高度重视，持续推进

全域土地综合整治项目持续时间长、工作任务重、协调解决问题多，县（区）政府和相关部门需高度重视，持续推进，定期做好调度，才能保障项目顺利完成。

（二）做好衔接，有序推进

在积极开展项目实施方案编制、永久基本农田调整方案编制以及村庄规划编制的过程中，要积极关注国家、省、市出台具体实施政策，做好衔接，对重大政策变化要及时研究和沟通，并按照上级要求有序推进试点工作。