河南“一村(格)一警”功能定位和机制运行研究

郑 磊

(河南警察学院，河南 郑州 450046)

2014年3月17日，习近平总书记在河南兰考县调研期间，在兰考县公安局坝头乡派出所张庄警务室，作出了“希望公安民警恪尽职守、热情服务，为维护农村社会稳定、保护农民群众利益多作贡献”的重要指示。为迅速贯彻落实习近平总书记重要指示精神，从2014年起河南省公安厅党委从省级层面坚持一张蓝图绘到底、一任接着一任干，将“一村(格)一警”作为工作抓手，持续丰富内涵、完善机制，不断夯实基层治安治理基础，有效推进警力下沉、重心下移、保障下倾。为进一步做实社区警务工作提供借鉴，笔者在查阅国内外相关文献资料的基础上，深入河南公安机关基层派出所、警务室和警务工作站开展实地调研，掌握鲜活素材，发掘本土资源，总结功能定位，梳理分析“一村(格)一警”工作经验和运行情况，并提出相关完善建议。

一、社区警务与“一村(格)一警”的文本考察

“一村(格)一警”是河南公安机关对城乡社区警务战略和基层基础工作的具体实践，原则上城市1个社区建1个警务室，农村5—8个行政村建1个警务室，一室一警或多警，室下设警务工作站，实现警务工作在城乡社区全覆盖[1]。研究河南“一村(格)一警”这一社区警务的中国经验和地方实践，需要立足全球视野和中国经验，考察西方国家社区警务发展脉络和我国社区警务历史实践，在中外比较基础上明晰时空定位，发掘本土资源。

(一)西方国家社区警务运动呈现式微迹象

从现有国内、外文献资料看，无论是社区(Community)，还是警务(Policing)，抑或是二者结合之后的社区警务(Community Policing)，在词源和概念上均来自西方国家的警务实践和理论总结[2]。作为20世纪70年代以来西方国家第四次警务革命的主要内容，社区警务被认为是对过去“被动反应式”警务模式的变革，强调通过警方与民众合作，主动发现和解决社区治安问题，并采取一系列方法手段，开发社区资源、强化警民互助，以形成全面、系统、长效地维护社区治安秩序的思维模式和方法体系。西方社区警务理论具有丰富的内涵和外延，既是警务哲学思想与发展战略，也是警务方法和工作模式，追求警民关系伙伴化、警察形象柔性化、警务工作社会化和警务对策前置化[3]。

实践中，世界各国警方对社区警务的认知和重视程度存在较大差异，运行模式也各不相同。有的国家由政府立法推动全国施行，有的则仅停留在警务理念和地方探索阶段。如英国警方早在20世纪60年代开始就陆续建立了巡区警察(Community Beat Officer)、邻里警务(Neighbourhood Policing)、社区辅警(Police Community Support Officer)等警民合作共创治安的社区警务制度；美国司法部于1991年开始发起社区治安整治和警民伙伴关系建立计划，陆续成立社区警务联盟(Community Policing Consortium)和联邦社区警务办公室(Federal Office of Community Policing Services)等机构，从1995年开始以项目制方式每年资助约5万名警察开展社区警务工作；加拿大警察部门从20世纪80年代开始持续开展一系列社区导向(Community-Oriented)和问题导向(Problem-Oriented)警务活动，以改善警民关系、获取情报信息、有效应对犯罪；芬兰内政部2007年发起全国社区警务倡议(National Community Policing Initiative)，通过与政府部门、志愿组织、私人企业等广泛开展情报信息方面的合作计划，重点提升警察工作质量和工作效能；南非政府1997年正式颁布《社区警务政策框架与工作指南》(Community Policing Policy Framework and Guideline)，指导警方与政府部门、社会公众建立警务合作机制，并发起社区警务论坛(Community Policing Forums)，以建立公众与警方共同探讨社区治安问题与解决对策的平台；澳大利亚则仅作为地方警察执法的辅助警务活动，由偏远农村和少数民族地区的警方自行探索[4]。

需要特别注意的是，近年来，一些国家社区警务实践过程中由于政治经济制度和社会文化传统等多方面原因，出现了组织不稳定、政策不连贯、经费不充足、机制不顺畅等问题，导致无论是宏观战略规划还是具体项目计划都出现了难以持续的状况，尤其是新冠肺炎疫情肆虐全球以来更是出现衰败态势。如美国2012年停止了社区警务资助计划，南非的社区警务组织名存实亡，一些国家的地方性经验探索处于自生自灭状态，社区警务实际效果并不尽如人意。有的国家警民关系非但没有更加融洽，反而有持续恶化的趋势，如2020年5月25日，美国明尼阿波利斯市发生非洲裔男子弗洛伊德遭白人警察“跪杀”案件，引发全美各地发生长时间、大规模的反对警察暴力执法和抗议种族歧视浪潮，并且此类警民冲突事件还在持续发生[5]。

源自西方国家的社区警务探索为我国推进社区警务和“一村(格)一警”工作提供了丰富的经验与教训。尽管对于各国警务实践中遇到的具体问题及其原因尚不十分清晰，但是可以看到西方国家更多是从“术”的层面开展社区警务工作，并未将其纳入国家治理和社会治理的整体格局中进行系统谋划和统筹推进，导致功能定位过于狭隘，职责任务不够清晰，社区警务实践遭遇了事与愿违的现实困境，值得深思与警惕。

(二)我国社区警务方兴未艾

在我国，虽然社区警务的词源概念属于“舶来品”，但是群众路线、群防群治、专群结合、“警力有限、民力无穷”等警务思想与具体实践早已有之，为此一些西方学者也认为社区警务的哲学思想源于中国，中国当前的社区警务实践是“新酒瓶装老酒(Old wine in new bottles)”[6]。公安部于2002年印发《关于加强社区警务建设的意见》的通知，从国家层面首次提出积极实施社区警务战略，定位于加强公安基层基础工作，提高公安机关控制社会治安能力，实现由被动型警务向主动型警务转变；2006年出台《关于实施社区和农村警务战略的决定》，将社区警务推向农村地区，明确了开展群众工作、掌握社情民意、管理实有人口、组织安全防范和维护治安秩序五项职责任务和走访调查、宣传发动、巡逻守护、实地检查和警情通报五项工作方式，并对警务区划分、警力配置、警务室建设、警力保障、管理考核等作了具体规定；其后在多个部级文件中提到“一区一警”“一村一警务助理”“专职社区民警占派出所警力的比例不低于40%目标”等要求。由此社区警务成为公安机关基层基础工作的主要内容，社区民警、辅警成为基层民警的主要力量，社区警务室、工作站成为民警工作的主要阵地。

我国实施社区警务战略二十年来，各地公安机关坚持顶层设计、因地制宜、积极推进、务求实效的工作原则，纷纷开展各项社区警务实践工作，“一村一警”即是其中的典型代表和集中体现。线上调研发现，湖南、山东、辽宁、广西等省(自治区)以市县为单位，曾经对“一村一(干)警”进行了探索，通过开展民警基层走访活动，致力于密切警民关系、了解社情民意、维护治安秩序、服务人民群众。在当前“警力下沉、重心下移、保障下倾”的政策背景下，“一村一警”的地方性探索正在持续进行、方兴未艾[7]。但是由于顶层设计不清晰、组织制度不健全、人财物保障不充分等原因，各地“一村一警”仅在一些市域或县域范围内开展，并且在落实工作任务、发挥基础作用、形成长效机制方面存在一些体制机制性障碍。

(三)河南“一村(格)一警”形成特色品牌

作为全国唯一的社区警务省级层面整体经验，“一村(格)一警”已成为新时代河南公安工作的一个符号、一个品牌、一大亮点，近年来河南“一村(格)一警”模式的警务实践经验，为新时代公安基层基础工作改革创新提供了有益借鉴。

通过考察、分析国内外社区警务与“一村(格)一警”理论实践相关情况，我们发现当前全球社区警务运动进入了“西方不亮东方亮”的历史阶段，专群结合、群防群治的传统治安思想以社区警务和“一村(格)一警”的名义，在社会主义中国落地生根，在中原大地开花结果。国内外经验教训表明，社区警务理论指导下的“一村(格)一警”并非孤立主体、单一手段、平面体系和短期目标的警务策略与专项工作，而是在国家治理体系治理能力现代化和社会治理共建共治共享历史背景下，事关多元主体、多样手段、立体体系和长远目标的警务战略与基础工作。

二、“一村(格)一警”功能定位分析

党的十九大提出，加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，打造共建共治共享的社会治理格局。“一村(格)一警”正是公安机关加强社会治安治理制度建设的典型样本和集中体现，在基层警务实践中展现了鲜明的政治与社会定位。

(一)巩固基层政权的前沿阵地

习近平总书记在中央政法工作会议上指出，要把维护国家政治安全特别是政权安全、制度安全放在第一位，提高对各种矛盾问题的预测、预警、预防能力。乡村、社区是各种渗透颠覆破坏活动、暴力恐怖活动、民族分裂活动、宗教极端活动的栖息地和集散地，是公安机关维护国家政治安全和政权安全的前沿阵地。“一村(格)一警”“两任”“两抓”“两调”等工作为巩固基层政权、化解政治风险、维护社会稳定提供了强大战斗力。以“两任”为例，社区民警进入村(居)“两委”班子后，能够充分利用公安民警和村(居)干部的双重身份，参与党的基层政权建设和基层社会治理，一方面有助于更广泛、更有效地开展了解社情民意、化解矛盾纠纷、组织安全防范等社区警务工作；另一方面有助于强化党组织的政治功能和服务功能，将基层社会治理、法制宣传集中到村(居)日常工作中去，从而提高社会治理效率和效能，也为巩固基层政权的领导地位提供安全和法治保障。

(二)贴近基层服务群众的民生警务

公安派出所及其社区民警辅警是和人民群众打交道最多、离群众最近、和群众最亲的部门群体，每天处理的都是人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。“一村(格)一警”将公安工作持续延伸到最基层，到家门口宣传党的政策、服务人民群众、维护公共安全。社区民警工作在大街小巷、田间地头，关注群众的操心事、烦心事，着手于破小案、办小事、解小忧、帮小忙、惠小利，搭建起党委政府和人民群众最坚实、最紧密的桥梁纽带，构建起融洽的警民鱼水情，真正提高人民群众的获得感、幸福感和安全感。如调研中一位正在警务室给小孩上户口的村民反映，(推行‘一村一警’之后)村里见到穿“官服”的多了，他们每天骑着电动车在村里巡逻，通过大喇叭宣传防诈骗，有啥事直接和他们微信联系，感觉安全多了。

(三)夯实公安基层基础工作的关键抓手

公安基层基础建设既是一个永恒的课题，也是一项十分紧迫的任务。基础不牢，地动山摇。习近平总书记在2019年全国公安工作会议上指出，要树立大抓基层、大抓基础的导向，推动警力下沉、重心下移、保障下倾，增强基层实力、激发基层活力、提升基层战斗力。“一村(格)一警”正是夯实公安基层基础工作的关键抓手，是落实基层警务资源的有效保障。通过系统总结“一村(格)一警”工作经验发现，河南公安机关通过“两任”“两调”“两抓”“辅警力量充实”“网格划分”“警务室工作站标准化建设”“一标三识”“百万警进千万家”“枫桥式派出所”“五零村居”“一村一警+品牌工程”“辅警通”“一村(格)一警智能平台”“雪亮工程综治平台”等一系列组织、制度、机制、活动、技术，持续加强和改进基层基础建设，破解警力不足、基础不牢、信息化水平不高等难题，为实现治安要素底数清、情况明，实现常量动态监管、增量有效管控、变量及时预警奠定坚实基础。通过持续强力推进“一村(格)一警”系列工作，极大地缓解了长期困扰公安基层基础建设的人、财、物短缺难题，群众第一、基层第一、民警第一的基础工作终于落到了实处，也取得了实效。

(四)推进部门协同联动的综治机制

由于社区警务主体多元性、目标功能广泛性、职责任务多样性特点，工作中必然会遇到大量超出公安机关职责范围的社情民意和群众诉求。据某市公安局统计，基层社会问题和矛盾纠纷近70%不属于公安机关管辖，许多还是社会共性问题和普遍性难题，涉及司法、信访、民政、国土、工商、教育以及水、电、气、热等多个政府部门和社会企业。实践证明，由公安机关警情分流机制推动的多方协同联动综治机制，是破解政府部门各自为战、提升社会治理能力的有效经验。“一(格)村一警”通过“下面一把抓，上面再分家”的工作模式，社区民警辅警扮演着社会问题信息员的重要角色，将超出公安机关职责的工作内容带上来，紧紧依靠党委政府开展部门协同联动，由政法综治部门根据各成员单位职责进行统一受理、分流、协调、督办、归档，实现成员单位联动，形成部门合力。

(五)提升群防群治效能的制度保证

专群结合、群防群治是我国公安工作的基本原则，是“警力有限、民力无穷”的力量源泉，是打造共建共治社会治理格局的制胜法宝。通过“一村(格)一警”持续推进警务重心下移、警力下沉、保障下倾，不断强化群防群治和常态化走访工作，使得基层有警力、有精力、有场地和人民群众打成一片，多元主体共治形成维护基层社会稳定合力，有效解决了长期以来群众无人组织发动、警民关系淡漠疏远、公安机关单打独斗的现实难题。“一村(格)一警”工作开展以来，通过组织动员、培训宣传、沟通交流等方式，社区网格员、保安员、保卫干部、快递小哥、出租车司机、环卫工人、楼栋长、农村治保会、巡防队员、信息员、乡贤长老等群防群治组织和人员在社情民意收集、治安隐患排查、矛盾纠纷化解、平安守护联防、警情先期处置等方面发挥了重要作用，践行了“警力有限、民力无穷”的社区警务思想。如某县公安局利用局机关、派出所和社区警务室三级安全微信群平台，覆盖全县近百万人民群众，遇有人员走失、电动车或牲畜被盗、罪犯追逃等情况，通过自下向上报告求助和自上向下部署协调相结合，全县动员、全员联动，在人民群众的汪洋大海中解决人民群众最关心、最直接、最现实的切身利益问题，充分激发基层社会治理的治安效益与社会效益。

(六)基层社会治安治理创新的广阔舞台

无论是国家治理还是社会治理，根在基层、难在基层、成在基层，无论是顶层设计还是中层部署，最终都要在基层贯彻落实，基层是社会治理创新的广阔舞台，“一村(格)一警”本身就是基层治安治理创新的典范。各地公安基层组织和民警辅警在“一村(格)一警”制度框架下，立足本地实际、坚持问题导向、发挥首创精神，纷纷探索出符合自身实际、性价比高、管用有效的治安治理创新做法。调研中发现，在“一村(格)一警”工作中，基本上每个县、每个镇甚至每个村都有着自己的“地方经验”和“创新做法”。如突出“本村人知本村事，本村人管本村事”的村警制，通过政法专项招聘退伍军人和大学生补充基层警力的辅警制，通过购买“平安家园险”保民安的保险制，定向研发APP全数据平台精准采集辖区居民信息的技术“硬控制”等，均体现出地方公安机关因地制宜落实“一村(格)一警”工作要求，灵活运用政府、社会和市场资源，在基层社会治理中的有益经验和创新精神。

三、“一村(格)一警”运行中存在的问题

尽管河南“一村(格)一警”发挥了基层政权巩固和社会治安治理的重要功能作用，然而作为公安基层社会治理的新生事物，在顶层政策制度设计和基层实践运行过程中，也存在职责任务较为宽泛、法律效力层级不够高、思想认识不够统一、考核机制不尽科学以及激励机制有待落实等问题。

(一)政策文件梳理

作为功能定位的下位概念，“一村(格)一警”职责任务在政策文件中的文字表述较为明确，经梳理公安部和河南省公安厅相关制度文件，当前“一村(格)一警”工作中社区民警、包村民警、辅警的主要职责任务清单详见表1。

表1 公安部、河南省关于“一村(格)一警”职责任务清单

(二)现有职责分析

通过比较分析可以看出，当前关于社区民警、辅警的职责任务规定存在以下三个方面的问题：

一是内容较为广泛，系统性、逻辑性不足。从上表可以看出，无论公安部还是河南省公安厅，对于社区民警辅警职责任务都赋予了十分广泛的内涵，从实有人口到出租房屋、从行业场所到单位内保、从调解纠纷到组织巡逻、从教育培训到监督检查，基本囊括了人、地、物、事、组织等全部治安要素。治安要素之间逻辑性和系统性不足，且规定动作多、自选动作少，这既是基层治安工作的客观特征，也应该在职责任务系统有机整合、灵活高效运行方面引起重视，避免出现“一村一警是个筐，基础工作往里装”的粗放运行情况。

二是规定较为宽泛，针对性、操作性不强。为避免操作的随意性和任意性，“一村(格)一警”工作推进过程中各级公安机关持续细化社区民警辅警职责任务，如从公安部规定的五项职责扩展为六项，并进一步细化为十五项工作任务，使其便于理解、易于操作、可以量化。但是基于基层治安工作的广泛性特点，并非所有工作任务均可精确描述、按规程操作，尤其是群众工作更多是依靠经验和责任心，难以做到操作流程化和工作量化，这些特点既是客观存在，也是需要改进的方向。

三是法律效力层次不够高，顶层设计和基层创新不够。当前关于社区警务和“一村(格)一警”的工作制度全部属于公安部门内部规范性文件、红头文件和工作通知的效力层级，因此社区民警相关工作与其说是法定权力，不如说是职责任务更为准确。由于“法律有限，人事无穷”，很难上升到法律法规层面面面俱到地予以规定。公安部自2007年发布《公安派出所正规化建设规范》后，至今尚未出台社区警务职责任务相关文件，河南省各地公安机关出台的“一村(格)一警”工作制度看似很细很全，实际上多为套用省公安厅的方案和细则，缺乏立足本地辖区实际，有针对性、操作性和实用性的工作指导和考评规范，基层创新不够,影响了“一村(格)一警”工作高效推进、走深走细。

(三)实地调研分析

除了政策文件分析以外，实地调研过程中还发现以下三个方面的问题：

一是思想认识仍需加强。当前河南各地各级公安机关对于“一村(格)一警”工作在思想认识上存在两极分化情况：绝大部分单位和民警能够真正领会公安部、省公安厅关于社区警务的战略意图，在基层社会治理的顶层设计下，不折不扣地贯彻落实上级部署，充分利用党委政府、职能部门、公安内部、群防群治组织的各自优势，全面破解长期困扰基层的人财物难题，因地制宜夯实自己的基础工作，并且真正尝到了甜头。但是个别单位和民警还存在思想困惑和认知模糊，对于“一村(格)一警”的背景、理念、制度、运行等认识不全面、不深刻、不成熟，有些地方依然沿袭过去的惯性思维，习惯会议贯彻会议、文件落实文件多一些，组织推动和部署落实少一些，或多或少存在“说起来重要、做起来次要、花钱时不要”的现实情况，有的将其视为治安管理部门的一项年度专项工作，“每季度前两个月集中力量打击破案，留上一个月更新辖区治安要素信息，重点做好社区基础工作”。这些“专项行动式”思维和做法或许短期可以奏效，但是违背了“一村(格)一警”功能定位和政策初衷，不利于夯实基础工作和警务转型升级。

二是考核科学性有待进一步提高。由于“一村(格)一警”具有功能基础性、职责广泛性、形式多样性的特点，许多职责任务不易量化，考核指标设定方面存在一些问题。一方面简单量化考核有可能流于形式，尤其是信息录入方面，如入户走访、矛盾纠纷调解等信息录入“一村(格)一警”平台过程中，为了追求考核排名存在“一人多录”“一事多录”的情况，本来力求减少的重复低效劳动却以另外一种形式出现，导致一些无效数据进入系统平台，量的积累难以形成质的提升。另一方面是防范和打击的关系。多年来无论是公安部还是河南省，社区警务和“一村(格)一警”工作一再强调派出所基础防范职能和社区民警专职化定位，确实起到了积极效果，但是当前无论是顶层设计还是基层落实，打击和防范的关系还在随着社会治安形势和警务改革进程进行动态调整。有民警反映上级不考核工作没有抓手，考核又不像案件好量化，如何科学评估“一村(格)一警”工作效果是个难题。

三是激励机制有待进一步落实。河南“一村(格)一警”工作开展以来，关于公安基层人、财、物问题已经取得战略性和实质性突破，并且随着辅警制度的完善正在形成良性发展趋势，但是有关社区民警辅警政治经济待遇以及激励机制仍待持续落实。调研中发现，随着职务职级并行工作完成，连续工作10年、15年、20年以上符合晋升条件的社区(农村)民警，一些地方已经基本能够享受到副主任科员、主任科员的职级待遇，但是实践中派出所连续工作5年以上优先提拔使用、提供有价值情报线索一案一奖，社区民警培训比武竞赛等政策并未落到实处，基层社区民警立功受奖和评比表彰的比例仍然偏低。如某县2019年至今，共记功、嘉奖和评选市级文明警察62人，其中派出所社区民警仅7人，占比11%。更为重要的是，广大基层社区(农村)警务辅助人员在制度上无法纳入立功受奖范畴，薪酬、培训、奖励、晋升等职业发展路径尚不明确，仍需通过政策落实和制度创新，调动广大民警、辅警扎根基层的主动性和积极性。

四、进一步完善“一村(格)一警”工作建议

通过文本考察和调查分析可知，河南“一村(格)一警”工作既有群防群治历史渊源，又有基层治理时代需要，更有未来警务改革驱动。从警务战略和运行机制来看，它不是某一具体问题的单点突破，而是在组织、制度、机构、警力、经费、场所、技术、装备、管理、监督、考核、奖惩等各个方面开展的全面系统性探索、创新与突破。作为一项基础性、综合性、系统性工作，“一村(格)一警”模式的形成不是一朝一夕之功，制度建立与完善不可能一蹴而就，更不存在包打天下的锦囊妙计，需要坚持问题导向，完善顶层设计，鼓励基层创新，通过长期坚持、久久为功才能行稳致远。基于上述分析，提出以下三点完善建议。

(一)进一步提高考核指标科学性

按照“核心+量化”原则，对社区民警、辅警诸多职责任务进行分类考核，规定动作“做减法”，自选动作“做加法”。如将涉及实有人口、行业场所、出租房屋等“最核心、可量化”的“人、地”治安要素作为规定动作重点定量考核，对于涉及社情民意、群防群治、安全防范、监督检查、宣传教育、纠纷调解、服务群众等“次核心、难量化”的活动(事件)类工作，作为自选动作以加分项的形式，以定性或定性定量相结合的方式进行考核，配套建立各地市上传数据交叉检查和复核机制，严惩数据造假行为，确保数据质量和工作实效。同时把工作绩效与社区民警辅警现实待遇挂钩，真正形成奖优罚劣、争先创优的竞争氛围，激发民警辅警扎根基层、融入群众的主动性和积极性。

(二)进一步鼓励地方警务创新

“一村(格)一警”作为公安机关社会治理创新的典型样本，应不断持续探索、深化发展。建议出台相应政策鼓励各地公安机关在“一村(格)一警”工作中积极开展警务创新，通过调查情况、发现问题、研究对策、采取措施的问题探索式方法因地制宜解决本地基层治安治理难题。如省厅可针对“一村(格)一警”工作中遇到的重点难点问题，定期发布“群众工作能力提升”“村居辅警职业发展”“矛盾纠纷调解工作法”等项目指南，通过行政政策和配套资金等鼓励各地公安机关结合自身情况探索解决突出问题，激发基层民警辅警首创精神，在更大范围内树立典型，发挥好示范引领作用。

(三)进一步推广警务改革经验

对于各地“一村(格)一警”工作中的突出亮点和先进经验，要及时进行调查研究、总结提炼。同时充分利用顶层设计的制度优势，通过会议、培训、竞赛、评比等形式，为基层公安机关和社区民警辅警搭建学习交流和经验分享平台，在持续探索和沟通交流中发现改革的最大公约数，破除孤岛效应，凝聚改革共识，打破地方经验“不具推广性”“不可复制”的浅显狭隘认知，将“一村(格)一警”变“盆景”为“风景”、变“苗圃”为“花园”，最大限度地释放警务体制改革和机制创新的政策红利，助力公安基层基础工作在共建共治共享的社会治理格局中走深走实，持续推进公安工作由粗放管理向精准治理、由被动反应向主动攻防转型的警务改革进程。