从审计法修订看审计法律价值体系的构建

谢米隆

(湘潭大学 法学院，湖南 湘潭 411105)

为了促进国家审计监督职能的发挥、有效维护国家财政经济秩序、推动国家经济和社会的健康发展，我国决定对审计法再次进行修订。十三届全国人大常委会于2021年10月23日在第三十一次会议上审议通过了关于修改审计法的决定，新修订的《中华人民共和国审计法》于2022年1月1日实施。审计法律规范的修订，是顺应时代发展趋势的必然要求，也是提升审计工作效率的有效途径，对于审计工作价值与功能的进一步发挥意义重大。审计法的价值贯穿整个审计法律体系始终，是提升审计立法质量需要考量的重要因素。通过对审计法律价值体系的深入研究，能够有力推进我国审计工作的现代化发展，使法律的价值得到最大化彰显。

一、2021年审计法修订的渊源与亮点

(一)审计法修订的渊源

2021年5月6日，国务院常务会议通过了《中华人民共和国审计法(修正草案)》，同时决定将草案提请至全国人大常委会进行审议。2021年5月26日，十三届全国人大常委会第九十四次委员长会议建议审议《关于提请审议审计法修正草案的议案》。2021年10月23日，十三届全国人大常委会第三十一次会议审议通过了《关于修改〈中华人民共和国审计法〉的决定》。纵观我国《审计法》的发展历程，自1995年1月1日开始施行以来，2006年2月28日第十届全国人大常委会第二十次会议进行了修正，2021年进行了第二次修正，至此我国《审计法》迎来了全新的第三版，更高效地为审计行业发展提供了指引。

(二)审计法修订的亮点

我国原有的《审计法》共有54条，本次《审计法》的修订修改了其中49条，将其中一条滞后性内容删除掉，并增加了14条，修订后的《审计法》共计67条。本次《审计法》修订的亮点主要可以体现在七个方面：

第一，进一步明确了党对审计工作的领导地位，强调在全国范围内构建全面覆盖、集中统一、且权威性较高的审计监督体系。同时进一步划分了中央和地方各级审计委员会的职责，使各主体能够严格依据职责规范行事，助推国家审计工作有序开展。第二，全面扩大了审计范围，有效细化了审计对象，构建全区域覆盖的审计监督体系，杜绝了审计空白。第三，为审计机关赋予依法履职的必备权限，全面提升了审计机关的职能作用，确保其独立开展审计工作。第四，强化和明确了审计监督手段，不断提升审计监督的公信力和独立性，使审计监督更具权威性，取得更为理想的效果。第五，增加了内部审计和社会审计独立章节，促进审计功能效用的全面发挥。同时还针对国有企业设置了总审计师制度，以便更好地保障国有企业的持续运转，降低违规操作的可能。第六，有效明确指出了违犯审计法的法律责任、以及被审计单位的救济措施，为各主体更好地约束行为、科学高效地运转打好了“预防针”。第七，从原则上对军地联合审计作出了规定，进一步提升了军地联合审计的规范性。

二、由审计法修订透视审计法律价值体系的本质

(一)直接目的在于监督公共资源和国家财政资金

审计法是国家审计行业的法律规范，也是行业发展的“指挥官”，对于规范行业发展秩序具有较大的实践性意义。新修订的《中华人民共和国审计法》中第一条就提到：“为了加强国家的审计监督，维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设，保障国民经济和社会健康发展，根据宪法，制定本法。”可见，国家制订和修改审计法的直接目的在于监督公共资源和国家财政资金。这也表明，新时代我国审计监督的总目标就是对国有资产、公共资金以及国有资源进行审计全覆盖，严格做到严肃问责和应审尽审[1]。

我国是社会主义国家，国家公共资源任何人不可将之据为私有，国家财政资金也是国家持续运行的公共资金，因此需要受到人民的监督。当前我国在对政府财政资金审计中面临相关制度体系有待完善、制度试点尚未推开、理论研究重视不够等现实困境[2]。通过对审计法进行修订和完善，进一步发挥审计工作的监督和约束作用，能够确保国家公共资源的合理分配，并提升财政资金的运用效益，帮助人民发挥自身的监督作用。本次审计法修订，正是遵循了这一初衷。

(二)根本目的在于制约权力

新修订的《审计法》中明确提出要通过审计工作“促进权力的规范运行，促进反腐倡廉”，可见审计工作并非仅仅是为了对公共资源进行监督，对国家财政资金进行管理，更是为了确保国家公权力的有效运行，降低权力滥用的概率，以此推动国家各行业的持续发展。在治理国家过程中，我们要始终坚持从严治党，并通过多种努力促进党执政能力和执政地位的提升。从实现国家治理体系和治理能力现代化要求看，审计是党和国家监督体系重要组成部分，是独立的、专门的经济监督[3]，审计可以对各党政机关、部门的职责权力、执行情况进行监督，确保严格在自身权限范围内行事，只有如此才能确保国家廉政建设水平的提升，才能真正实现社会的良性运转。

审计监督公共资源和国家财政资金、制约权力的同时，也不能忽视它们之间的关系，只有弄清楚它们之间相互的关系，才能使国家审计工作的开展更具有方向性。这就要求审计立法要科学处理两个目的之间的关系，即直接目的和根本目的的关系。从审计工作监督公共资源和国家财政资金的深层次内涵来看，是为了达到一个共同的目的，即推动权力的规范运行。国家公共资源和财政资金并非无序运行和分配，而是要在国家机关工作人员的安排下有序分配，而国家机关工作人员是否能够严格行使自身权力，不仅会影响到国家资源的分配效率，而且还会影响国家各行业的有序运行，因此对公权力进行约束是促进公共资源和国家财政资金有效分配的基础。由此可见，审计监督的直接目的是服务和服从于根本目的的，直接目的是浅层次的目的，而根本目的则是深层次的目的，相互之间紧密关联。在中央审计委员会第一次会议上，习近平总书记提出了构建“集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系”的要求，其内在要求之一便是要通过立法的形式明确对政府财务的审计权[4]。修订后的《审计法》更是明确提出：“维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设。”此内容也证实，审计监督的根本目的是为了对权力进行制约，审计法律价值体系体现在权力制约的实施过程中。

(三)社会目的在于推动社会经济的高质量发展

党的十九大报告针对国家经济社会发展绘就了蓝图，指出要在2035年实现社会主义现代化的基本目标，并基本实现国家治理能力和治理体系的现代化；同时指出要在2050年全面实现社会主义现代化建设，并全面实现国家治理能力和治理体系的现代化。我国审计法修订基于国家经济社会发展这一大环境，在社会公共利益价值目标方面，审计法更为注重经济领域的审计，旨在通过对社会经济领域的审计，规范经济发展的秩序，进而促进国家经济的可持续发展。例如，通过严格审计，提高财政资金的使用效率，盘活沉淀的存量财政资金，使有限的财政资金取之于民用之于民[5]。因此，从表面来看，审计监督对社会经济的高质量发展产生了直接性影响。从内部来看，审计监督是一项综合性的工作，不仅包括对公共资源、财政资金的监督，还包括对各机关单位整体运行状况的监督，所涉及的监督内容复杂多样。通过对这些工作进行监督，能够确保各部门、各单位的规范化运转，从而助推国家各行业的有序运行，实现而服务社会经济高质量发展这一目标。因此可见，从社会目的层面，审计监督是为了促进社会经济的高质量发展。

三、审计法修订背景下促进审计法律价值体系构建的措施

审计法修订的目的在于提升审计工作的全面性，促进审计质量和效益的提高，使审计工作更好地服务于社会经济发展。随着新审计法的施行，审计人员的审计工作也面临新的挑战，如何顺应新时代社会发展形势与新法律规范的要求，促进审计工作效能提升，并助推审计法律价值体系构建，是值得研究的问题。

(一)增强独立性，有效开展全过程监督

审计法律价值体系构建应当从审计本身出发，只有遵循审计这一独立性工作的内涵要求，才能使价值得到彰显。完善和修订审计法是国家审计工作持续完善的重要标志，也是推动审计工作高质量开展的根本保证，更是国家对审计工作重视的体现。在此背景下，审计人员更应严格要求自己，不断提升审计工作的独立性和科学性，不放弃、不遗漏任何一个审计项目。同时，通过修订内容可以发现，新修订的审计法对审计工作的独立性进行了重申，将审计工作的开展置于审计独立基础之上，且根据现有的工作状况逐步对审计工作的范围进行了扩展，使审计工作能够做到全覆盖，并促进审计工作从结果控制向过程控制转型。这说明审计工作要坚持独立性原则，并不断提升审计的覆盖面。这要求审计工作者重新定位审计工作，将过去的“参与式审计”“共同式审计”的局面打破，站立在国家持续稳定发展的大局上对审计工作进行定位，杜绝各种人员的随意参与，确保审计工作的独立性和全面性。此外，还要提高覆盖率，注重对关联资料信息的审计，做到宁可复审、不可漏审，不给不法分子留漏洞。

(二)整合审计资源，提升审计监督合力

审计工作作为国家发展中不可或缺的一项工作，在各行业运行中发挥着约束和指引作用，而要想真正将审计的监督审核效用发挥出来，单靠以往的一方审计是远远不够的，还需要做好各项资源的整合，充分开展内外联动审计。随着审计法的修订和实施，其对社会审计、内部审计等各种不同的审计工作职责权限都进行了全面规定，一方面能够促进不同主体审计工作的有效开展，另一方面能够推动内外审计工作的结合，对各类审计资源进行系统整合，使审计工作发挥出更大的活力。例如，进一步加强国家审计与社会中介审计之间的衔接机制，实现审计资源的有效整合，提升审计监督效力；在相关规范中明确要求被审计单位设立内部审计部门，在源头上增加审计资源总量[6]。

在新审计法施行之前，我国审计工作存在明显的割裂性，各行业、各部门审计人员工作联系不紧密，而新审计法的修订能够解决这一问题。新审计法要求各审计主体有机联系，为提升审计工作办事效率，发挥审计主体联动效应作保障。因此审计主体应当加强相互之间的融合，例如，构建审计融合体系和审计资源互通平台，通过实施联合审计工作，推动各种类型审计工作的融合，使审计主体之间取长补短，以提升审计工作的质量。具体来看，实现审计资源整合，需要国家审计机关发挥引领作用，充分利用国家审计的整合性优势，对社会中各审计主体进行融合，并对各项审计资源进行系统分类。与此同时，各审计主体也要有效配合国家审计机关充分认识联合审计的有效作用，并积极助推审计资源共享。

(三)充分利用先进技术，提升审计现代化水平

审计法修订是顺应时代发展趋势的，也是助推审计工作效率提升的重要举措。随着科学技术的发展，审计工作也迎来了新的机遇，审计人员应当充分顺应时代发展的大趋势，积极运用现代化技术，促进审计法律价值体系内涵的彰显，并提升审计工作的现代化水平。第一，在各行业审计工作机构中引进现代化设备，为审计人员营造良好的现代化工作环境。第二，加强先进审计软件的应用。如果说硬件是审计工作开展的基础，那么软件就是审计工作开展的保障，只有硬软件同时完备，才能提升审计工作的效率与效果。一方面，要应用现代化审计软件系统，另一方面，国家审计机关要带头构建国家审计系统，将国内优秀审计机关纳入系统中，实现各项审计资源的共享，在审计行业中形成新的生态系统。第三，有效开展审计培训，确保审计人员具备较高的现代化技术技能。审计人员作为审计工作的主力军，是否具备较高的现代化技能，直接影响着审计工作现代化的推进。对此国家可以构建审计人员培训机制，以无偿性、规范性培训提升审计人员专业化技能。例如，在每个地区建立审计培训机构，系统规划审计工作培训内容，对各类审计人员开展线上和线下的基础性培训。培训机构要科学规划日常运行，必要运行开支由地方政府负担，为社会持续培养高端审计人才。

(四)加强综合素质培养，顺应新时代新理念

新修订的《审计法》第五十三条指出，审计机关要对被审计单位或者工作人员的业务工作进行监督和指导，且要协助审计规范制度的建立和完善，这就对审计工作提出了新要求，也从更高的层面对审计人员的业务素质提出了新要求。在新时代背景下，为了顺应市场经济的发展变化，审计人员应当加强业务知识学习，持续扩充知识覆盖范围，以提升审计工作的效果。一方面，要加强新知识的学习，采取多种途径提升审计技能；另一方面，还要对国家新审计法进行学习，严格依据法律规范开展审计工作，不断提升工作的质量和效果。此外，国家为了督促审计人员严格要求自己，应当不断规范审计市场发展，并针对审计人员建立“信誉账户”。信誉账户指的是将信誉作为主要“标的物”的账户，其与日常生活中人们经常会用到的资金账户雷同，只是将资金换做了信誉，并采用数字方式将每一位审计人员的信誉予以呈现，且定期将账户情况进行公布，对审计人员形成监督。该信誉账户可以由国家审计机关负责管理，将国家审计人员纳入信誉账户机制中，定期对审计人员的信誉状况进行监督和检查。这样，一方面能够促进被审计单位对审计人员的监督，通过信誉账户明确显示每一位审计人员的工作能力、工作状况等；另一方面能够使审计人员更为关注自身的信誉，在工作中更为规范地开展操作，始终坚守原则，降低随意性。

四、结语

审计法修订预示着我国审计行业发展即将进入新的阶段，也表明国家对审计行业的发展更为重视。在此背景下，审计人员以及审计机构应当认真学习新的法律规范，掌握新审计法的精神内涵，对原有的审计工作进行革新，切实提升审计工作的效果。总之，完善审计法律规范，是提升审计法律价值内涵的重要途径，也是推动国家审计行业持续发展的关键，更是顺应时代发展大趋势的必然要求。随着审计法的修订，我国审计行业的发展也会更为科学、更为规范。