南岳衡山风景区存在的突出安全问题及其防治路径

刘振华,王佳婕

(湖南警察学院，湖南 长沙 410138)

风景区的全称为风景名胜区，是指具有观赏、文化或者科学价值，自然景观、人文景观比较集中，环境优美，可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域[1]。安全是指没有危险，而安全问题则是指在社会生活中，在各种因素的相互作用下而存在的危险。南岳衡山风景区凭借其优美秀丽的特色景观和源远流长的历史文化吸引了大量游客，但是其存在祭祀场所火灾安全隐患严重、交通安全隐患突出、群体性挤踏事件安全风险攀升、游客走失事件时有发生等一系列突出安全问题。这些问题是风景区的安全管理法律法规存在缺陷、相关部门及人员的安全监管不力、景区安全设施不完善等原因造成的。为解决上述问题，应从法律法规、安全监管、安全设施等方面共同发力，科学防治，以期有效地维护风景区的消防安全、交通安全、游览安全等，尽快达到湖南省“十四五”文化和旅游发展规划要求，加快构建南岳衡山风景区的发展新格局。

一、南岳衡山风景区存在的突出安全问题

(一)祭祀场所火灾安全隐患严重

火灾是指在时间或空间上失去控制的燃烧造成的灾害事故[2]。南岳大庙和祝融峰在南岳衡山风景区内承担着主要的祭祀功能，而祭祀就离不开香火，每年前来南岳大庙和祝融峰祈福的香客络绎不绝，在带动当地经济发展的同时也带来严重的火灾安全隐患。以南岳大庙的正殿——圣帝殿为例，圣帝殿的耐火等级低，在三级至四级之间，全殿以花岗岩为基，以砖木材料为主要建材，遍布木雕装饰，就连大庙的雀替也多以楠木、檀木、银杏等制成，这些原材料的燃烧性能等级为B2级,含水量仅为12%—18%。全殿高31.11米，长53.68米，深34.85米，前后都有出口，空气流动性好，氧气充足(如图1：南岳大庙圣帝殿立体空间及空气流动情况)，加之香火旺盛，一旦发生火灾，整座大殿便成为天然的“火炉”，火势容易快速蔓延，造成严重的财产及人身安全问题。例如，2016年3月17日，南岳大庙的文殊殿内失火，过火面积达50平方米，导致殿内物品焚毁[3]。

图1 南岳大庙圣帝殿立体空间及空气流动情况

(二)风景区内交通安全隐患突出

交通安全隐患是指交通参与对象在参与交通活动过程中的交通违法行为及周边环境中存在的可能引发交通事故的因素[4]。南岳衡山风景区的突出交通安全隐患有两点：一是道路安全隐患。景区内道路顺山势而建，多呈曲线线型，南岳至西岭景区范围内，有148处曲线，多处道路宽度较窄且视距小，严重影响通行安全[5]。二是非法车辆安全隐患。非法车辆俗称“黑车”，这类车辆的安全系数较低，且运营者不会为乘客投保，基本不具备风险承担能力，既损害了旅客的人身安全，也破坏了景区内的正常交通秩序。据调查，2021年9月5日，南岳龙凤村的十余名村民就以非法车辆接送游客，在景区内广济寺路口拦截正规营运车辆，妨碍景区车辆正常行驶，造成交通拥堵。而这只是南岳景区内非法车辆安全问题的一个缩影，仅在2019年11月至2020年8月底，南岳交警就查获非法车辆100台次，其中小车(面包车)20台次，摩托车80台次，交通安全隐患突出。

(三)群体性挤踏事件安全风险攀升

群体性挤踏事件是指在人员密集场所中，由于现场秩序失去控制，发生拥挤、混乱，导致大量人员被挤伤、窒息或踩踏致死的事故[6]。而人群密度大造成的群集现象，会导致群体性挤踏事件的发生。英国学者斯提尔认为，静止人群的安全临界密度为4.7人/m2，运动人群的安全临界密度为4.0人/m2[7]。据有关资料显示，2017年南岳衡山风景区接待游客1003.08万人次，2018年达1164.17万人次，2019年达1316.37万人次，2020年受疫情影响游客数明显下滑，但依然有1153.02万人次。同时，南岳大庙景区购票达270.32万人次(如图2：南岳衡山风景区2017—2020年游客人数统计)[8]。以南岳大庙正殿为例，圣帝殿面积为1788m2，可得出其日均人群密度在3.689人/m2—4.889人/m2之间(如图3：南岳大庙圣帝殿2017—2020年日均人群密度)，基本上超过标准安全临界密度，极易发生群体性挤踏事件。据调查，2020年12月19日晚，由于周末游客多且没有安排好下山时间，加之景区管理不当，上千名游客无法下山，聚集在较窄的出口处，导致人群高度密集，群体性挤踏事件风险较高。

图2 南岳衡山风景区2017-2020年游客人数统计

图3 南岳大庙圣帝殿2017-2020年日均人群密度

(四)游客走失事件时有发生

游客走失事件是指旅游者在游览过程中受到主客观因素的影响而迷失方向，且个人安全遭到威胁的一种安全事件。南岳衡山风景区属于森林生态型自然保护区，植被覆盖广阔，总面积为11996.1公顷，而这其中有大面积的无人区，擅自闯入则会危及生命安全，导致游客走失事件时有发生。据调查，2021年7月21日，某大学一名历史系副教授徐某进入风景区深处考古，迷失方向后留下遗书，由于信号极差，手机定位不准，最后由衡阳市公安局南岳分局半山亭派出所出动众多警力，才在楠竹坪深处一古老墓碑下成功得到援救。2021年10月25日，一名游客在从藏经殿下山过程中迷路，不慎从山坡上滚到一倾斜度约80°的悬崖边上，经过12小时的搜寻和专业援救，最后民警将游客护送下山[9]。

二、南岳衡山风景区安全问题产生的原因

(一)风景区安全管理法律法规存在缺陷

目前，我国关于旅游安全的主要法律有《旅游法》《安全生产法》等，行政法规有《风景名胜区条例》《自然保护区条例》等，部门规章有《旅游安全管理办法》《在线旅游经营服务管理暂行规定》等。风景区安全管理法律法规在整体上能够较好地适应我国风景区的发展，然而，在法律法规的制定和实施过程中仍暴露了一些问题。从法律角度来看，《旅游法》是我国关于旅游安全管理的主要法律，是风景区安全管理遵循的重要依据。但是，该法仍存在以下问题：一是原则性强，不利于操作。如该法第十三条(1)《旅游法》第十三条规定，旅游者在旅游活动中应当遵守社会公共秩序和社会公德，尊重当地的风俗习惯、文化传统和宗教信仰，爱护旅游资源，保护生态环境，遵守旅游文明行为规范。中规定应当遵守“秩序”和“公德”，但是这两个词的范围较大，不同主体的理解存在偏差，没有明确的标准，容易产生分歧；并且在《旅游法》中没有明确规定违反本条法律的具体后果。因此，相关部门难以对违反“文明旅游”的行为作出具体的处罚，可操作性不强。二是对风景区从业人员的安全管理规定不够全面(2)《旅游法》第四章为旅游经营，第六章为旅游安全，具体见原法条。。该法第四章为旅游经营，主要内容是关于旅行社和相关从业人员的，但是本章第三十七条至第四十一条仅仅只对从业人员的资质、职业道德和薪酬保障等方面作了规定。第六章为旅游安全，但也只是对于旅游者的人身安全保护，并没有涉及从业人员的人身安全保障，不够全面。从地方性法规角度来看，《湖南省南岳风景名胜区保护条例》从保护、建设、管理、法律责任等角度展开，主要从保护景区的生态、设施、消防、资源安全等方面进行规定，而对于人的安全管理却很少涉及。该法第十一条(3)《湖南省南岳风景名胜区保护条例》第十一条规定，对方广寺、广济寺、龙池、上封寺等地的原始次生林，应当设置防护栏，禁止除经南岳区人民政府批准从事科学研究观测、调查活动外的其他人员进入。明确限制了人员进入次生林，但是在本条例中没有规定游客擅自进入未经开放的景区而产生的法律后果，导致少数游客无所畏惧，擅自闯入“无人区”。

(二)风景区安全监管不力

1.安全监管机构和人员不足。风景区安全监管机构是对景区所有与安全运营相关的活动进行安全规划、安全咨询、安全教育、安全监督与管理等的专职机构。风景区安全监管机构的设置可因地制宜，但一般来说，风景区的安全监管机构应包括：(1)顾问组。由经验丰富的从业人员或研究学者等组成，由他们担任景区的专职或兼职安全顾问，提供专业的安全咨询。(2)规划组。对景区的景点设置、设施建设、活动组织、未来发展等进行合理规划。(3)教育组。负责景区的安全宣传与培训活动。(4)监督组。对景区的从业人员、相关机构、景区安全等进行常态化的安全检查活动。南岳衡山风景区面积广阔，既有原始森林、寺庙道观，也有众多市场、步行街、居民区等，涉及的管理主体多，管理难度大。但是，南岳区风景资源管理局等部分景区安全管理机构仍实行“三块牌子、一套人马”的综合管理模式，导致一些部门因人员不足而超负荷工作，造成监管不到位、监管效能低等问题。

2.安全监管机制不健全。风景区安全监管机制是景区相关部门为了保障景区安全、有序地运行，对管理过程中的各个要素、各个环节、各个阶段的监督和管制活动。为了贯穿景区工作的全过程，安全监管机制应该涵盖人员管理、安全操作、景区监督、隐患排查等方面。但是南岳衡山风景区内的隐患排查机制运行效率不高，从业人员的安全绩效机制不能调动其积极性：一方面，南岳衡山风景区虽然有隐患排查小组和专门人员，但是存在“走过场”“重形式”的问题，并没有真正落实隐患排查；另一方面，景区工作人员存在不安全行为，工作积极性不高，缺乏服务意识等问题，而出现这些问题的重要原因是工作人员的不安全行为未与员工绩效考核挂钩，惩罚和奖励措施不到位。

(三)风景区安全设施不完善

风景区安全设施是指景区在日常运行中对可能威胁景区安全的危险因素进行预防、控制而配备的相关设施。目前，南岳景区内的一些安全保护设施、安全警示设施以及交通安全设施的不完善，导致景区的日常运行存在较大的安全隐患。第一，一些硬件设施的损坏和过时。由于修缮不及时，景区内一些台阶出现了松动的情况，甚至出现了石块脱落；还有部分台阶的宽度和游客量不匹配，旺季期间，当上山的游客和下山的游客相向而行时，不仅不利于顺畅行走，而且容易发生碰撞，造成安全隐患。第二，安全保护设施的缺乏。景区内部分台阶没有安装安全扶手，当一些游客出现体力不支、身体不适的情况时，很容易因为无处攀扶而失去重心；再者，对于松动的山体与石块周边，不应该只简单地悬挂安全警示牌，而应采取设置牢固的山体防护网等保护措施。第三，部分存在安全隐患的景点没有设置安全警示设施。如麻姑仙境内有几块巨石垒起的高地，因为背靠绿林，前有清潭，景色十分优美，许多游客会爬上高2—3米的巨石拍照，然而由于石壁陡峭、湿滑，极易摔倒，但旁边却没有设置任何安全警示牌。第四，缺乏先进的交通安全设施。景区内的交通安全设施单一，以刚性护栏为主；同时，道路上分流设施不足，降低了道路通行效率，易导致交通安全隐患。

(四)部分游客的安全意识淡薄

安全意识，是人们头脑中建立起来的生产必须安全的观念[10]。安全意识对于安全问题防控的意义重大：一是能引导个体识别判断安全风险，趋利避害，免受安全问题造成的损害；二是能帮助个体合理应对安全问题，降低因安全问题而产生的负面效果；三是能警示社会整体针对存在的安全问题，对人的生活环境进行安全规划与设计，创造社会安全的大环境。目前，南岳衡山风景区的一些游客存在安全意识不强的问题。据调查，在南岳衡山风景区内有近3/4的游客有较强的安全意识，近1/4的游客安全意识不强。这些安全意识淡薄的游客，易导致安全问题频发。

三、南岳衡山风景区突出安全问题的防治路径

(一)健全风景区安全管理法律法规

健全风景区安全管理法律法规，是解决风景区安全问题的前提条件。因此，我国应尽快完善《旅游法》的内容：第一，将“文明旅游”“安全旅游”的要求具体化，对该法第十三条规定的旅游资源、生态环境进行细化，并且明确不同违法行为的相应法律后果，让游客存有敬畏之心，以有效保护风景区的旅游资源和生态环境。第二，提高对风景区从业人员安全保护的重视程度，如增加对从业人员安全保护的条款，防止旅游从业单位和旅游者的不法行为等。同时，湖南省应完善《湖南省南岳风景名胜区保护条例》的相关规定，根据南岳衡山风景区内的具体情况，加强对从业人员、周边居民、景区游客等人的安全管理。

(二)加大风景区安全监管力度

1.健全风景区安全监管机构和人员。健全风景区安全监管机构和人员，是保证景区安全的重要途径。从南岳衡山风景区安全监管机构来说，需要从顾问组、规划组、监督组、救援组四个方面入手。第一，充实顾问组。以广招贤才，优化人员结构为指引，聘请高校教师、相关专业的研究人员以及旅游安全研究资深人士等作为机构的顾问，及时进行安全咨询，保障景区安全。第二，组建规划组。以客观考察、科学规划为方向，及时发现景区内存在的安全问题，放眼长远，合理规划安全管理体系。第三，强化监督组。以常态监管，严格整改为方针，将安全监督活动常态化，督促相关人员及部门整改安全隐患，提升景区工作人员的安全意识。第四，优化救援组。以合理布局、快速到位为目标，根据南岳衡山风景区的特点可以在半山腰和山顶等地设置消防站，以便在发生森林火灾或其他消防安全事件时及时救助；同时，设置景区的医务站和医护人员，充分利用景区交通工具，如：观景车、缆车、急救车等作为救助交通工具，以便在接收到救助请求时能够第一时间施救。

从公安机关角度来说，则是尽快设置旅游警察。旅游警察是指为了维护旅游业的发展和景区的治安秩序而产生的一支特殊警察队伍。过去，风景区安全问题管理基本上是以旅游部门为主导，公安机关只是负责协调配合。随着风景区安全问题变得日益复杂，而旅游部门的执法权威比较有限，公安机关在风景区安全管理中的分量越来越重，许多风景区希望能打造一支精细化、标准化、实战化的旅游警察队伍。2015年，首支旅游警察队伍在海南省三亚市成立，随后广西、新疆等地也开始组建。截止至2017年，全国共有205个旅游警察机构[11]。这些专职机构的设置在整体上降低了景区的游客投诉率，提升了景区的游客接待量，同时降低了景区的一般刑事案件和治安案件的发案率等。而建立旅游警察队伍可以从以下四个方面来推进：一是选择科学的组织方式。当前我国旅游警察机构主要有三种组织方式：自成体系型、角色转换型以及灵活设置型。建议湖南省衡阳市可以由公安部门牵头，邀请旅游、应急、工商等部门共同商讨，根据南岳衡山风景区的特点，科学设置本地的旅游警察。二是树立“游客中心理念”。风景区和传统警务区有不同之处，在工作方面，风景区的警务管理应多从游客的角度出发，在警务活动中侧重对游客的安全服务，保证游客的安全需求。三是明确旅游警察职能。风景名胜区的安全管理具有复杂性，因此，作为旅游警察既要守护游客的人身财产安全，又要保障景区内的游览安全与秩序，还要护航旅游相关产业的良性、健康发展。四是加强专业人才的培养。培养一批熟悉风景区且熟练掌握公安专业知识、相关旅游法律知识、应急救援知识的专业人才，确保能够针对游客的求助咨询、突发疾病、安全事件等作出快速处置，真正地成为“游客身边的警察”。

2.完善风景区安全监管机制。完善风景区安全监管机制，是推动景区日常活动正常、有序运行的有效方法。一方面，南岳衡山风景区应建立“人员定岗，责任明确，协调高效，监管严格”的隐患排查机制，组织专职巡逻队伍巡视风景区，及时发现景区内的安全隐患，并将定期巡逻、发现安全隐患的处置效率纳入考核体系，通过巡逻记录仪上传隐患排查过程中的实时视频，严格监管。另一方面，南岳衡山风景区应建立安全绩效机制，将安全绩效纳入从业人员的奖金核算体系，健全激励机制，加强风景区的安全监管水平。具体来说，可以实行安全绩效分数制，对于监管不到位、不合格的行为予以减分，对于安全监管工作按质按量完成、表现出色等优良情况予以加分。并按季度统计安全绩效分数进行排名，排行榜前80%的员工获得基础奖金，前15%的员工可以获得额外奖金，对于全季度排名在后20%的员工视情况予以批评教育、减少奖金或辞退。

(三)改善风景区安全设施

改善风景区安全设施，是防治南岳衡山风景区安全问题的重要措施。第一，定期检查更新和设置硬件设施。加强对南岳衡山风景区设施的检查，及时更新并补充必不可少的硬件设施。例如：提升寺庙等祭祀场所建筑物的耐火等级，在场所内合理设置灭火毯、消防栓等消防设施和器材，并确保消防工作人员对场所定期开展消防安全检查。第二，合理设置交通安全设施。根据南岳衡山风景区不同路段的道路和行车特点、易发交通安全事故种类等，有针对性地设置护栏或围挡，并对部分路段的护栏端头部加装防撞垫、立面标记等设施，有效保护行人和道路交通安全；还可以灵活结合工程防眩和生态防眩，如设置中间镂空圆片状防眩设施和种植适合亚热带季风湿润气候区的樟树等树种[12]。第三，合理设置安全警示设施。学者Betty Weiler等认为在安全风险大的情况下，为游客提供有效的安全信息交流至关重要，要用安全标志来提醒游客注意安全[13]。因此，在有危险性的游览地，要有针对性地、醒目地设置安全警示设施。第四，优化分流措施。在人群密集处有效设置分流设施，如在台阶陡峭处设置分流栏杆，并设置应急指示标志，科学引流；另外，实行网上预约门票平台和分流手段相结合的措施，控制景区游客量，防止景区容量过载。

(四)加强风景区安全宣传教育

加强安全宣传教育，是景区安全防治工作的重中之重，有利于从源头治理风景区的突出安全问题，而加强安全宣传教育的主要对象是游客和从业人员。加强对南岳衡山风景区游客的安全教育，需要通过传统媒体和新媒体两种途径共同进行。一是通过传统媒体进行安全宣传教育。针对南岳衡山风景区的各个景点可能存在的安全问题，制作景区安全警示牌或者播放安全提示广播，提醒广大游客提高警惕，也可以制作安全宣传教育手册，分发给景区游客。二是通过新媒体进行安全宣传教育。在抖音等热门新媒体平台定期发布与安全宣传教育相关的文章、视频，吸引广大游客的关注，引导游客遵守南岳衡山风景区的安全管理规定，确保人身和财产等安全。对南岳衡山风景区从业人员的安全宣传教育需要注重理论性、实践性。因此，第一，聘请高校老师、行业专家等开设安全管理培训课或讲座，组织景区从业人员积极学习，及时总结专业知识，形成学习心得并应用到实际工作中。第二，根据从业人员的学习内容，定期组织安全管理能力水平测试，检验其学习成果，从而提高安全管理专业化水平。

(五)强化风景区安全管理的科技运用

1.树立“智慧景区”理念。打造“智慧景区”是我国旅游业的发展方向。“智慧景区”理念涵盖广泛，充分顺应了时代的发展趋势。该理念从景区要素感知、可视化管理、旅游产业联盟、高质量发展四个层面定义[14]。而牢固树立“智慧景区”的理念，需要从制定标准、创新科技、灵活运用这三个方面着手：第一，制定“智慧景区”建设的相关标准，不只是具有本地风格的标准，同时也是全国上下能够一致遵循的标准。第二，创新、应用适合本景区的科学技术。充分利用互联网、物联网、云计算、大数据等新手段进行科技创新，并能够融入南岳衡山风景区的服务和管理过程，让景区安全管理有序化、高效化。从视觉、听觉、触觉等方面应用新科技，提升景区的游览质量，满足游客的多元化需求。此外，南岳衡山风景区还可以将“智慧景区”理念与传承优秀历史文化相结合，更好地帮助游客了解佛道文化、福寿文化、抗战文化，深入学习文化当中的精神内核。

2.提升科技应用能力。科技应用能为游客提供智能化服务，助力景区管理效能提升。而提升南岳衡山风景区的科技应用能力，主要体现在管理和服务两个方面。从管理方面来说：第一，根据景区容量确定每日接纳游客数，合理划分不同时间段的门票预约名额，将网络门票预约与线下门票预约相结合，实施分流管控措施。第二，把无人机作为风景区治安防控手段开展日常的巡逻防控，并对无人机安装非武器性装备[15],既能控制违法犯罪行为，又不至于伤及人身。第三，将视频监控与报警装置结合，提高安全管理工作效率，保障安全管理工作24小时连轴转，不留空间、不留空当、不留死角，并完善各验票卡口监控设施功能，强化内部监管。第四，引进GPS系统全程追溯软件，对工作人员的工作开展检查，进行系统检测，持续规范管理水平。从服务方面来说：第一，建立智能导游系统。根据南岳衡山风景区的景点分布研发智能导游App，该软件能实时统计各景点人员分布，并根据游客的意愿，智能规划旅游行程，对景点特色、文化等配套语音讲解。第二，建立智能停车系统。游客通过景区配套的停车小程序，开启GPS定位，就能自动显示周边的空余停车位分布图，系统会规划最优路线，导航至所选择的空余停车位。

(六)及时整治风景区安全问题

明确管理理念，搞好硬件设施固然重要，但只有及时整治风景区的安全问题，提升安全管理效率，才能打造一个优质景区。而及时整治南岳衡山风景区安全问题需要从人员、机构、应急预案三方面进行。首先，人的要素是整治风景区安全问题的第一要素，从业人员需要树立高度的责任意识，在发现安全问题时应立即前往事发地进行处置。其次，确保风景区内的各机构协调配合，高效运转，明确各机构的职责，在发生安全问题时，各机构要及时互通有无，相互联系，做到一呼百应。最后，制定适合南岳衡山风景区的应急预案，确定完善的指挥系统，在发生安全问题时做到快速运转，听从指挥。并建立应急救援保障体系，与医疗机构、应急部门、公安机关等相互配合，在发生安全事件时能第一时间进行救援。

四、结语

南岳衡山风景区突出安全问题的防治任重而道远，维护风景区内长期的安全稳定需要精准施策，对症下药。本文根据风景区的突出安全问题，从健全法律法规、强化安全监管、改善安全设施、加强安全宣传、提升科技运用的角度提出了防治路径。其中，关于设置南岳衡山风景区旅游警察机构的观点，仍需不断创新探索，真正找到适合本地的发展之路，以期维护好南岳衡山风景区的安全稳定，实现当地旅游业进一步发展的目的。