新时期水利事业单位实施全面预算管理的困境及出路

卢彦廷

一、引言

目前，我国经济发展进入了新的阶段，国家减税降费优惠政策的落实，以及受新冠疫情的影响导致国际国内经济形势日趋严峻。预算管理领域的深层次问题如预算统筹力度不足、标准体系建设总体滞后、预算约束不够有力等也随之浮出水面。对此，国务院印发了《关于深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号），对我国完善预算管理、提高治理效能提出了全面、立体、系统的多方面举措，并明确部署了预算管理制度深层次改革的各项指导性措施。面对这一新形势，水利事业单位若要更好地发挥其社会职能，需进一步改革预算管理体制，才能实现单位长期健康稳定发展。

二、水利事业单位实施全面预算管理的重要性

财政是现代国家治理的基础。而作为现代财政制度的起点的预算管理制度，其改革进程的快慢程度和质量好坏直接影响着财政在国家治理中发挥效用的大小。因此，可以说预算管理是现代政府治理的起点，也是十分关键的环节。通过推行现代全面预算管理制度深化改革，能够倒逼事业单位进行内部控制制度的优化升级，促进单位业务、人事劳资、资产管理、财务等各部门的沟通协作，充分调动全员参与财务预算管理的积极性，从而使单位的财务管理更加规范、流畅。预算管理能够盘活事业单位资金，促使单位提前做好预算资金安排的近期、远期规划，凸显单位经营发展远景规划目标。事业单位只有切实推行全面预算管理改革才能全面贯穿预算编制、执行、绩效评价、预决算公开等全生命周期，实现从经济活动的起点就规范和控制单位的资金使用行为，从而使事业单位资源配置更加科学、合理和有效，有效防范预算超支、收支不规范、不合理等现象，避免单位腐败浪费，督促事业单位廉洁自律。

三、水利事业单位实施全面预算管理面临的困境

（一）全面预算管理的意识淡薄，全员参与度不高

一个单位的预算管理并不是独立的，而是涉及到单位管理制度体系、各项业务流程等涵盖全方位、全业务流程的管理程序，且需要全员参与的内部管理活动。现实中，大部分事业单位全面预算管理的意识仍然不强，预算主体主动性不高、责任意识不到位。一般认为单位的预算编制及执行主要是财务部门的职责，其他管理部门及业务部门没有切实、深入地参与到预算管理的全过程。职工对全面预算管理的理解上产生较大偏差，更别谈预算执行和监督落实问题。“轻预算、重决算”的思想观念还未完全转化，单位领导层在制定决策时也没有将预算管理置于单位战略发展的高度。如此一来，预算管理的重要性难以在单位实际运转中凸显出来。事业单位尤其是基层水利事业单位内部尚未建立健全预算管理机制，没有摸索出一套完整的、科学合理、行之有效、精细化且适合行业特色和单位实情的预算管理体系。

（二）预算编制不够精细化，预算管理体系不够健全

一个单位预算执行效果的好坏往往取决于最初预算编制是否科学合理。预算编制的质量从侧面反映全面预算管理精细化工作的进展程度。在深化预算管理制度改革的大背景下，水利事业单位近年来做了许多规范预算管理的尝试和突破，如：①严格按相关预算定额标准等最新要求编制预算，逐步推行水利事业单位分行业、分职能编制项目定额标准化试点工作；②实现部门、项目全覆盖的绩效目标管理。尤其强调要求包括基建项目、政府基金项目和科研项目在内的所有项目都要编写绩效目标，强化项目绩效目标对项目管理及执行等方面的约束监督力度。下发重点财政项目绩效目标框架标准体系，推进绩效自评和试点项目绩效评价工作；③在“项目申报”前增加“项目建议”这一新环节，实行预算项目储备。明确规定水利部下属单位本年度未纳入储备的项目不得申请当年预算，并且原则上不再纳入未来三年项目滚动规划；④推进支出标准体系建立，建立支出政策和重点项目的动态评估清理机制等。通过一系列的改革努力，水利事业单位预算管理初步改变了以往粗放型的管理模式，但离深化预算改革的要求还有一定的距离。现实中，不少水利事业单位尤其是基层水利事业单位的预算管理还存在预算编制不够科学严谨、精细化程度不够高等问题。具体表现在以下几个方面：

首先从编制程序上来看，水利事业单位普遍存在预算编制前期工作准备不够充分，预算测算不够精准科学，预算文本质量不高等问题。这一方面是由于受国家政策等方面影响，近年来预算下达时间节点越来越推迟化，下级部门预算编制时间短暂紧张，基层事业单位由于上级主管单位层层打捆汇总需求，预算编制时间被进一步压缩。有的年份甚至出现下年预算与本年决算编报等在本年底和下年初的同一时间同步进行，预算期间编制预算人员节假日、周末突击加班已是常态化。水利事业单位年底业务人员忙于项目整编审查资料等工作，业务骨干无法抽出更多的时间来对财政项目文本论证分析。财务人员预算编制时间紧、压力大，也没有足够的时间精力对单位下年度的实际支出需求进行充分调研、考察、分析、总结和论证等，更没有过多的时间调研下级单位更精细化的预算需求。只能在以往年度预算数据基础上合理考虑定额标准、设备资产购置计划及重大事项变更需求适度变更，赶进度式地编制预算。经费测算较为笼统，有的甚至脱离实际，导致预算执行出现偏差，预算管理效率低下。项目预算编制方面，财务与业务部门没有充分沟通配合，业务部门没有扎实地参与项目调研论证分析，往往出现项目文本编制不规范、项目立项依据不足、项目预算编制不实、经费测算不合理、对外委托论证不充分、项目绩效指标填报不规范等问题。另一方面，事业单位的财政拨款预算编制必须严格遵循上级部门下达的定额标准，不得超出预算资金控制数。而上级部门的给定的部分定额标准往往存在固化、一刀切等问题，没有充分考虑物价变动和市场经济影响因素或者无法合理估计变动因素，导致基层事业单位预算编制时面临着许多困境，出现需要安排预算的地方存在资金不足的现象，从而使事业单位的职能不能很好的发挥。

其次，从预算管理体系上看。大部分水利事业单位尚未建立独立的预算管理机构，仍然停留在以财务部门牵头编制预算，业务部门、人事劳资部门、资产管理部门等配合参与的制度设计层面上。显然，这种预算管理的流程模式不够科学、严谨，早已不能满足单位经营发展的需求。全面预算管理的约束力、严肃性不够，预算管理发挥的效力有限。这直接导致事业单位预算编制前期基础工作不扎实、准备不充分。由于单位没有正式独立的预算管理机构从整体上谋划操控预算管理相关事项，预算编制前期、中期及后期的工作不能有序严谨地实施和实时跟进，往往被动开展预算编制，出现被“牵着鼻子走”的现象，编制内容笼统、不尽合理，预算需求安排碎片化、重点不突出、与实际情况吻合度低，这难免导致财政资金出现或多或少的浪费，降低了资金的使用效率。

再者，水利事业单位存在预算项目库建设流于形式，制度不够成熟的问题。项目储备启动入库不及时、不定时，突击完成任务式入库的事件时有发生。储备项目前期论证调研不足、深度不够，项目可行性研究不充分，立项依据不足，项目储备文本尤其是基层水利事业单位的储备文本往往质量不高。项目库管理欠缺及时的动态优化更新，部分不予安排的“僵尸”项目未及时清理，长期挤占资源，也未实现全流程管理。

（三）预算绩效监督不到位，执行力不强，信息化水平有待提高

目前水利事业单位虽然推行了项目的全面绩效管理，但预算绩效管理体系尚未建立完善，系统性、科学性不够，导致实际工作中预算执行约束性不强，绩效监督无实际依据参照。绩效指标量化和精细化程度不高，有的项目虽然设置了量化指标，但实际上不能准确反映事业单位内部资源配置、项目资金安排重点等真实情况，没有参考价值。绩效目标指标量化和精细化难度较大，考核的可操作性不强，预算编制执行与绩效考核无法实际挂钩，导致绩效考核监督流于形式。

另外，水利事业单位目前已推行中央单位预算管理系统，实现了预算单位预算编写、审核、汇总、上报、批复等预算管理信息化。水利事业单位信息化建设过程中，在水利系统建立了各种各样的信息化系统，如水利财务管理信息系统、预算系统、政府采购系统、国有资产管理系统等，各个系统在为提升各自领域工作信息化水平发挥着重要的作用。但各个系统独立运行、各自为政，没有具体的模块或端口进行有效衔接和整合，有的即使在某些方面有所交叉融合，带来的却是重复无用的工作，加剧了基层干事人员工作的繁琐程度。各个信息系统之间不能实现财务大数据共享，形成信息孤岛，极大地降低了水利财务信息化应用的效果。

四、提升水利事业单位全面预算管理水平的改进措施

（一）强化全面预算管理的意识，提高全员参与度

水利事业单位应当强化全面预算管理意识，加大宣传教育，鼓励单位职工全员上下积极参与到全面预算管理的全流程中。首先领导决策层面应牢固树立全面预算管理的观念，带头重视预算管理工作，将全面预算管理提升到单位战略发展的高度。在预算管理与单位内部控制流程结合的基础上予以制度化，确立预算管理原则，规范预算管理工作的流程，明确各个部门的责任，层层细化任务，并落实到具体责任人。理顺财务部门、业务部门及预算执行部门各自的责任和分工。确认财务部门负责整个单位预算管理统筹协调、总体把控的宏观主体责任，明确各业务部门的执行监督责任，负责项目前期调研论证、中期执行监管以及后期绩效监督。各预算执行部门负责具体预算的执行，对本部门的编制、调整、执行等负责。其次，应加强全面预算管理的宣传和教育培训。宣传预算管理深化改革的政策精神，宣传预算管理的理论知识和最新变化，使单位职工逐步树立全面预算管理的理念，为推动全面预算管理创造良好的氛围。定期举办有关预算编制的业务培训，培养专业复合型的预算管理人才，提高员工的参与度。

（二）提前谋划、充分沟通，做好预算编制时间规划

水利事业单位应提前谋划相关工作，合理做好时间规划，明确和细化各个阶段的工作任务，为预算编制做好准备。应结合单位实际情况和预算管理的要求，寻求最适合本单位实际情况的预算经费需求方案。每年应在“一上”预算编制之前，提前开展单位内部的预算编制工作，收集基础资料并保证资料的真实性、准确性和合理性。各业务部门和下属单位先提交下年度支出预算要求，统一归口财务部门，再由财务部门牵头，预算管理部门或预算编制小组部署制定下年度整体预算框架，待上级单位下达预算后再根据单位下年度支出轻重缓急安排适度调整，这样就能提高预算编制的效率，提高预算安排与单位经营情况的匹配度。另一方面，基层事业单位应及时加强与上级部门沟通交流，反映预算编制中频繁出现的客观问题和单位的现实困难，争取更多时间、更高质量地完成预算编制。

（三）科学合理地开展预算编制，推行精细化预算管理

1.提前做好预算编制的前期基础工作。规范部门预算项目设置，对一级项目进行升级优化，对二级项目进行数量压减，加快项目支出标准化建设，优先安排符合单位职能发展方向的项目，区分项目与日常公用支出，杜绝公用经费挤占项目支出。

2.积极引入零基预算的理念和方法。突破基数概念和支出固化局面，不再局限于考虑以往年度预算数，而是从单位实际需要出发，结合上级部门下达的预算控制数，准确把握各项支出政策，综合平衡各项需求，编制符合单位实际业务发展要求的预算，提高预算编制的科学性和准确性。

3.应尽早开展项目储备，找准政策突破口，提前启动单位项目前期论证、立项、评审及申报入库等工作。进一步做实项目库，全面摸清理顺项目“家底”，对标项目预算管理总体要求，将项目库细化为已完成库、备用库和实施库，把项目储备数量压减工作做实做深，提高预算编制质量。完成项目清理和储备后，项目库年度支出计划总额上控制。根据项目是否安排预算、实施进展等情况分类精准管理，提升项目绩效，推动部门进一步优化项目支出结构，严格落实财政部“过紧日子”要求，为今后的项目支出编制预算打下基础。

4.利用财务预算信息化手段，推行全面预算精细化管理。综合考虑单位当前发展需求和远景规划目标，制定本单位预算管理方案。整合现有信息数据平台，构建涵盖单位预算、会计核算、资产管理、资金支付、合同管理、政府采购、执行监控等各方面的综合信息系统，实现财务大数据共享集成和实时更新。做好单位预算的整体规划，对公用经费、项目经费及一般人员经费预算进行分类管理。首先人员经费应由人事劳动部门负责提供人员经费定额测算，确保预算编制全面准确，不超支、不漏项。其次，项目经费的编制应由各业务部门及预算执行部门对项目进行调研、论证、分析，报送下年预算支出需求。财务部门会同预算管理机构对项目进行整理审核，从项目重要性、合理性、紧急性等方面统筹安排各部门的预算资金额度。再者，日常公用经费测算应具体考虑预算定额标准、上年一次性支出情况等因素，并结合预算执行发现问题情况合理编制。

（四）突出绩效导向，与绩效管理深度融合，建立健全监督机制

事业单位应建立健全预算管理监督机制，确保预算有效执行，预算绩效目标指标约束落到实处。要突出绩效管理导向，注重成本效益分析，加强绩效评价结果应用。运用预算监管、项目评审、评估、绩效、审计问题等情况规范项目管理。一是要建立健全绩效评价结果与预算挂钩机制和行政问责机制，绩效评价得分不高的项目将核减预算，得分过低的项目要对项目负责人予以问责。在部署单位整体预算安排时充分考虑预算评审情况。根据预算评审情况酌情考虑压减部门预算和支出规划。二是要实施审计查出问题与预算安排挂钩机制，进一步落实对某些屡审屡犯单位的惩戒工作。三是要研究建立项目库清理情况与预算安排挂钩机制。四是要实现单位当年预算执行、项目绩效评价情况和下年预算安排挂钩联动，对当年预算执行监控等工作中发现问题的单位，适当减少下年度预算安排。