新时期土地资源管理与土地利用综合规划浅析

2022-11-11陈安禧浦北县小江街道乡村建设综合服务中心广西钦州535300

中国房地产业 2022年17期

文／陈安禧浦北县小江街道乡村建设综合服务中心广西钦州 535300

1、土地资源管理与土地利用综合规划意义

加强土地资源管理与利用综合规划是强化土地资源可持续利用的必要性。土地资源包括已经被利用或者未来能够被人类利用的土地，有限的土地资源具有自然属性和社会属性两种特征，同属于自然和经济范畴。作为人类的生产资料和劳动对象，土地资源多指可供农林牧业等生产领域可被利用的土地，从土地资源的开发利用过程来看，土地资源具有时空性、稀缺性、可持续性与差异性等特点。随着城市化建设进程的逐步加快以及社会经济的快速发展，土地资源被大肆开发利用，在此过程中土地资源的开发利用缺乏科学性，资源浪费、闲置、使用效益低且资源污染等各种问题接踵而至，最突出体现在建筑、房地产等地产领域的迅速崛起对土地资源的可持续利用构成较大威胁。新时期，通过全面加强土地资源管理与利用综合规划来实现土地资源的优化配置与高效开发利用，通过构建科学合理的土地资源优化配置与开发利用方案来强化土地资源的可持续利用特性。

另外，在一定程度上土地资源开发利用的社会经济属性要盖过自然属性，具体表现在有限的土地资源作为人们生产、生活及社会发展建设的基础性资源能够充分满足社会各项生产建设活动的开展需求，土地资源开发利用程度成为推动社会经济进步发展的根本。同时城市化建设步伐的加快导致土地资源开发利用具有明显的利益性与社会性，土地资源污染、资源浪费闲置等各种资源紧张问题相继发生则意味着土地资源自然属性被逐步削弱。因而通过全面推进国土空间规划变革，土地资源利用规划创新来改善当前的不良现象，加大管理与规划力度来减少资源浪费现象的发生。

2、土地资源管理与土地利用综合规划推进背景

2.1 土地利用分类

想要保证土地资源管理的有效性以及土地开发利用规划的合理性，首要做的是对土地资源利用进行合理分类，可以说，土地利用合理分类是保证土地资源可持续利用发展的重要前提。一直以来，人类对于土地资源在不断开发和改造利用的过程中逐步衍生出各式的土地资源开发利用方式方法，也因此形成各式的利用方法，与人类社会生产建设活动开展的需要密切相关。

按照土地资源的利用类型进行合理分类需要依据现有土地资源利用状况、利用方式、土地资源结构以及土地资源间的差异与相似性特征来对同级土地资源进行类型划分，土地用途、生产经营特点以及土地资源利用方式等因素成为土地资源利用分类的核心依据。从国际形势来看，多数国家采用两级制进行土地利用分类，少数国家如日本采用三级制，但仍然侧重于城市用地利用分类，对于城市建设用地的分类也较为详细，相反对于农村用地分类显得特别粗略。

我国国土资源部组织于2017年最新修订的《土地利用分类》文件中对土地利用分类做出最新最准确的规定，采用一级、二级（两级制）两个层次的分类体系来进行土地利用分类，其中一级类主要包括耕地、园林地、草地、商业用地、交通运输用地、水域以及公共管理与公共服务用地等12个分类；二级类在一级类的基础上进行细化，如耕地细化后包括水田、水浇地、旱地三个细目，共73个二级类。

2.2 国土空间规划的变革发展

2021年依据国务院最新发布的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》进一步构建出一套完善的国土空间规划体系，并全面推进监督实施。其中主体功能区规划、土地利用规划和城乡规划等多方面空间规划，将其融为一体构成完整的国土空间规划体系，“多规合一”成为显著的特征，在新时期国土空间综合治理与规划中起着重要的指导约束作用。依据相关文件，我国各省市全面开启国土空间治理规划工作，依托有关政策文件在实践当中不断创新发展思维和方法。新时期，国土空间规划作为社会各类开发保护建设活动开展的基本依据，以新时代中国特色社会主义思想为核心指导思想，始终坚持以人民为中心，坚持国土空间可持续发展理念，立足于实际来全面推动国土空间规划高质量发展。从国土空间规划的建设发展目标来看，从2017年基本建立国土空间规划体系与“多规合一”规划审批体系到2018年健全国土空间法规政策和技术标准体系，形成国土空间开发保护制度，再到2019年以全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平为目标，基本形成生产空间集约高效、富有竞争力与可持续发展的国土空间格局，2021年最新国土空间规划体系的优化完善意味着国土空间规划完成重大变革，在此基础上更加符合行业领域发展现状，以设置完善的规划内容来强化国土空间规划成果。

从国土空间规划体系的总体框架构建情况来看，“五级三类四体系”中由全国、省、市、县以及乡镇构成完整的五级国土空间规划，由边界内详细规划、边界外村庄规划与专项规划构成三分类，由编制审批体系、实施监督、技术标准与法规政策构成完整的四体系，涵盖了国土空间规划体系的全部内容与建设意义，为土地资源管理与土地利用综合规划提供了正确的指导发展方向。

土地利用规划是国土空间规划的重要构成部分，想要进一步推动土地资源管理与土地利用综合规划首先需要从规划发展理念层面进行创新变革，以人民为中心的可持续发展、低碳经济环保及高质量发展理念成为重要的核心引领，同时以国土空间规划中空间规划与发展规划的关系、国家规划与地方规划的关系以及总体与专项、详细规划的关系为规划基础构建科学合理的综合治理规划体系，以便准确抓取土地资源管理与利用综合规划创新变革的核心任务，顺利实现规划治理目标。

此外，依据规范标准化的国土空间规划体系及其“五级三类”的体系框架，围绕空间要素来综合考虑土地资源利用类型不同风险，立足于实际情况来明确土地资源开发利用上限与生态环境保护底限，准确抓取土地资源环境的最终承载力，从而不断优化土地资源管理与土地利用综合规划治理开发格局，以此来强化土地资源开发利用可持续性作用。土地利用综合规划是加强土地资源管理的重要基础，而国土空间规划为土地利用综合规划提供了重要依据，对于明确土地资源管理方向、提高土地资源利用价值以及优化产业结构布局等有着重要的保障作用。

3、土地资源管理与土地利用综合规划现状及成因

3.1 土地管理与规划使用存在的问题

（1）土地资源少

可使用土地资源少体现在可使用土地资源较少，整体来看我国国土面积较大但受地形地貌复杂性的影响，一些大面积荒漠、冰川以及凹凸不平的高原丘陵等资源无法将其转化为可利用的土地资源，尽管我国土地资源丰富，但实际上资源可利用压力相对较大。同时在土地资源管理规划过程中管理与规划的有效性缺失，无法充分发挥政策法规的保障作用，对于土地资源管理与利用未能从长远角度进行综合规划，受眼前短期利益的影响较深而导致土地资源集约化利用程度不高。

（2）开发利用不合理

在土地资源管理与利用规划过程中对于开发利用的不合理现象缺乏全面有效的监管，采用传统集中化管理方式无法对各类土地资源进行清晰合理的划分，对于出现的土地混用、土地闲置等不合理现象由于监管不到位导致投资成本不断增加。同时土地资源使用不合理现象多体现在土地资源的混用，如在开发利用土地资源之前未能对区域土地进行全面监测和分析，将适合用来耕种的土地却规划于工业用地进行生产建设。

（3）对土地资源开发利用影响

另外城市化建设进程的加快无可避免地对土地资源开发利用产生诸多不良影响，如土地自我修复能力被削弱、土地资源可持续利用程度降低以及生态环境受损等，土地资源管理与规划利用同城市化建设进程两者存在明显的制约作用。

此外，导致土地资源管理与土地利用综合规划止步不前的主要原因在于发展理念、人员思想观念的落后，在实际建设过程中存在轻管理、重开发规划的现象，各项规划编制工作不合理，各环节审批手续不齐全等造成土地资源混乱管理，用地混乱开发等现象，人员思想理念的落后是导致土地资源利用效益下降的核心原因。

3.2 土地管理与利用博弈关系

（1）乡村空间规划与城市空间规划作为国土空间规划的重要内容，城市与乡村之间存在土地利用博弈关系，主要表现在土地利用边界的博弈，实质上对于城市地区的用地规划要多过乡村用地。

（2）从各层级管理角度来看主要表现为地方组织、地方政府与中央之间的多主体博弈，实质是土地计划指标的分配与争取间的博弈，对于各个主体而言，争取到土地计划建设用地指标则拥有其发展权，能够获得更高的经济效益。

（3）工业与农业同作为国民经济体系的重要构成部分，各类工业开发区建设与农业现代化建设发展对于用地各自有着不同的需求。而农业通常处于弱势地位，工业开发区与农业争用地导致的博弈结果往往是农业耕地用地资源不断减少，进而导致生态环境发展失衡、生态用地减少成为普遍的现象。

（4）用于生产生活建设用地与农用地、未利用的用地间产生博弈关系，建设用地的增加导致的直接结果就是生态用地量的减少，未利用用地成为争取的核心资源。

（5）从土地利用分类角度来看，耕地与林地是占比较大的板块，耕地与林地间的博弈在国土空间规划变革创新的影响下也不断发生变化。

整体来看，土地资源管理与土地利用综合规划程度不高，其中博弈关系比较明显的原因有：

（6）在于政府相关政策法规指导性作用于政策精神通过地方政府、地方组织的作用后呈现出逐级递减的不合理现象，相关政策应用到实际工作中出现政策理解偏差、政策指导作用不强以及管理执行秩序混乱等问题。

（7）在发展理念上缺乏同步更新，且思想观念的转变往往是循序渐进的过程，难以在一瞬间完成发展理念的转变。

4、国土空间背景下的土地资源管理与土地利用综合规划

4.1 强化政策精神指导，促进土地资源集约化利用

随着国土空间规划政策体系的全面推进，当前需要做的是要尽可能缩减中央政策宣传与实际贯彻执行层面的偏差，为此需要加大政策法规宣传教育力度，合理协调中央与地方政府、地方组织政策上的宣传执行关系。同时传统固有思维模式下多数人人为土地资源管理是对用地和耕地的建设管理，通过加强新政策宣传指导来及时转变传统固有思维，努力形成生命共同体的发展理念，同时兼顾到城市建设用地与生态用地利用规划的实际需求，保证城市建设有足够的建设用地，生态文明建设有足够的生态用地作为支撑。

另外需要大力推进土地资源集约化利用理念，从源头上杜绝土地资源粗放利用、闲置浪费等现象的发生，重点保护土地的自然修复能力，关于生态用地利用规划需要以用地自然修复为基础，采用适度人工干预的方式来提高土地资源集约化利用水平。尤其在农业用地发展领域需要坚持种养循环利用的原则来加大对耕地地表土层的保护力度，防止生态资源环境承载力无限扩张。同时关于土地资源管理与利用规划可加大行政约束，关于用地分类审批需要对土地规划、计划进行严格审查，充分发挥用地利用管理中政策法规与各项管理制度的协调和指导作用，在审查时应当对用地的分类供给数量、用地资源结构以及利用方式、分配主体等相关信息进行严格审查把控，进一步促进产业布局合理化与协调化发展。

同时对于生态用地及城市建设用地的分类在给予其有力保障的基础上应当加大调控力度，协调好用地保障与调控的和谐关系，优先保障重点建设项目、产业高新技术项目以及公共事业用地建设项目等，对于各类建设项目严格制定完整的预审制度，协调各部门组织做好配合工作，进一步优化土地利用结构。

此外，土地资源管理与利用规划以人民为中心，事关广大人民的切身利益，为此需要加大土地资源管理宣传力度，拓展宣传范围，尽可能提高人们对于土地资源管理利用的思想认知，借助线上线下多种传播媒介和宣传渠道来扩大土地资源管理专业知识、有关政策法规宣传范围，以此来不断强化民众土地资源可持续利用和环境保护意识。

4.2 加强市场化管理，强化市场土地供应政策

（1）在土地资源管理变革创新过程中，土地资源市场化、规范化是土地管理体制改革的必然趋势，有利于更集中的优化配置土地资源，通过加强市场化管理来全面提升土地资源利用率。从市场角度来看，首先需要对划拨用地范围加大控制监管力度，针对具有经营性质的设施建设用地可采用价格协调机制推行有偿使用等优惠政策来促进占地行为规范化，从根源上减少土地资源浪费。而针对工业用地可采用工程项目招投标模式来推行招标、拍卖等出让方式，严格遵循市场价格机制。另外针对农业用地同样需要规范市场化管理工作，结合实际情况建立健全的市场价格机制与良性竞争机制，在国家政策法规的约束管理下合理运行土地流转政策，以此来不断提高农业用地资源应用价值。

（2）关于市场土地资源供应管理，在特定区域范围内应当以土地利用综合规划为主，遵循耕地保护价值取向指导原则，严格构建完整的耕地保护管理制度，并对建设用地的规划利用进行严格控制。普遍来看，建设用地多用于城市化建设发展，各种资源浪费污染现象要求我们需要全面加强土地资源集约化利用，通过制定集约化利用标准来规范建设用地规划利用。此外应当充分发挥市场调节机制作用，严格落实经营用地与工业用地出让和保护制度，经过市场运作调节来发挥市场土地价格杠杆作用，通过合理转变市场经济增长方式来强化政府部门对于土地市场化管理的垄断和调控作用。

4.3 加大督查监管力度

（1）针对城市建设用地应当遵循先审批后监管原则，确保审批检查工作落到实处，对于建设用地从开工、施工到竣工验收进行全过程跟踪监督管理，对开工及竣工验收等各项制度进行全面审查，对建设用地实行的过程进行全方位监控，从而保证建设用地资源高效利用，杜绝土地资源闲置浪费等现象的发生。

（2）紧抓督察监督和执法监管，强化政策法规引导作用，保证各项政策制度贯彻落实，由专门的督查机构来严格落实上级政策制度及相关政策方针，其中包括耕地保护制度、土地资源集约化利用制度与生态环境保护机制，从源头上严格落实“三严”制度。

（3）关于生态环保制度的严格落实需要在土地资源开发利用过程中注重生态管理，包括城市建设用地、工业用地及生态农业用地规划建设中需要全面渗透融入可持续环保低碳经济理念，尽可能促进社会经济属性与自然生态属性的有机结合。关于土地开发生态管理可与新农村建设积极融合，以乡村振兴、乡村规划等战略决策为背景，促进生态与经济产业的有机结合，进而保证土地资源合理开发利用，提高土地资源可持续利用效率。

4.4 国土空间规划背景下土地资源管理规划体系的构建

（1）从规划理念上及时进行革新，可持续发展理念背景下土地资源协调发展与生态建设仍然是土地利用综合规划的重要内容。尽管长期以来城市建设规划与土地利用规划处于长期对立的状态，但土地利用规划仍然是两者共同的核心点，现阶段城市规划持续向城乡发展规划拓展，同时也在不断缩进与经济社会转型发展战略要求的适应性。按照土地资源开发利用高质量发展要求，坚持以人民为中心的可持续发展理念，遵循低碳经济绿色发展规划原则，构建以土地自然修复为主、保护节约优先的管理新格局，明确生态保护红线与城镇开发边界规划的重要任务，不断优化土地开发规划格局。

（2）遵循“五级三类”规划编审原则，通过明确各级规划管理来找准土地资源管理与利用规划的正确方向，以营造空间、优化空间与推动共享空间为核心来重塑土地资源管理与开发利用规划新格局，在政策法规的约束和指导下促进土地资源集约化利用，推动土地资源经济资源价值增值。