工程投融资建设模式回购风险与控制策略研究

文／陈天 中铁投资集团 北京 100073

引言：

工程投资建设模式，作为我国当前基础设施建设中的全新模式，具有多元性、精细化等一系列的特点，也有着特定的政府回购的性质需求。基于法律的角度而言，政府回购实际上是一种民事行为，也是政府为了更好地得到所涉及到的建筑工程项目，通过工程投融资建设的模式、合同形式来确定合理的回购款项，并且在约定的回购节点向投资人支付工程费用的一种新型的支付方式。因此，工程投资建设模式一经兴起，得到了社会各界的广泛关注，这种方式提高了建筑工程领域的发展，但是潜在的回购风险仍然值得注意。

1、工程投融资建设模式回购特征及风险特点

1.1 回购特征

目前我国工程投融资建设模式中的回购风险具有以下几方面的特点：

（1）多元化

建筑工程投融资的建设主体具有多元化的特点，但是在具体分析中发现仍然是由地方政府所承担的公益性基础设施建设项目，并且在这一系列项目中，政府会作为公共利益的代表，也是项目的主要授权者，所涉及到的一系列惠公资金来源是政府未来预期的财政资金，因此，政府也成为了工程投融资建设回购中的特定主题所在。

（2）阶段性

政府在工程投融资建设模式过程中，需要结合投资人的实际情况以及具体的投资节点等一系列的内容，还要包括投资额度和分期投资目标来制定相应的合同，并且分阶段的确定投资人的成本以及相应的投资效益。

（3）回购期限浮动性

根据工程投融资建设模式的性质及投资的额度，一般回购期限短则一两年长则七八年。除此之外，政府会给工程投融资、建设合同设置提前的回购条款，从而尽量的缩短回购的期限。而工商投融资建设模式项目并非是投资人与政府之间针对项目移交及宣告双方之间的关系结束，需要在得到政府应付的回购款项或者是完成相应的承诺条件以后，才能够宣告正式结束。

（4）浮动性

“十一五”期间，在水利工程勘测、设计、施工及材料方面，引进了67项国际先进技术，创新转化了88项产品或技术，实现国产化仪器和设备18项，开发软件30套，取得各项专利52项，成果在658个工程中得到成功运用，促进了我国水利工程建设技术的长足进步。

根据工程投融资建设模式、项目自身特征以及不同地区的投融资模式各有不同。一般来讲，整体投资金额的期限在一到八年左右，对于一些时间较短的回购迹象而言，也为两年左右。因此，政府会根据项目合同来明确提前回购的内容、条款，从而尽量缩短回购的期限。项目回购期间，政府及投资人彼此之间合同关系并非是在移交之后结束，而是需要在付清相应款项以后才能解除。

1.2 风险特点

目前工程投融资建设模式的回购风险具有以下几个特点：

（1）投资、融资风险的存在，投资资金大，资金回流风险可能增加，融资渠道过少，工程获得投资资金比较少，极容易出现资金链断裂的情况，所以，投融资之间具有很大的关联性。在采用这种新型的投融资建设模式下完成的一系列工程项目，在经过验收和竣工以后，回购方可以按照以往所签订的合同去履行一系列的义务。对于发起方而言，回购的风险并非是单方面的，而是会关系到整个工程建设的各个阶段，因此这种风险会存在着极大的关联性，例如工程项目建设时存在的一系列质量方面的问题，或是因为外界所导致的施工时间延长等情况，都无形中会对工程项目后续的竣工验收带来一定的影响。这些消极影响若是不断扩大时，会导致工程项目很难按照具体预期的时间节点来实施后续的回购行为。

（2）工程的可控性较低。当可控性较低时，会说明整个工程的投融资、建设潜在的风险会增加。通常情况下，发起方在投融资建设项目中，会参与前期的准备工作，但是后期投资以及项目的公司组建，管理参与程度较低。而许多工程所涉及到的工作主要内容是由项目公司进行管理。在这种情况下，可能会导致发起方对于工程项目以及施工的具体内容缺乏足够的了解，导致控制性以及能够把控的内容较少，因此发起方很难对于工程项目实际施工进行监管，会出现后期的材料采购以及实际性的建设问题，问题重重，更是为整个工程带来无形中的建设风险。

（3）发起方过于依赖。工程投融资建设中的回购工作也是在项目竣工验收合格之后发起方所实施的。因此回购工作本身的质量，对于评价工程投融资建设而言具有重要意义，更是衡量投融资工作建设是否能够成功的关键依据所在而发起在回购过程中也要具有很大的责任，但是作为回购方，若是在回购前没有及时分析回购过程中可能出现的问题、产生的风险，以及如何进行风险规避，或是没能制定相应的策略是会很容易，因为在具体回购的过程中，一系列的问题而很难达到预期的效果，从而加剧风险的产生。

2、工程投融资建设模式回购风险内容

目前工程建设投融资、回购过程中会存在以下几点风险：

2.1 相关立法不完善

由于部分投资商“投资取巧”行为的存在，导致立法约束内容仍然需要进一步完善。目前我国仍然有许多地区政府。工作人员对于投融资建设模式的认知和了解不够充分。虽然这类工程项目已经开始得到了法律法规的保护，但是我国与西方发达国家相比，对于工程投融资、建设模式的实践以及法律建设方面仍然处于起步和探索阶段，尚未形成专项的立法，导致在实践中，虽然各地区政府陆续出台了一系列地方性的文件内容，并且支持鼓励总承包模式。但由于立法层面尚未形成统一，导致很多地区对于工程投融资建设模式的立项、审批、资金使用等一系列的环节也没能形成成熟完善的监督管理体系。例如，在2021年5月20日，《河北省建筑工程最高限价和竣工结算备案监督管理办法》中，对最高限价成果文件、竣工结算文件，向省工程建设造价管理机构告知或者备案，但是，在实际执行中，仍然存在财政预算与实践资金不符的情况，无法按照应有的法律意识去进行回购，法律意识淡薄中也加剧了投资人自身的投资风险。

2.2 延迟拨付

2.3 承诺无法兑现

政府回购承诺或是担保的措施无法及时的兑现。当投资人考虑到工程投融资、建设模式、项目投资回报以及回购风险，一般是要求政府提供或者出具一系列的承诺或担保条件，但是根据相关数据分析得知，许多城市的单位投资工程投融资建设项目，使政府能够给予企业的担保承诺相对有限。并且即便是进行了一些承诺和担保，在不影响政府实质性利益的前提下，也会在合同条款中予以体现。但一旦投资落地，并且在较长的建设期以及投资期内，这一系列的担保承诺却很难真正得到应有的兑现。

回购价款仍然需要政府最终的审计确定，因此而产生的风险仍然值得规避。在具体实践的过程中，许多投融资建设项目发起人会在合同的约定中，以项目竣工验收以后政府最终的审计作为结算的付款依据，而这一条款也会导致投资人会承担着巨大的不确定性风险和审计风险，主要是因为在工程项目投资建设以后，根据合同约定的验收工价计价并非是最终的结算依据。可能也会因为受到政府的审计而出现大幅度的缩减，或者因为审计人员缺乏应有的工程造价知识，导致一系列的审计内容偏离正常轨道，导致出资人会因此而承担更大的资金风险。

3、工程投融资建设模式回购风险控制思路及优化策略

3.1 控制思路

为更好地提高工程投融资建设模式的风险规避效果，需要明确回购风险控制的思路。

（1）加强回购风险的识别力度，提高回收资料的鉴别能力，也要提高建设管理的识别能力。对于前者而言，在进行工程投融资建设项目具体操作过程中，对于一些与回购风险有关的资料及相关的数据，要积极的识别管理这一系列资料数据，包括财务情况，以及各类的回收协议以及一系列的工程招标文件和设计文件等等。因此，要加强回购材料的数据分析能力，才能够提高项目风险识别能力。对于后者而言，工程项目的环境信息更多会包括国家对于工程投融资项目政策方面的调整和完善。工程项目建设当地的实际政策以及建设环境等各个方面的内容，而通过工作人员的鉴别，能够客观准确的分析项目的环境信息，从而明确的降低整个投融资工程建设的风险，更能够保障投融资建设工程项目和回购项目的顺利实施。

（2）保障工程投融资建设前期的工作质量。在工程项目投融资建设之前，务必要确保对于工程项目的一系列建设项目投资预算的可明确与合理。经过政府相关部门严格审批以后，要形成相应的投资方案，确保整个工程项目设计以及最终的清单量彼此之间相匹配。明确建设前期的工作质量，也更有利于后期在竣工验收以后，安全质量、环保、节能、回购这些风险的规避，再提交到相关财务部门接受审核，结合市场的实际情况制定相应的措施，并明确投资回报额、项目的成本投资以后，在此基础上进行招商工作，更能够从根源上规避风险。

（3）不断提高地方的管控能力，并且寻求合理的经济途径来有效的规避并预防潜在的风险。相关投资人需要结合工程投融资、建设实际情况来制定合理的规划，并且确定投资方式，还要加强投融资合同以及协议的监督管理力度，制定科学合理的投资回报标准，还要严格把控工程内容建设投资中的一系列审批流程，明确投融资各个方面的责任和义务，确保工程的投融资建设工程科学性、合理性与规范性。更要加强对于现有专业管理人员的培训，不断提升其理论知识培训水平，同时要加强对于工程投融资建设内容话题探讨和培训工作，并且引入新鲜的血液，为整个工程投融资模式风险的规避保驾护航。

（4）通过寻求有效的经济途径来预防回购风险时，可以使用投资者的退出机制。主要是在实际投资过程中，投资者要详细的了解实际情况，并且给予足够的重视，避免出现违约和延迟拨付的情况。一旦出现上述情况，要第一时间立刻停止投资，还要完善模式，在此基础上进行创新，做出充分的准备，尽量地保留所有权，以确保投资的回报额度。完善监督管理体系，来提升对于工程投融资模式的外部监督管理的力度，也能够提高回购风险的识别和监控能力，明确各个方面的主体责任和义务，加强外部和内部的监督管理，更能够很大程度上去减少回购风险。

3.2 优化策略

通过上述分析得知，目前关于工程投融资建设模式所涉及到的一系列回购风险借贷规避。但是，我国尚未形成与之相匹配的回购风险管理体系和相关立法，使得回购风险问题重重，也无形中加剧了工程投融资建设的难度。针对这种情况更是需要从以下几方面予以完善。

（1）需要提前做好工程投融资建设模式的项目可行性报告，不断的提高对于项目的法律论证力度，使得工程投融资建设的回购风险能够有充分的思路依据。换言之，工程投融资建设模式是否能够得到顺利的推进和实现，其前提更加取决于前期的调查和论证是否充分客观。在这过程中，要不断的加强政府履约的情况，以及财政能力方面的调查，确保工程投融资建设模式完成以后，政府能够有充分的资金去支付。而通过对于这类内容的调查时，也主要看当地的政府财政收支情况。

例如，当调查中发现政府有着较高的外部负债率时，则要重点去调查政府的负债与城市总体经济的发展水平以及偿债能力，是否能够与其相互匹配。若是政府负债过多，或是通过调查中发现回购的准备资金不足时，也能够就此判定该工程投融资建设项目的回购风险较大。也要另做打算。除此之外，也要提前调查好政府回购资金的支付程序，以及渠道内容是否被列入到政府的城建年度计划，以及回购资金是否列入到财政预算、收支和审批流程、支付渠道等一系列的内容，从而更能够全面客观的评价工程投融资建设模式、潜在的回购风险。

（2）要积极向政府去争取合法有效的回购担保措施。近年来，我国越来越多的建筑工程项目主动朝向工程投融资建设模式，这一方向转型也为工程投融资建设带来了巨大的机遇。而作为投资人，如何更好地回避其潜在的回购风险，仍然是一个亟待探索的过程。担保作为一项新型的风险规避策略不仅合法有效也能够帮助投资人去控制风险发生的概率，可以从以下几方面着手：

第一，尽量去取得财政回购承诺。在许多地区的工程投融资建设项目中，虽然也得到了相关政府部门的承诺书。但是，许多地方政府的回购承诺，本质上能够帮助政府提供偿债能力，增信措施，但实际上却很难真正达到。担保法中具有民事担保的作用，也并不因此而具备较强的执行力，因此，在实时执行的过程中仍然会存在一系列的风险。因此，要印证工程投融资建设模式，规范操作，也要从回购款项基于财政预算收支和审批方面起到一定的证明作用，确保资金来源回购的合理性、合法性。

第二，由于一些金融机构以及信誉较好且资金优良的单位会作为回购的第三方担保，也能够为政府向工程投融资建设方提供相应的回购承诺。而通过设置第三方担保，也可以采用一种土地出让的收益作为回购的担保。这种模式也开始被许多工程投融资、建设模式的投资人所采用和认可。通过相关法律法规得知，土地出让收支全额纳入到地方的政府资金预算管理，能够彻底实施收支两条线的管理模式，而土地收益尚未列入到地方国库，并且未经政府及财政审批安排之前，则无权就未来土地出让金做出提前的安排。

第三，对于一些土地资源尚未明确的情况下，则需要进一步去评估地块的变现能力。要求政府去承诺签订土地出让第三方监督管理协议的方式，保证投资人对于使用权的流转以及出让金收支情况的跟踪调查。还可以采用一种证券化融资的方式进行回购。例如，将工程投融资、建设模式未来的收益作为回报，将收益分成具体的份额向社会公开发售，也能够吸引更多的公众资金。

（3）要将合同条款与风险防范有效结合

由于许多建筑工程的投融资建设合同都是要求双方当事人务必要遵守相关法律法规及合同条款。只有将相关的合同条款与回购风险的防范有效结合，才能够最大程度上去规避风险。

第一，科学合理地设置一些合同的回购款价。是因为工程建设的费用，不仅是回购款价中的重要组成部分，更是融资费用的重要基础所在，因此对于回购款价会起到重要的影响作用。

第二，明确回购的支付节点时间的确定，在考虑到工程项目完成竣工验收备案的时间，并非是项目投资人所能决定的，而政府的审计期限也无法得到控制，针对这种情况，要明确支付节点。一般来讲，许多工程项目的合同条款中都会约定自本工程竣工验收之日或是相关管理部门和业主同意之日作为首期回购款计算的节点。而每12个月作为一期，可以将其作为回购的节点，以等额本金的方式来回购支付。

第三，通过违约责任的方式，对于政府按期回购起到一定的约束和监管力度。由于上述分析得知，政府会因为偿债能力或是其他的因素而无法在预期的时间内去支付账款。针对这种风险的规避，投资人可以根据政府的原因，未能按期回购的违约行为，在合同中会具体的设置一些明确违约责任的条款，通过回购利息。或是通过违约条款双重措施来进一步去约束政府的行为，保证政府能够在工程项目竣工验收时按期回购。这对于政府而言具有一定的约束力度，其中违约金比例适当调高时，更能够确保投资人的融资成本的回购。

结语:

综上所述，在经济新常态的背景下，工程投融资建设模式优化完善已经成为了一种必然的选择。为了进一步规避潜在的回购风险，并且不断的提高其工程建设模式，则更是需要及时识别一系列的回购风险并加以规避。此外，健全相关的法律条款，并制定成熟合理的监督管理体系，从而根本上促进工程投融资建设项目的经济效益和社会效益双赢。