人才振兴的县域实践——以鹿邑县“凤还巢”模式为例

□毛小静

（四川省社会科学院，四川 成都 610072）

2020 年底，我国进入乡村振兴的新阶段，人才振兴作为乡村振兴的重要组成部分，制约着乡村经济和社会的发展。从总体来看，我国乡村人才仍存在总量不足、结构不优等问题，人才短缺仍然是影响我国乡村振兴的主要障碍，这也是国家一直高度重视并亟待解决的问题。2018 年，习近平总书记对实施乡村振兴战略明确提出了“五个振兴”的科学论断，并强调要把人力资本开发放在首要位置。2020 年党中央在“十四五”规划中再次强调要提高农民科技文化素质，推动乡村人才振兴。2021 年印发的《关于加快推进乡村人才振兴的意见》，对乡村人才振兴需要加强培养各领域的人才给出了更为明确的目标和战略部署。由此可见，人才振兴是实现乡村振兴战略的重要支点，人才振兴作为“五个振兴”中唯一以要素的元素进入国家顶层规划的重要部分，足以说明国家已经将人才振兴放在了重要位置。鹿邑县作为河南省一个普通的小县城，县城本身既不具有区位优势，远离经济发展中心区，又不具有资源优势，缺乏开发自然资源的资本。因此，在鹿邑县的发展过程中人才缺口问题更为突出。尤其是在东南沿海地区高速发展时期，在“打工潮”等影响下，青年劳动力大量外流，导致鹿邑县经济增长缓慢、停滞甚至呈现倒退趋势，所以鹿邑县努力尝试寻找打破由于产业发展不景气导致人才外流的发展瓶颈。

1 鹿邑县人才问题及现状

鹿邑县隶属于河南省周口市，处于河南省东部，是典型的腹地农业大县。鹿邑县管辖面积为1 238 km。据第七次全国人口普查公报显示，全县人口约138 万人，全县常住人口约95.9 万人，与第六次全国人口普查相比，共增加约4.9 万人，增长约5.38%。鹿邑县属于平原地带和温带季风气候，作为以种植粮食作物为主的传统农区，单一的种植结构造成经济效益偏低，农民增收困难，乡村经济发展动力不足。鹿邑县作为远离中心城市群的小县城，硬件和软件环境都较为落后，尤其是在以数据作为新要素的时代，鹿邑县的经济发展水平和社会保障水平远远落后于同时期具有自然资源优势或区位优势的其他县城。因此，鹿邑县大多数青壮年劳动力多选择在东部沿海地区就业，形成了“经济发展水平低—工资水平低—青壮年劳动力外流—经济发展缓慢”的恶性循环，导致鹿邑县经济发展缺乏内生动力和人才支撑。据相关统计，鹿邑县作为河南省劳务输出基地县富余劳动力47 万余人，每年外出务工人员多达30 万人，约占鹿邑县总人口的1/5。大量青壮年外出打工，不仅导致鹿邑县经济发展迟缓，还会导致空巢老人、留守儿童增加，从而引发一系列社会问题。针对人才外流引发的系列问题，鹿邑县基于本身的发展状况和国家相关政策背景，不断探索适合自身县域经济发展的新模式。

2 “凤还巢”模式的概念和成效

鹿邑县在2016 年出台了人才相关政策，打造“凤还巢”发展模式，以《鹿邑县人民政府关于加快推进大众创业万众创新的实施意见》为基础，以鼓励返乡创业、高端人才引进、就业平台搭建、特色产业扶持、创业贷款优先支持等配套政策为主要内容，以发展县域特色产业为物质基础，从而带动人才、产业、技术等回归，促进县域经济实现可持续性发展，打破县域经济发展瓶颈。

据统计，仅在2020 年，河南省为74.68 万人提供就业岗位，新增农民工返乡创业16.4 万人，平均为每个返乡农民工提供创业担保贷款15.8 万元，共计93.77 亿元。而自2016 年鹿邑县实施“凤还巢”系列政策实施以来，鹿邑县外出务工人员累计返乡约9 万人，创办各类经济实体3.5 万个，带动就业19.5 万人。鹿邑县“凤还巢”发展模式的成效更体现在鹿邑县的产业发展和经济发展上。以化妆刷产业为例，2016 年鹿邑县把化妆刷作为县域内的特色产业，2020 年底，鹿邑县拥有尾毛化妆刷企业130 多家，为约6.6 万人提供了就业岗位，产值达到40 亿元。据河南省统计年鉴相关数据可知，在2016 年之前，鹿邑县的年生产总值虽然呈现上升趋势，但上升幅度不大，且多依靠第一产业和第二产业的产值增长，第三产业对于生产总值的贡献率较小，且增长幅度平缓。在2017—2020 年“凤还巢”模式实施期间，鹿邑县整体的年生产总值呈较大幅度的提升，年生产总值从305.34 亿元增长至420.77 亿元，4 年间年生产总值增长值超过100 亿元，人均生产总值从32 057 元增长至44 143 元，增长了37.7%。

3 “凤还巢”模式的可借鉴之处

鹿邑县的人才回流和产业发展取得实效，充分体现了乡村振兴的内在要求，从实践层面阐释了产业与人才之间如何相互融合，从而达到共赢，为其他地区实现“产业振兴和人才振兴双赢”提供了经验借鉴。鹿邑县“凤还巢”模式实践表明，人才振兴是乡村振兴的前提，产业发展是吸引人才回流的基础。因此，从以下方面介绍该模式取得成效的关键。

3.1 精准识别，高效发展

第一，产业精准定位。鹿邑县“凤还巢”模式基于鹿邑县的发展现状，通过对产业结构、农民就业等多方面的全面摸底，进而综合评估，选择适合当地发展的特色优势产业，比如传统的化妆刷产业、皮革产业等。对特色优势产业进行政策扶持和升级改造，使其成为“凤还巢”模式强有力的产业支撑。

第二，就业人群精准识别。产业发展的最终目的是提高人们的生活水平和幸福感。鹿邑县在产业发展过程中，着重解决了县域内居民的就业问题，同时在一定程度上解决了当地留守妇女、留守老人的就业问题，还缓解了县域内青壮年劳动力大量外出打工造成的人才流失困境。

第三，对返乡创业人群精准施策。鹿邑县“凤还巢”模式成功的关键原因之一是返乡创业人群的助力。县域经济的平稳、可持续发展，仅靠政府扶持产业难以取得成功。返乡创业的人群是县域经济可持续发展源源不断的动力和不断注入的新鲜“血液”。

3.2 “融媒体”突破局限，降低信息成本

2019 年，中央政治局集体学习时，习近平总书记强调要将推动媒体融合发展、建设全媒体成为一项紧迫课题。2019 年，鹿邑县在深入贯彻落实习近平总书记关于推动媒体融合发展的相关论述，成立了鹿邑县融媒体中心，并建立了“鹿e 家”返乡创业大数据服务平台。融媒体中心按照“引导群众、服务群众”的宗旨，通过多措并举，打造出一支全面的、优秀的全媒体人才队伍。融媒体不仅突破了传统媒介资源匮乏、覆盖面小等缺点，更是顺应了以数据为新要素的时代潮流。包括“鹿e 家”在内的融媒体对于鹿邑县“凤还巢”模式来说，是重要的媒介和助推器，通过融媒体可以在更大的范围和平台，为外出打工的本地人和外来投资者提供鹿邑县的发展现状、信息政策支持、发展潜力等。在低成本信息交流的基础上，“唤回”离家打工的“游子”、吸引外来的投资者、引进有前景的发展项目，强力带动了鹿邑县县域经济发展。

3.3 多元化渠道，促进人才回流和稳定

人才回流和稳定，是县域经济持续、稳定发展的智力保障。

第一，鹿邑县通过优化产业结构、发展特色产业经济等措施，已经基本形成了具有稳定发展能力的化妆刷、皮革等八大产业，在一定程度上解决部分当地居民的就业问题，并吸引部分外出打工者回乡就业。

第二，鹿邑县经济的快速发展，归结于鹿邑县资源禀赋的有效再利用，而鹿邑县经济的可持续发展，则更需要外来要素的推动。因此，鹿邑县出台的创新创业政策措施极大促进了外来人员投资和返乡人员的创业热情，为鹿邑县经济发展不断注入新鲜“血液”。

第三，虽然人才回流是鹿邑县经济发展的重要一环，但人才稳定才是鹿邑县经济可持续发展的重要一环。由于鹿邑县远离中心城市，本身缺乏竞争优势，如何让回流人才愿意留下来，是鹿邑县要重点解决的问题。鹿邑县针对人才回流现状，为人才稳定发布了一系列的补助政策。

3.4 政策保障

第一，对“硬环境”的政策保障。鹿邑县县域经济发展初期，发展特色产业和对产业进行优化升级都需要由政府主导。在政府的统筹规划下，借助政策优势，搭建创业平台，优化营商环境，为特色优势产业提供便利的场地、园区等物质基础，以保证产业稳定发展。

第二，对“软环境”的政策保障。为内外部人才提供良好的“软环境”，简化申请手续，高效对接政企工作，及时提供政策信息等。同时，为人才振兴发布包括返乡就业人才回流、高端双创人才引进等方面的政策，为人才回流和人才稳定提供坚固的政策后盾。

4 “凤还巢”人才振兴模式实践中存在的问题及建议

4.1 促进产业高效发展，打牢人才振兴的物质基础

第一，优化产业结构。“风还巢”模式下的县域经济发展初期，特色产业发展多是依赖于政府扶持，产业本身多数不具备市场竞争优势。特色产业想要得到长足发展，应补全产业发展的突出短板，把握发展中的关键环节。通过优化产业结构，使资源配置达到最优状态，以获得最佳效益，避免由于产业结构混乱等导致产业低效发展。

第二，延长产业链，提高应对市场风险的能力。现阶段，鹿邑县的特色产业发展虽然已经辐射到八大产业，但其产业并未形成稳定、系统、高效的产业链，仍缺乏应对市场风险的能力，作为产业的其中一环，面临上、下游环节的双重风险。因此，县域经济想要平稳发展，就要具备强大的应对市场风险的能力，而产业链延伸是其中关键一步。

第三，积极培育新兴产业，构筑产业聚集新高地。积极响应国家高质量发展新要求，增强各个产业之间、产业内部各个环节的紧密性，形成同频共振。通过培育新兴产业，打造县域内的产业聚集地，通过提升产业园区的配套设施等硬件环境和管理水平、创新能力等软件环境，打造特色集群，不断提高县域产业的吸引力、竞争力和带动力，为人才和技术引进提供强有力的产业基础。

4.2 加强人才的“外引内培”，激发产业内生动力

第一，精准引进高质量人才。鹿邑县的“凤还巢”模式在一定程度上促进了人才回归，但回流的人才质量参差不齐，高质量人才匮乏，尤其是技术型人才、管理型人才缺口很大。县域发展空间期望值相对于大城市较低，必须通过协同政府、乡村、校企等多方力量，精准引进相关专业的高质量人才。

第二，注重对“外引”人才的培训。在就业环境处于劣势的情况下，要确保对外引进人才愿意留下来，就必须满足其对于就业环境的物质要求和对技术提升等方面的精神需求，应积极和相关研究机构、大学等合作，定期开展培训，为其提供继续学习和深造的机会。

第三，要注重“对内”培训。国家颁布的相关政策文件中多次明确指出应当加强职业教育，加快乡村人才队伍建设。农民作为乡村人才振兴的核心利益相关者，其利益诉求对乡村振兴的持续推进具有最直接的影响。因此，应该发挥农民本身的主体地位，提高本地人才的供给数量和质量。积极借助大数据平台等技术，开展农民工职业技能培训和创业知识培训，提高就业质量，促进群众增收。从产业发展、人才引进和乡村内部人才“存量提质”3 方面入手，激发产业的内生动力，为乡村振兴提供可持续发展的动能。

4.3 重视思想教育，破除“走出去”传统观念的束缚

鹿邑县人才回流政策是缓解当地人才缺口的一个重要方案，但想要更持续、长久地解决人才缺口问题，就必须形成“人才培养与输出—出去深造、能力提升—人才回归—对产业反哺”的良性循环。最具代表性的就是大学生群体，由于社会舆论、乡村的就业条件、传统观念束缚等原因，大部分大学生在深造之后，选择“走出”乡村，留在城市，使县域和乡村的发展缺乏充足的优质后备军。针对这一现象，要加强对于学生的思想教育，借助共青团等组织和群体的力量，引领其树立正确的人生观和价值观，积极鼓励大学生学以致用，去基层实践，积极报名参加“三支一扶”计划等就业项目，积极参与到乡村振兴战略中，破除要从乡村“走出去”的传统观念束缚，成为乡村振兴的人才储备力量。

4.4 构建完善的政策体系，高效落实人才振兴战略

完善的政策体系是确保各项政策正确、高效实施的前提。在乡村人才振兴过程中，应秉持以人为本的理念。人才振兴战略的各个环节都要有相对应的政策理论指导和支持。不论是外部人才的引进、内部人才的存量提质还是对乡村人才的训后技术指导和跟踪服务，都要有完整的政策体系。鹿邑县的人才引进政策基本成型，但仍然缺乏系统、配套的政策体系，导致在政策实施过程中因概念模糊、政策不连续等原因，使政策低效甚至是无效执行。例如，缺乏对引进人才配偶的配套政策措施，导致人才引进政策存在潜在局限性。

综上，鹿邑县要想高效落实人才振兴战略，就必须构建完善的政策体系，确保政策实施的系统性、连续性和有效性。