城乡统一建设用地市场构建对城乡融合发展的推动探析

□刘家骊

（大同市云州区自然资源局，山西 大同 037000）

长期存在的“先发展城市”“以城市发展带动乡村发展”以及区域内“先富带动后富”等发展现象或政策均指向明确，即“城市优先，乡村其次”。城乡二元割裂引发诸多矛盾，加之城镇化的快速推进，导致城乡之间差距不断拉大。现阶段，我国社会主要矛盾发生了变化，虽然城市和乡村均为人类生产生活的空间载体，但城市和乡村发展极不平衡，需进行彻底的实质性改革，缩小城乡差距，推动城乡融合发展。

新发展阶段，各种政策均呈现出新的趋势，散发着新的信号，即市场的重要性。市场在资源配置中占据决定性地位，各类要素都需要进入市场，通过市场这一“交易中介”流动起来，散发出该有的活力，各类要素市场化的改革如火如荼，土地要素作为重要一环，其市场化改革刻不容缓。

文章分析了城乡融合发展的实质，总结了城乡融合发展过程中二元分裂局面带来的负面作用，指出应通过发挥构建城乡统一建设用地市场体系对城乡融合发展的推动作用弥补或者减弱这一缺陷，并提出构建城乡统一建设用地市场体系的对策建议。

1 城乡融合发展的实质

城市和乡村作为两个地域单元，长期以来分离发展，二元结构的持续推行已不适应时代发展的需求，亟须从制度政策和改革实践中寻找突破口。乡村和城市功能一致，均在村民和市民的居住生活、产业发展、生态建设以及文化交流等方面发挥着重要作用。现阶段，城乡之间无论是经济、社会、文化发展还是人民生活水平都存在较大差距，引发了一系列的矛盾和问题。因此，新型城镇化建设和新发展理念要以人为中心，实现共同富裕目标。要注重农业、农村、农民的发展，改善城市和乡村的关系，打破二元分割的局面，开展实质性的城乡关系改革，最终推动城乡融合发展。

城乡融合的实质是指在政策制定和制度建设中，将城市和乡村作为平等主体进行考量，注重整体的平衡性，逐步促进各种要素资源的自由理性流动，合理配置资源要素，使配置组合效果最优，激发乡村发展热情，调动乡村居民发展的积极性，同时确保城市发展质量，达到城乡共同富裕、协调前进、交融发展的目标。城乡交融发展可解决不平衡不充分发展的难题，有利于乡村振兴战略的推进，可巩固脱贫攻坚成果，推动农业农村现代化发展。

2 城乡二元土地制度对城乡融合发展的阻碍作用

2.1 土地资源配置效率降低，社会公平问题加重

城乡二元制度涉及城乡土地管理。城乡土地规划和管理较为混乱，农村土地规划和土地利用与管理较为无序和薄弱。土地交易流转对市场的依赖性不强，难以发挥市场的决定性作用，耕地“非农化”“非粮化”问题突出，耕地破坏严重。

个别地方政府为了追求政绩，“以GDP 论英雄”，无序过度征地，导致土地财政在地方经济发展中的比例较高，过度依赖土地财政。这些举措严重阻碍了城市和农村土地的开发和利用，难以保障农民的合法权益，导致农民享受不到改革发展的红利，城镇化成果难以在农民之间分享，也无法激发农民参与改革的热情和信心，降低了土地资源配置效率，无法体现社会建设的公平性和公正性。

2.2 土地城镇化与人口城镇化的协调性较差

城镇化评价指标涵盖人口、土地、经济、社会、生态环境等多个维度。常规城镇化以城市人口占总人口的比重来衡量，即人口城镇化。土地资源的数量有限性和位置固定性使土地资源在城市配置方面发生了变化，工业用地、商业用地和居住用地占比较高，公共服务和基础设施用地占比较小，土地城镇化均衡性较差。农村人口大量涌入城市，在享受城市保障和福利及具有住房购买力方面均处于劣势地位，相关配套制度体系不健全甚至缺失。这些不公平导致社会问题突出，不利于推进以人为本的新型城镇化建设，难以实现高质量发展。以当前阶段热门的黄河流域高质量发展为例，如果土地城镇化和人口城镇化不协调的局面持续存在，将影响高质量发展进程，阻碍新型城镇化的推进，难以确保以人为本。

2.3 集体建设用地制度阻碍乡村发展

在城乡分配过程中，集体建设用地入市困难，建设用地指标数量有限，不公平的现象使得农村建设用地指标偏少甚至为零。农民在从事农业活动的过程中，为了获得更多的土地收益，自发将集体土地用作非农用途。个别地产开发商抓住这一漏洞和心理，建设许多小产权房，表面是增加农民收益，本质是损害农民的利益。集体建设用地尚未归于城乡统一规划，使得经济收益受损。

现阶段，集体建设用地不节约集约，反而粗放浪费，发展单一产业，不懂得产业升级优化和协同集聚发展，导致发展缓慢甚至停滞，效益不佳，人才流失问题愈发显著，不利于“人才强镇”“人才兴村”的实现。长此以往，这种局面将形成恶性循环，不利于推动乡村发展，会减缓乡村振兴的进程。

2.4 城乡差距拉大

相较于市民而言，农民文化素质和综合能力较低，其在城市的“拉力”作用影响下进入城市，工作获得的报酬较低，导致城乡居民收入差距日益拉大。农村集体建设用地存在产权问题，农民在流转土地时，由于信息缺乏和不及时等多种原因，导致流转土地的收益与土地市场的估计价值不匹配，且流转后的土地用作他途带来的增值报酬无法公平合理地分配至农民手中。

同时，农民进入城市后是外来人口，难以融入其中，无法享受公平合理的待遇和福利，多数农民将农村土地视为退身之地，因此流转农村土地的意愿不强烈。可见，将农村土地用作发展非农产业规模化经营的路径行不通，会阻碍农业现代化推进，使得城乡差距愈发显著。

2.5 城乡建设用地的供给和需求矛盾突出

随着城镇化和工业化进程不断加快，多数农村人口纷纷涌入城市发展，城市人口激增导致城市建设用地需求扩大，同时农村大量宅基地被闲置，造成资源浪费，难以切实发挥宅基地的居住价值。

当前，土地制度对农村土地开发利用的限制条件较多，将其转化为城市用地的过程较艰巨，加之城市土地有限，导致城市建设用地的供给和需求矛盾较为冲突。城市建设用地紧张稀缺和农村建设用地粗放低效的矛盾，降低了城乡建设用地的适配性，不利于城市和乡村可持续发展。

3 构建城乡统一建设用地市场体系对城乡融合发展的推动作用

党的十七届三中全会提出，“逐步建立城乡统一的建设用地市场”“农村集体建设用地与国有建设用地同地同价同权”。党的十八届三中全会进一步提出“建立城乡统一的建设用地有形市场，提倡有序流转”，促使全国层面的城乡统一建设用地市场体系政策实践得到加速推进。

构建城乡统一建设用地市场体系有助于促进城乡融合发展，推动乡村振兴战略的实施，对农村内部和农业产业的增长具有重要意义。同时，有利于加快新型城镇化进程，实现高质量发展，推动乡村振兴战略与高质量发展战略齐头并进，共同推进城乡融合发展和城乡一体化建设。

3.1 促进农业产业发展，推进乡村振兴战略的实施

城乡二元建设用地市场转变为城乡统一建设用地市场，使农民在增值收益分配中享有与城市居民平等的权利，可提高农民收入水平，提供实质性的生活保障，促进城乡一体化建设。构建城乡统一建设用地市场体系，可以优化升级农村产业结构，使产业向高级化方向发展，实现土地的节约集约利用。城乡统一建设用地市场彻底转变了农民处于劣势的局面，以城乡统一建设用地市场为基础，避免农村集体建设用地在流转过程中存在不同价的现象，使农民获得平等的土地财产收益，促进农业产业发展和农村内部结构优化，实现农村产业兴旺、农民生活富裕的目标，推进乡村振兴战略的实施。

3.2 加快新型城镇化进程，实现高质量发展

构建城乡统一的建设用地市场体系，可从根本上扭转城镇化推进依靠土地财政的局面，有利于提升城镇化的发展质量，体现“以人为本”的理念，保障农民的合法权益。土地的稀缺性很大程度上通过土地价格表现，城乡统一市场的价格体制有助于改善盲目扩张城镇边界的情况，避免“摊大饼”模式的风险。

市场在土地资源配置中的决定性作用可以避免政府过分干预土地交易行为。市场主导型的新型城镇化推进以集聚效应和规模经济为驱动力，集聚效应使得人力、资金、信息等资源要素向城镇集中。市场配置资源是最有效的形式，市场配置的资源结构更加优化合理。在土地资源配置的过程中，应以保护农用地为切入点，实现土地的节约集约利用，平衡土地资源的稀缺性和城市发展的关系，有序稳健地加快新型城镇化进程，实现高质量发展。

3.3 推动城乡融合发展和城乡一体化建设

统一城市和乡村的建设用地市场，打破存在已久的二元市场，将城市的工业、服务业等非农产业与农村的农业产业统一为同一体系，在发挥城乡各自特色的同时，实现城乡共同繁荣。统筹考虑城市与乡村、市民和农民，不可忽视任何一方，编织城乡关系的协调之网，实现城乡共同发展。

乡村承载农业发展，城市承载非农产业发展，“推拉理论”使得农村劳动力离开农村向城镇转移。应实现第一产业与第二、第三产业的协调推进，融合发展，以新型城镇化引领城市和乡村实现一体化发展，进而提高城乡建设用地的利用效率。随着农村土地权益主体意识的不断增强，政府、集体与农户在农村集体土地权益方面的关系也将向着更符合市场机制决定资源配置的改革方向作出积极调整。

4 构建城乡统一建设用地市场体系的对策建议

4.1 构建城乡统一的土地市场体制框架

党的十七届三中全会提出“农村集体建设用地与国有建设用地同地同价同权”，党的十八届三中全会提出“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”，从法律制度层面取消了对农村土地产权的不公平对待，打破政府的垄断行为，破除城乡二元土地市场，实现城乡土地使用权的同向同程度发展，对接城乡土地市场。培优农村土地市场，发挥自身力量，在符合土地利用总体规划要求的基础上，促使合法的土地市场对农村集体建设用地敞开大门，实现土地出让、抵押等交易活动。同时，进一步优化城市土地市场，通过城乡统一的土地市场制度，与用地单位公平交易、平等开发，有效配置城乡土地资源，实现城市建设用地和农村建设用地同等权利、同等价格和同等入市的目标。

4.2 编制城乡统一的国土空间规划

为了提高土地资源的配置效率，保障土地市场的规范健康持续运行，国家应推行国土空间规划改革，全面调查城乡土地资源的真实利用现状，注重整体规划和协调发展，与耕地保护规划、生态环境保护规划以及城乡经济社会发展规划协同推进，编制城乡统一的国土空间规划。近年来，随着社会的进步和人民环境意识的增强，为了维护公民的知情权、参与权和建议权，增加工作透明度，了解项目所在区域受干扰的、公众所关心的、直接的、潜在的各种影响因素，同时提出意见，编制规划时要鼓励城市居民和农村居民积极参与，广泛听取意见和建议，保障群众的合法权益。

4.3 健全集体土地产权制度

各地要根据当地的实际情况，明确集体土地的产权主体，明确责、权、利，做好土地登记工作。同时，要做好土地交易平台的服务工作，完善土地评估、土地咨询等服务体系，妥善处理农村土地产权交易不规范、制度不健全、信息不匹配不及时等问题，健全集体土地产权制度。维护好农民的权利，保护好农民的利益，激发农民参与市场改革的活力，让全员参与到市场化改革的过程中，分享改革成果。

4.4 深化土地征收制度改革

在实际的土地征收工作中，存在土地征收权力滥用等问题。要明确规定政府土地征收权力的边界，规范政府征地的行为，切实保障土地产权人的利益，更好地发挥市场在土地资源配置中的决定性作用，使市场配置资源更加有效。

确保征收土地程序的合法性、规范性与透明度，通过法律保障农民的知情权、参与权和监督权。构建合理的征地补偿制度，提高补偿标准，拓宽补偿范围，增加农民收益，不仅要补偿直接损失，还要补偿因征收土地引发的次生损失，以土地市场价值为准则，构建合理的补偿机制。

5 结束语

长期以来城乡发展不平衡局面始终存在，新时代要求实现全过程人民民主，农村农民和城市居民均为被要求的对象。城市和乡村是市民和农民生产生活的依托。城乡建设用地市场发育欠佳受到城乡二元分割制度的影响，同时建设用地市场发展自身也有弊病。要实现城乡融合发展，城乡建设用地是关键一环。必须从城乡统一的土地市场体制、国土空间规划、土地产权制度和征收制度等多方面下工夫，从制度层面解决城乡之间的统一性问题。