乡村振兴背景下提升城乡基本公共服务均等化水平策略探析

□周袁宏

（乐山师范学院，四川 乐山 614000）

基本公共服务是体现社会公平的重要民生事业，近年来，习近平总书记和党中央高度重视提高城乡基本公共服务均等化水平，对其作出了新部署和新要求。党的十九届五中全会明确提出，到“十四五”末基本公共服务均等化水平要明显提高，到2035 年基本公共服务要实现均等化。《国家基本公共服务标准》的印发为各地开展提升基本公共服务均等化水平的相关工作提供了最新的实施标准。

1 基本公共服务均等化的内涵及其重要性

1.1 内涵要求

2005 年“十一五”发展规划建议中首次提出“公共服务均等化”概念，此后其内涵和要求不断深化丰富，运行机制和政策也不断完善。2017 年《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》中明确提出：“基本公共服务是由政府主导、保障全体公民生存和发展基本需要、与经济社会发展水平相适应的公共服务。基本公共服务均等化是指全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务，其核心是促进机会均等，重点是保障人民群众得到基本公共服务的机会，而不是简单的平均化。”从其表述中可以分析出几点内涵要求。

第一，居民的意愿和实际需求应当是政府进行基本公共服务供给的最重要依据和出发点，民生需求导向十分明显。整个运行机制应当是“需求调研—实际供给—反馈评价—动态调整”的过程。

第二，从具体范围看，应当包括保障公民就业、养老等基本的生存权利，同时也要满足公民基本精神文化需求和医疗健康的权利。

第三，均等化需要体现在机会和结果均等两方面，且更注重机会均等。

第四，基本公共服务均等化不是一个固定量化的硬性指标，而应当是与国家或地区在不同发展时期中经济发展的实际情况和社会建设的现实要求密切联系，并且随之不断变化和调整。

1.2 重要性

实现城乡基本公共服务均等化是保障民生公平正义的重要体现，更是我国在全面小康基础上实施乡村振兴战略、开启现代化建设新征程的明确诉求。

第一，提升基本公共服务均等化水平是实现城乡融合发展的重要举措。加快推进农村农业现代化，破除城乡发展的二元差异，推动城乡融合发展是乡村振兴战略的重要目标。基本公共服务的供给不足尤其是基础设施建设的落后制约了农村的发展，加重了农村劳动力人口和专业人才的外流，加剧了城乡之间、地区之间人才不均衡态势。提高农村基本公共服务产品供给水平，让农村具备更完善的基础设施，拥有更高水平的交通、教育、医疗卫生条件以及更完善的社会保障，这不仅是广大农村地区招揽、吸引并留下更多人才的重要前提，也是推进农村现代化、带动农村特色资源开发、缩小与城市发展差异、创造城乡融合发展契机的必要举措。

第二，实现基本公共服务均等化是社会主义现代化建设的必然要求。我国已经完成第一个百年奋斗目标，迈向社会主义现代化建设的新征程。党的十九届四中全会指出，要健全幼有所育、学有所教、劳有所得等多方面国家基本公共服务制度体系。党的十九届五中全会更是将基本公共服务实现均等化和城乡区域发展差距及居民生活水平差距显著缩小作为2035 年基本实现社会主义现代化的远景目标之一。随着乡村振兴与现代化建设的开启，人们对美好生活有了新期待，对基本公共服务的需求也不断增长，呈现出多层次、多样化、高质量的特征。因此，进一步推进基本公共服务均等化将是未来民生工作的高品质发展内容之一，也是我国进入高质量发展新阶段的必然要求和现代化建设的应有之义。

2 城乡基本公共服务均等化差异表现及影响因素

目前我国基本公共服务均等化建设最突出的问题是城乡差异较大，在广大农村地区基本公共服务供给不足。农村经济乏力和税收不足，导致用于基本公共服务的政府公共财政投入低于城市，因而出现了明显的城乡公共品供给差异。

2.1 差异表现

改革开放之后，我国经济长期保持高速增长，社会总体发展不断取得进步，农村地区社会面貌持续得到改善，尤其是党的十八大以来，随着脱贫攻坚和全面小康建设的持续推进，农村建设有了飞跃发展。由于长期欠账较多，农村地区的基本公共服务供给与城市差异明显。

第一，教育方面。农村地区存在的困难集中在办学硬件设施、师资力量、生源质量等方面。办学中缺乏多媒体教育的技术设备支持，教学内容的呈现方式较为单一。由于办学条件简陋，相关的配套设施也不齐全，日常生活条件也比较差，因而在优秀教师的引进、培养和留任坚守上存在很大问题。这些问题导致大量优秀生源选择流入城市学校，加重了农村学校招生难甚至导致无生可招的困难局面。许多农村已经没有再开办幼儿园和小学，只有乡镇在办学，使得农村小孩在学前教育和小学阶段由于距离学校较远、上下学接送困难等存在诸多不便。同时，受限于经济条件等影响，农村青少年在初中之后就选择辍学打工的情况也比较多。

第二，医疗卫生方面。由于专业医护人员、先进医疗设备等资源主要集中于城市，造成农村公共医疗卫生资源严重不足。乡村小诊所缺乏检测诊断设备、药物种类不全、乡村医生人员配备不足、诊治和配药等专业技术水平有待提高，无法充分满足农村居民日常看病抓药所需。向农村居民宣传普及各类医卫知识的工作不到位，让许多农村居民缺乏疾病预防意识和定期体检的习惯，一些健康问题被长期忽视。

第三，社会保障方面。我国已基本建立起覆盖城乡地区的社会保障制度框架，农村地区基本享有了社会保障服务，但无论是在保障范围、力度，还是具体标准，如最低生活保障标准——低保和养老金发放额度等方面都低于城市。由国家统计局数据可知，截至2020 年底，城乡居民最低生活保障平均标准分别是8 136 元（/人·年）和5 962 元（/人·年）。民政部统计数据显示，我国城市低保平均标准是7 404 元（/人·年），农村低保平均标准是5 247 元/（人·年），差距为2 157 元（/人·年）。

第四，基础设施建设方面。近年来我国农村的水、电、气和通信等基础设施发展较快，已基本完备。但在道路交通条件的进一步改善、垃圾分类处理设施的设立及充分运用、文体娱乐综合活动场地设备的建设以及宽带网络的全面覆盖等方面，农村地区总体上还有待提高，与城市相比差距仍然非常大。

2.2 影响因素

第一，城乡发展的二元差异。现今我国城乡区域经济发展状况仍存在较大差异，而基本公共服务的供给是由政府财政主导的，和当地经济发展水平密切相关。政府财政收支能力的不同，导致地方供给公共服务产品能力出现较大差距。与发展完备的城市相比，经济落后的农村地区存在经济资源匮乏、农业产能低下、税收乏力等客观情况，受限于资金不足，农村地区基本公共服务事业建设的投入远低于城市地区。

第二，供给机制建设不完善。地方政府是提供公共服务的关键行动主体，但长期以来政府对乡镇地区的基本公共服务建设存在一定程度上的忽视，这集中体现在没有建立完备的用以推进基本公共服务均等化建设的公共财政机制和相关责权监督机制。相应的财政支持政策不完善以及配套措施尚未落实，导致用于农村基本公共服务供给的财政投入不足，相关建设得不到有力的资金支持。各级政府部门在保障农村基本公共服务供给方面的权责划分不明晰，对于承担的社会公共服务建设权责分工界定不清楚，容易让各级部门出现扮演过多角色或是角色重复的问题，同时分工不明晰容易导致沟通渠道不畅和决策缓慢，导致公共服务产品供给效率较低。缺乏有效的监督问责和考核机制，加重了部分工作人员对于自身职责的忽视，工作开展过于随意，影响了基本公共服务供给质量。

第三，民众需求表达机制缺失。一些地区政府部门在公共服务产品供给分配计划的制订过程中，忽视了民众的真实意愿和实际需求，既未充分调查了解，也没有发动群众参与其中，而是简单机械地按照规划设定或上级政府指标来进行产品的供给分配。这在农村地区尤为明显，许多农村在供给公共服务产品时不是依据具体需求，而是由上级政府部门直接统一完成配给下发。这种供给方式容易导致民众对公共服务建设的参与度不高、认同感不强，公共服务产品供给不符合地区的实际发展情况，民众的具体需求没有得到解决，资源浪费严重。

3 城乡基本公共服务均等化水平提升策略

3.1 促进区域间融合发展，加大农村公共服务供给力度

乡村振兴战略背景下，各级政府要更加重视对农村地区发展建设的支持力度，加速推动农村农业的现代化。除了政府加强对农村的直接支持和补助外，区域、县域与农村之间的互援互助和协同发展也是必不可少的。

第一，各地政府要加强对于农村地区的直接帮助，在农村基本公共服务供给尤其是基础设施建设方面加大投入力度。应以中心城区为核心，利用其自身基本公共服务建设的财政资金和地理位置优势，辐射带动周边区域发展，特别注重对经济相对落后的农村地区发展的定向支持。要合理引导市区富余的资源技术人才和产业向发展相对落后的周边乡镇地区转移，深化政府与社会资本合作的PPP 模式，以经济产业发展带动乡镇农村的基础设施建设，提升农村教育、医疗、交通等方面的水平，以此促进城乡间均衡发展。

第二，农村地区要努力谋求自主发展。可以依据当地土壤条件、环境气候特点等，扶持生态畜牧、果树、茶、中药草、有机蔬菜等特色农业产业，以农村生态旅游服务业开发等方式激发自身发展活力，弥补农村自身经济的发展短板，并带动其他领域的建设，推动农村各项民生事业不断进步。

3.2 推进政府公共财政制度的优化完善

公共财政体系设立的主要目的就是通过建立专项财政支出渠道和机制，以保障基本公共服务产品的有效供给和均等化的实现。其建设是否完备，从根本上影响着均等化的水平高低。

第一，优化完善财政转移支付制度，增强公共财政保障能力。要创造和出台更多优惠政策，吸引外来资金和企业投资建设，提高地区经济水平的同时也可以开拓税源提高地方财政税收收入。要调整公共财政支出结构，重视提高农村基本公共服务建设支出。政府各项财政支出政策的制定，要结合各区域实际的经济社会发展情况和基本公共服务建设的实际，重视保障各级财政对基本公共服务建设的支出。尤其需要考虑加大对目前问题比较紧迫的农村基本公共服务建设的倾斜力度，强化政府在农村教育医疗社保等民生领域的基本公共服务供给支出的责任意识，提高对乡镇农村地区的公共产品供给力度。要优化支付转移制度，推进财政转移支付的模式由纵向改变为纵向与横向相结合，即传统的上级政府对所管理的下级政府的财政支付加上发达地区对不发达地区的转移支付或者建设投资。这种模式有利于改善部分区县发展不协调的情况，减轻了政府的压力，有利于促进城乡共同发展。

第二，优化完善公共财政问责监管制度。要明确公共财政体制建设以及制定具体的公共财政政策这一完整过程中的事权和支出责任，推进具体财政政策的制定实施以及财政收支情况透明公开，监控财政资金实际流向和使用效果。要避免上下级财政在推动城乡公共服务均等化政策及指标制定过程中，由于协调失灵或是认识理解不到位导致出现政策相互矛盾、指标重复或缺失等“越位”“缺位”问题。同时，为了加强对于公共财政的法律监管，应该将财政的公共服务职责逐步纳入法治化轨道，以法律为保障，形成逐步完善的多层次、多主体、全方位，内外部相结合的公共财政监管机制。

3.3 鼓励社会公众力量参与，提升公共服务供给质量

第一，政府要鼓励和支持个人以及各类社会团体和社区组织等参与基本公共服务建设，保障公共服务供给质量。要发挥各方作用，让更多社会公众力量参与到基本公共服务建设规划甚至具体产品供给的建言献策中，提升相关决策的科学度，工作开展过程中要重视群众的监督和检举。要注重调查民众对基本公共服务建设的具体意愿和实际需求，综合当地的实际发展情况、财政收支状况和人民群众的实际需求情况决定公共产品供给资源配置，减少公共产品的不合理供给，切实提高公共服务产品的实用性和人民群众的满意度。

第二，借助互联网平台等渠道丰富基本公共服务的供给方式，完善多元参与供给机制。传统的基本公共服务多是由政府直接购买并向社会提供的单一渠道，自媒体时代，要将互联网等渠道有效利用起来。政府要开发专门的工作软件或公众号等，建构起“互联网+基本公共服务建设”平台，作为面向公众的一体化在线平台，承担公共服务信息发布、民众意见征集、公共产品采购招标通知等职能，加快互联网与政府公共服务体系的深度融合。积极应用大数据理念、技术和资源，及时了解公众服务需求和实际感受，为政府决策和监管提供支持。可以在网络平台定期发布志愿服务项目需求和岗位信息，广泛动员志愿服务组织与志愿者参与基本公共服务提供。农村地方特色产品以及旅游宣传也可以借助各类直播平台或电商渠道发布推广，助推农村经济发展，带动农村基本公共服务建设。