大数据融入新时代乡村治理的路径构建

□尹国升

（天津师范大学马克思主义学院，天津 300387）

1 大数据融入新时代乡村治理的背景

2017 年中央农村工作会议中，习近平总书记明确提出，“必须创新乡村治理体系，走乡村善治之路”。大数据的应用，无疑可以提升社会治理能力，改变乡村治理相对落后的局面，扫清国家治理体系和治理能力现代化的障碍。习近平总书记在十九届中央政治局第八次集体学习时的讲话指出，“治理有效，是乡村振兴的重要保障，从‘管理民主’到‘治理有效’，是要推进乡村治理能力和治理水平现代化，让农村既充满活力又和谐有序”。随着经济的发展以及基层组织的完善，逐步形成了“由国家层面、社会层面、个人层面构成的多元化乡村治理主体，呈现出多主体、多中心、多权威的特征，给各项政策的执行与落实带来了不利的因素”。因此，只有不断优化大数据信息系统体系，才能作出科学决策，实现治理模式和治理方式的创新。基层政府的行政机构和组织模式，为国家直接或间接参与乡村治理提供组织保障。所谓直接治理，即人们在信息时代形成的数据信息不断汇集到政府部门手中，经过存储和处理以后形成数据库，为国家进行直接治理奠定了数据基础。此外，基层政府、企业、乡村组织、乡村精英等治理主体凭借资源优势，通过谈判协商开展数据分析、处理、共享，实现大数据融入乡村治理的间接模式。大数据的基本特点是容量大、类型多、存取速度快和应用价值高，数据内容涉及政治、经济、文化、生态等领域，数据来源包含社会数据、商业数据、农村个体等涉农数据。这些复杂的数据信息，需要具备数据思维的技术人员和基层干部进行处理。然而，基层政府往往缺乏相关人才，基层干部在大数据融入乡村治理中的作用十分有限。

2 大数据融入乡村治理的现实困境及其根源分析

2.1 缺乏技术人才，治理主体数据思维落后化

第一，农村基层干部受教育程度普遍较低，是导致数据思维保守的最主要因素。年龄层次较大的人接受信息能力较差，不能客观评判事物，也很难用大数据思维去思考和解决问题。第二，基层干部尚未掌握大数据的工作方法。大部分党员干部尚未形成“采集数据—量化分析—找出关联—进行预测决策”的大数据思维模式，仍然采用孤立、片面、经验式的治理模式。第三，人才短缺是制约大数据融入乡村治理的重要原因。我国乡村缺乏技术性人才主要是因为乡村生活条件不能满足技术人员的要求，技术性人才不愿长期在农村工作，也就无法持续推进大数据治理工作。

2.2 财政支持不足，大数据基础设施悬浮化

2018 年，全国县域农业农村信息化财政支出中，农业农村信息化建设的财政投入仅为129 亿元，县均投入616 万元，人均农业农村信息化财政投入仅为18.99 元。根据课题组调查发现，42.23%的基层涉农管理人员认为当地乡村治理数字化建设中存在财政投资严重不足问题。乡村地区财政税收体系不健全，导致乡村基层政府面临“财政少，责任大”的问题。长期单一的乡镇结构，导致乡村基础设施缺乏有力支撑。同时，西部偏远农村地区大数据基础设施“底子薄”，不能满足民众需求。网络覆盖未实现，阻碍了大数据采集、管理、共享、应用。大数据被誉为是“21 世纪的石油”，但资金投入缺乏、技术开发不充分，难以发掘其蕴含的商业价值，也就无法形成财政回流，成为有待解决的现实问题。

2.3 缺乏数据统筹规划，导致大数据整合过程混乱化

大数据的基本构架需要大数据、物联网、云计算3 个基本要素相互协同，共同构建大数据体系。然而，当前大数据体系构建不健全成为阻碍乡村治理发展的主要因素。

2.3.1 数据采集阶段

第一，数据采集标注规范缺失。各基层政府没有统一的采集标准导致相关数据采集重复、混乱，掌握的数据信息难以有效整合。第二，采集能力有待提高。乡村地区信息化程度低、基础设施不完善、采集人员技术水平不高，不能有效采集信息。第三，采集数据不真实。信息采集人员为了政绩或者方便随意捏造数据，无法保证数据的真实性。

2.3.2 数据管理阶段

第一，数据更新缓慢。基层政府人员日常工作繁重，缺少足够的时间对数据进行持续更新，导致信息出现误差，也就无法保证及时调整处理乡村治理策略。第二，数据安全风险。由于老百姓害怕信息泄露，从而拒绝利用互联网参与大数据治理，不法分子进行个人信息盗用、电话骚扰和电信诈骗，这些现象打击了农民参与大数据治理的积极性。

2.3.3 数据共享阶段

第一，政府内部信息交流不畅。大部分数据信息被政府各部门掌握，导致信息割据、数字信息碎片化、数据格式不统一。政府内缺乏顶层设计，尚未形成为村民提供服务的统一平台，缺乏互相分享机制，导致乡村大数据难以整合和优化。第二，各主体之间有信息沟壑。大数据背景下，政府和其他治理主体之间仍然存在着数据鸿沟，导致其他治理主体很难参与进来，阻碍了大数据共享，降低了应对突发事件的处理效率。基层政府人员习惯于把控信息资源，这种思维影响了基层政府的数据开放程度，不利于打造服务型政府，也不利于提升基层政府的公信力。

2.3.4 数据应用阶段

第一，政府数据储存和应用能力不强。大数据种类繁多，储存和处理难度大，基层政府中缺乏技术人才去发掘数据之间的关联。如果不能分析出有价值的深层信息，既造成了资源浪费，也难以使大数据在乡村治理中发挥应有的功效。第二，农村信息化基础薄弱。农村地区缺乏财政支持，大数据研发和应用水平比较落后，农村地区互联网普及率以及信息化程度较低，从而制约了信息的应用。由于缺乏数据素养和数据培训，广大村民和基层干部短时间内难以具备应用大数据的能力，使得数据收集、数据整合、数据应用等工作进展缓慢。

3 大数据融入新时代乡村治理的优化策略与实践路径

3.1 树立数据治理理念，建设大数据人才队伍

第一，树立数据治理理念。树立数据思维，培养基层干部数据应用能力，是提升基层政府治理能力的重要前提。数据资源是新时代的重要资源，数据中蕴含着经济价值，具有不可估量的增值空间。对于数据而言，只是一个记录，只有经过加工后才具备价值。因此，党员干部要树立大数据意识和大数据思维，要向农民加强宣传，让更多治理主体参与进来。基层干部要把调查搞细致，数据调查工作应深入群众，从多元、多层、多角度审视全局，打破以往的思维定式，树立用数据说话、用数据管理、用数据创新的系统化思维理念。第二，树立大数据共建共享意识。通过讲座、培训等方式开展信息共建共享教育，推动多元治理主体之间信息共享，避免出现信息壁垒和信息冲突的现象，将原本碎片化的数据协同整合起来。建设乡村综合治理平台，清除“数据行政壁垒”，最大程度上实现信息共通，使村民对乡村治理提出自己的意见，随时随地可以参政议政、表达诉求，从而促进乡村民主繁荣、乡村治理有序。大数据共享就是要敢于打破信息壁垒，例如，把拆迁、留守儿童、赡养老人、土地权益等问题集中起来，动态追踪问题的解决，真正做到服务群众、方便群众，“一网式”解决基层问题。第三，培养一批大数据人才队伍。没有专业人才队伍支撑，大数据融入乡村治理现代化目标难以实现。一方面，要加强人才引进，改变以往专业设置门槛限制、复杂的申报流程的局面。通过提供良好的发展平台，制定人才选用机制、重视本土人才回流、拓展人才晋升渠道，打破限制大数据嵌入乡村治理的人才瓶颈。另一方面，要加强人才培养，制定科学人才培养机制。通过与大中专院校、企业科研院所等合作设置多种培训模式，培育具有大数据思维的基层干部和专业骨干，适当缩短人才培养周期，使得“村三委”（党支部、村委会、监委会）、企事业单位以及其他治理主体具备数据治理能力，奠定乡村数据治理的人才基础。第四，加强基层干部人民观。庞大的数据资源是为民生服务的基础，基层干部一定要站在农民的视角了解农民和农村的需要。毛泽东同志曾明确指出：“我们的责任是向人民负责。每句话，每个行动，每项政策，都要符合人民的利益”。基层干部应深刻认识到数据财产属于人民，要以共产党员的标准严格要求自己，维护人民财产和隐私，不能依靠人民赋予的权力进行数据交易、数据腐败。

3.2 加大财政资金投入，推动数据基础设施建设

乡村治理创新需要硬件保障，信息数据的传输、分析、归纳、共享离不开数据基础设施。数据基础设施建设需要持续与技术单位、高校研究展开合作，需要大量资金作为后备保障，“外引内培”计划也需要稳定的资金投入。因此，地方政府要加大涉农大数据的资金投入力度。第一，加大基础设施投入力度。中国农业银行可以为乡村基层大数据建设提供专项基金，不断加大对农村地区新基建的投资力度，补齐农业地区数字信息设备短板。加大对数据服务系统研发的科研投入力度，加快推进农村地区的信息化基础设施建设，提高农村地区的互联网和移动网络的普及率，完善数据服务系统，进一步缩小数据鸿沟，为大数据融入乡村治理提供硬件支撑。乡村基层政府做好乡村基础设施建设，推动治理模式由“松散管理”到“精细治理”的转变。第二，构建有利于乡村大数据建设的政策。动员社会力量拓展融资渠道，吸引企业投资、与物流运输等合作，通过一系列产业政策吸引相关产业资本投入，以电子商务、物联网、云计算为切入点，加快基础设施协同发展，普惠乡村大数据信息化发展的成果。建立偏远地区数字化普惠机制，持续释放数据红利，支持数据和网络运营商对偏远地区进行维护，降低收费标准，构建数据和网络的补贴机制，通过优惠券、政府补贴等方式，促进数据基础设施和相应服务系统的普及，让农民有获得感和满足感。

3.3 完善大数据乡村治理系统，构建协调共治的发展规划

3.3.1 数据采集阶段

第一，推动数据采集标准化。各个治理主体采集数据要有标准可循，建立数据库体系，加快制定治理内容、治理效果评估体系，并且严格执行数据标准参数，确保统计数据的真实性，杜绝“数据形式主义”的现象。第二，增加采集人员。除了专业信息采集人员以外，还可以通过各种激励方式吸引乡村教师、乡村退伍士兵、乡村大学生等受教育程度较高的人员加入采集队伍，来弥补大数据技术人员短缺，实现涉农数据的多方位、多元化、动态化采集。第三，开展多种形式采集。通过网页、微信、短视频、直播等多种网络途径进行线上采集，以便增加信息的获取性。采集人员严格按照采集标准，在采集信息的过程中减少主观因素，各司其职，把数据处理工作交给专业人员。

3.3.2 数据管理阶段

第一，进行数据更新。对数据进行甄别，校对、分类、补充、删除，防止因为数据混乱而影响数据的真实性、可靠性以及决策的有效性。第二，建立数据风险管控系统。对数据的来源、内容类型进行风险评级，建立与之对应的信息风险评估、安全监测以及安全风险预警机制。对于涉密数据和隐私数据要进行严格管理，实行数据加密和数据管理制度。第三，明确数据管理办法。基层政府应不断地加强智慧平台建设，对数据采集平台进行规范，做到数据采集合理、保密性高。明确在大数据采集、管理、共享、应用过程中参与者的权利和义务。习近平总书记指出，“要深入开展法治宣传教育，引导广大农民增强守法用法意识，发挥好村规民约、村民民主协商、村民自我约束自我管理在乡村治理中的积极作用”。为了有效防止数据技术人员造成数据泄露，应明确技术人员的权限，开启实名认证程序，确保追责有效。制订严格保密规章制度和考核办法，严守数据安全红线，对于数据篡改、窃取、滥用等行为进行惩戒，对数据安全进行巡查和监督。

3.3.3 数据共享阶段

第一，数据分类存储。在数据采集的标准之内，对数据进行分类归档存储，对农村人口流动、教育资源、医疗保险、土地管理、扶贫养老进行数据积累，完善信息共享机制。第二，打破数据壁垒。打破行政管理体系中数据间的束缚，建立信息资源共享机制，推动治理主体之间技术融合、业务融合、数据融合，在政府内部建设跨层级、跨系统、跨部门、跨地区共享机制和数据交换平台。在大数据时代数据已经嵌入乡村治理多元主体、客体和介体之中。政府协同其他治理主体共同搭建信息共享平台，及时有效地发布数据信息，明确开放共享范围，逐步构建“政府负责、社会协同、村民自治”的乡村治理数字化多元共建共享机制。

3.3.4 数据应用阶段

第一，构建数据整合模式。建设“大数据+政务服务”的平台，实施“足不出户，全网通办”的数据治理模式。构建产学研相结合的协同模式，强化政府与企业、科研院所、高校等单位多领域合作，借助科技优势研发大数据技术，挖掘乡村资源的潜在价值。第二，突出农民主体地位。做好硬件支撑，加强农村信息素质培养，让农民能享受到大数据带来的红利。逐步培养农民应用社交网络平台，强化农村宽带网络建设，提高农村地区互联网普及率，让农民得到切实的利益，有获得感和满足感。政府应主导各治理主体的协同参与工作，不断完善数据采集、数据管理、数据共享、数据应用等各环节流程，最终构建出高效健全的大数据乡村治理体系，以推进国家治理体系和治理能力现代化。