乡村振兴战略背景下土地集约路径研究

□李 丹

（天门市自然资源和规划局，湖北 天门 431700）

党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，对新发展阶段优先发展农业农村、全面推进乡村振兴作出总体部署，将经济增长作为乡村振兴的支撑点，为乡村经济建设带来更多的机遇和挑战。在当前乡村振兴战略背景下，如何集约利用土地资源，实现城市和乡村建设用地的有效利用，促进乡村建设用地与农业产业用地的平衡，具有现实意义。

1 乡村振兴战略实施中的主要问题

“十三五”时期，我国易地扶贫搬迁任务圆满完成，农村人居环境明显改善，生活水平得到极大提高，但与社会主义现代化国家仍存在一定距离。要进一步提升人居生活水平，最艰巨、最繁重的任务仍然在农村地区。

当前社会主要矛盾集中体现在城乡发展不平衡、农村发展不充分，全面推进乡村振兴战略成为我国下一阶段发展的必然趋势。如何合理有效地实现土地资源配置、统筹乡村产业经济与土地集约利用两者间的协调发展关系，是全面推进乡村振兴战略这一课题的巨大挑战。

1.1 乡村经济发展

当前我国实施乡村振兴战略的主要途径在于实现农业农村现代化，以产业经济带动农村经济发展。要实现这一条件，需要强化供给侧结构性改革，扩大优质供给，为农民企业提供产业扶持。可从加速产业融合、让农业合作社和农业个体户整合的方向着手，实现农村经济向规模化发展。“以大带小”，引进大型企业，带动民营经济共同发展。同时，应给予农民就业机会与产出保障。

这一目标的实现需要政府和自然资源部门合理规划产业聚集地，积极探索农村土地开发利用新途径，为企业提供用地服务和良好的营商环境。

1.2 城市空间扩张

城市空间扩张是时空统一的过程。城市会随着人口的增长和公民的生活、住房、教育等需求而不断向外扩张。在此过程中，工业建设、房地产、度假区、公共设施等土地建设项目都需要土地供给。这造成了供需缺口的不断增大，当建设用地需求超过土地资源供给时，将不可避免以占用农村耕地资源的方式来补足，并进一步造成土地资源的减少，这一问题成为现阶段制约我国土地集约利用的关键问题。如何达到城市扩张与乡村发展间的平衡，在实现城乡基础设施建设目的的同时保持耕地总量不变，给土地利用工作带来了巨大挑战，是乡村振兴战略背景下土地集约工作中的重点问题。

1.3 乡村资源整合

随着脱贫攻坚工作的完成，各省份已基本实现村庄公共服务设施建设。但在建设过程中，遗留下来了一批废弃公共服务设施用地未能及时清理，浪费了大量土地资源。在我国经济高速增长时期，社会资源高度向城镇集中，目前部分地区村庄分布散乱、“空心村”、空间资源分散等现象严重、土地资源分配结构不合理。

因此，要适应乡村振兴战略部署，需要将空心村庄、废弃设施等建设用地资源整合起来，实现闲置土地再利用，达到用地指标增量，为乡村产业扶持政策提供用地保障。

2 实施乡村振兴战略与土地集约间的博弈

2.1 永久基本农田与乡村基础设施建设的矛盾

为保障我国粮食需求，2008 年党的十七届三中全会提出了“基本农田实行永久性保护”的概念。习近平总书记在中央农村工作会议上提到“要像保护大熊猫那样保护耕地，严防死守18 亿亩耕地红线”。粮食生产事关民生大事，保护耕地就是保护人民的“饭碗”。在乡村振兴战略背景下，美丽乡村生态设施建设、商业、工业、农业基础设施建设等方面都有着大量的用地需求。

随着乡村经济的不断发展，在不久的将来，为了发展乡村经济，打造新农村建设，势必将有一批基础设施出炉，我国农村建设用地的需求将逐渐增大，用地形势将十分严峻。在此情况下，耕地保护与建设用地需求之间就形成了矛盾关系。因此，在农村土地使用上必须精打细算，既要保证永久基本农田不动摇，又要为建设用地寻找新出路。这为我国当前时期土地集约节约工作带来了巨大挑战。

2.2 规模化农业产业经济与个体种植农户间的抉择

中国特色社会主义市场经济以公有制为主体，农业发展方向最终也会走向公有制道路。农村产业规模化对农村公有制经济发挥了重要作用。传统农村个体户经营规模小、成本高、效益低，销售渠道受限，对实现农业现代化产生极大的障碍。而农民收入增长和经济下行的市场影响将会导致出现农民返乡热潮，农民对住房和农田的用地需求激增。

农业规模经济不仅能够降低销售成本，带动农民收入增长，还能规避农村个体户在经济下行的国际环境中的风险，保护农村产业。农民在规模经济与个体小规模经济的抉择中潜移默化地影响着土地集约利用，实现了农村产业的大量集中以及农业基础设施的整合，能够腾出有效的土地利用空间。因此，农村产业规模化将成为社会主义新农村的必然选择。

2.3 集约节约用地与农村落后观念间的冲突

长期以来，我国大部分农村地区经济处于落后水平，导致部分农村人口文化程度较低，不知法、不懂法，出现随意乱搭乱建、违法占地等行为。“十三五”时期，我国清理整治了一批大棚房、大别墅等乱占耕地的违规建房，在清理过程中，拆迁冲突不断，暴力抗拆事件时有发生。一些农民本着“不愿意离开祖祖辈辈生活的地方”“不愿意折腾、不愿意开支”“拆迁补偿不满意”“种田不方便”等原因，存在情绪上甚至是行动上的抵触。

此外，在乡村振兴战略实施中，一些基层村委对政策不求甚解，闭门造车，为加快完成美丽乡村建设，带头占用基本农田实施绿化造林、挖湖造景，给当地村民带来了不良影响，给我国土地管理工作造成了严重的阻碍。长期以来的乱占耕地问题，严重恶化了群众与政府间的关系，使得近些年征地工作中的问题更加突出，不利于我国农村现代化发展。

2.4 区域空间结构划分与社会集聚形态间的考量

随着农村人口不断向城镇转移，我国常住人口城镇化率已经突破60%。短时间内人口大量向城镇集中，造成城镇土地资源短缺，城镇人均可使用土地面积减少，城镇建设用地的需求与日俱增。各地政府占用城市周边土地来提供建设用地，大办工业区、开发区，擅自改变用地性质等，造成建设用地无序扩张，导致许多地区存在城乡结构居住区散乱、公益性建设用地不足、经营性用地矛盾突出等问题。同时，农村居民向城镇转移过程中出现农田荒废、农地流失、公共服务设施废弃等问题。这些都是农村发展中的不稳定因素。空间开发缺乏科学规划，长期下去将会进一步带来土地利用空间上的混乱。因此，区域空间结构的划分是否合理，成为了调节人口集聚中土地利用缺口的关键所在。

2.5 农村生态文明建设与农业经济发展间的制衡

微观技术层面，农地秸秆不焚烧、畜牧业不堆肥，有利于乡村卫生环境改善，但易造成病虫害积累，不利于农业经济发展；宏观经济层面，上述操作不科学，易造成农业污染，不利于美丽乡村建设，影响农民农业经济发展信心。

农村生态文明建设，既是全面推进乡村振兴战略的重要内容，也是建设社会主义新农村、展现农村新风貌、使广大农村群众有更多“获得感、幸福感”的举措。自然地理条件制约着农村农业的质量和产量，地质灾害造成的农地减少、水土流失等问题严重遏制了农业经济发展的命脉。

农村生态文明建设与农地保护相辅相成，一方面，生态文明建设中林地、草地能够改善农村环境，植被绿化将有效减少水土流失，规避自然灾害对农业用地的影响，从而提高农业产量和质量，对建设美丽乡村起到关键作用；另一方面，生态文明建设需要占用农村土地，退耕还林、设施农用和建设用地等都将减少农村可用建设用地面积，对农业经济发展来说是必然要牺牲的机会成本。由此可见，如何达成农村生态文明建设与农业经济发展间的平衡，也是当前乡村振兴战略实施中的一大难题。

3 乡村振兴战略背景下土地集约利用路径

要落实乡村振兴战略，必须在土地集约利用上下工夫，在保护好基本农田的同时，为企业落地、美丽乡村建设提供用地保障。实施乡村振兴战略不能简单地“一刀切”，应该充分考量各地状况，根据不同的地区具体情况进行合理规划，采用规范化、标准化、统一化的现代化科学方式管理，统筹农村经济发展与土地集约节约利用。

一是减少农村乱搭乱建，整合耕地，提升质量。严格用地程序，杜绝“边审查、边设计、边施工”的问题。严厉打击各类违法违规占地行为，严肃惩处违法行为人。当地政府可联合综合执法部门，强化土地资源执法能力，破除当前执法能力薄弱的壁垒，加大对违法违规行为的查处力度，对农村乱搭乱建现象及时制止、查处，增加违法成本，从而减少非法占地现象发生。除减少违法占地行为之外，还要在耕地保护上着力，在保证耕地数量的同时，提升耕地质量，建立高标准农田，加强土壤污染、病虫害、水土流失等方面的治理和修复，真正实现旱涝保收、高产稳产，保护好国人的“饭碗”。

二是整合农村基础设施，科学规划村庄布局。依靠专家学者的专业知识规划布局，借助现有的科学技术，合理分配资源，避免盲目大拆大建、照搬城镇建设，有效实现土地利用效益最大化。乡村建设要遵循城乡发展建设规律，做到先规划后建设，设置农村生活区，将生活区与耕作区相分离。对产业区、居住区、商务办公区的公共服务设施、生活配套设施、公共空间等方面实现合理配置，避免土地资源的低效利用。建立生态环境保护区，改善农村村容村貌，打造设施完善、整洁干净、生态宜居的美丽乡村。

三是做好闲置土地回收利用，避免土地资源无序开发。在土地审批过程中，对用地企业资质、合规性、用地程序等进行严格审查，避免土地资源的无序开发和批而未供等现象发生。对建设用地进行动态跟踪、实时监管。建设用地指标可通过闲置土地回收等方式来挖潜，及时清理批而未供土地，盘活闲置土地，对满足闲置用地和批而未供条件的建设用地及时进行回收，以便资源再利用。充分整合具有开发利用潜力的存量土地，因地制宜规划用地性质，集合土地资源，以达到土地节约集约利用的目的。

四是引进大型企业，充分带动农业合作社共同发展，使农村耕地规模化。规模经济势必能带动乡村产业融合，以大型企业带动农村个体农业产业，通过产业规模经济为农村个体种植户提供农产品销售渠道，让农产品走出“山门”，让农产品“种得好”“卖得好”，从而提高农民种植积极性，实现乡村农田种植率、产出率的增长，实现乡村经济的腾飞。规模经济同时也为当地农民带来更多的就业机会，吸引农民留乡返乡，调动农民种粮积极性，提升现有农田耕作质量和产量。深入推进农业供给侧结构性改革，提供产业扶持，推动品种培优、品质提升、品牌打造和标准化生产。加强农民农业生产技术和管理能力培训，提升现代化管理水平，以社会化服务组织来带动农民促进产业升级。

五是加强农村精神文明建设。乡村建设不仅要塑形，更要铸魂。全面推进乡村振兴战略除了追求农村经济发展外，也要注重人文环境的培育。加强和改善乡村治理水平，以保障和改善民生生活水平为首要方向，以创造群众的美好生活为主要目标，加强农村思想道德建设。弘扬和践行社会主义核心价值观，培育农村良好的社会风尚，形成良好社会氛围，从而提高农民整体素质。尤其是在政府工作中，应扎实做好农村基层群众工作，宣传党的政策和方针，做好充分的政策解读工作，让农村群众理解党的决策，营造良好的党群关系。同时，政府应加强配套基础设施建设、提升公共服务水平，为农村群众提供形式多样的群众文化活动，让农村群众生活具有幸福感，从而提升农村人口素质，对于土地节约集约利用具有重要意义。

4 结束语

土地集约利用与乡村振兴战略实施有着密不可分的关系，二者既相互制约又相辅相成。推进乡村振兴战略落实不是一纸空谈，要切实在土地利用工作上下工夫，为我国的现代化建设事业保驾护航。要将闲置土地处置作为常态化工作，大力盘活用地资源，实现建设用地指标的增加。在此基础上还要不断推陈出新，探索土地开发利用新途径，在不破坏永久基本农田满足耕地的情况下，为我国的现代化新农村建设提供用地保障，开展优质的用地服务，助推我国乡村振兴战略实施。