2019-2021年G省海岸带生态修复专项资金绩效评价案例实证研究

中水珠江规划勘测设计有限公司 张光兴 汤广忠 何欣怡 卢元伟

一、项目概况

（一）项目背景

近年来，我国海洋生态环境形势变得愈发严峻，滨海湿地面积缩减、海水自然净化及修复能力不断下降、近海富营养化加剧、海洋生态灾害频发、自然岸线退减等一系列生态环境问题，使海岸带生态系统受到了严重威胁。

党的十八大以来，党中央统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，做出了建设海洋强国、拓展蓝色经济空间、推进生态文明建设、“一带一路”建设等重大战略部署。

针对这些问题，各地也陆续开展了各项生态修复工作。自2010年开始，我国将中央海域使用金用于支持海域海岸带整治修复项目，内容涵盖沙滩修复、退养还海、清淤疏浚、海堤修复、景观美化、构筑物拆除改造和生态修复七大类。

自然资源部在答复十三届全国人大二次会议代表《关于加强海岸线生态修复的建议》中指出:2016年起，中央财政累计安排海岛及海域保护资金68．9亿元，先后支持28个沿海城市开展“蓝色海湾”整治行动。

（二）研究背景

近年来，我国在生态环境保护和治理、海洋生态修复项目的绩效评估、评价方面开展了较多研究，其中，包括程亮等（2010）提出了基于逻辑框架法分析中央环境保护专项资金项目实施的逻辑顺序构建绩效评价模型，设立了“资金投入与保障”“项目实施与管理”“项目产出”和“项目效益与可持续影响”四个绩效评价指数。符小明等（2017）基于对生态修复效果概念的理解，以资源-环境为框架，构建了海洋生态修复效果评价指标体系。吴威等（2020）基于生态系统服务构建了海岸带生态修复效果评估指标体系。

目前，我国海洋生态修复项目的绩效评估工作仍处于探索阶段，绩效评价理论、技术方法、指标设置以及制度建设等方面亟须更深入的研究和实践。

（三）项目内容

为贯彻党的十九大精神和相关文件要求，G省财政持续安排相关财政资金用于海岸带生态修复工作，包括海岸整治修复、沙滩整治修复、近岸构筑物整治、海域和滩涂清淤、红树林种植、滨海湿地建设、海岸景观美化修复以及海洋生态系统维护等。

本文基于对2019-2021年G省海岸带生态修复专项资金绩效评价的理解，旨在完善海岸带生态修复专项资金项目绩效评价工作，构建海岸带生态修复项目绩效评估指标体系，分析项目实施存在的问题，以期为其他海岸带生态修复资金项目的科学、合理、有效使用提供借鉴和参考。

二、项目绩效评价的组织与实施

2019-2021年海岸带生态修复专项资金绩效评价主要包括以下环节：（1）确定评价范围和对象；（2）制定绩效评价方案；（3）召开绩效评价入场会；（4）资金使用单位按要求提供有关资料；（5）开展现场评价、核实项目相关数据；（6）进行项目绩效分析，初步形成评价结论；（7）提交绩效评价报告初稿，征求被评价部门意见；（8）提交绩效评价报告终稿。绩效评价全过程中，重点关注了以下几个环节：

（一）评价方案制定及指标选取

在制定绩效评价工作方案时，需对项目政策制定的背景、被评价对象的关键信息、实施运转情况、参考标准等进行了解，确定项目评价内容、原则、方法、依据、程序、现场核查抽样方案、专业评价小组组建方案、评价指标体系及项目调查问卷。

在制定现场核查抽样方案时应结合考虑项目空间分布（现场评价子项目充分覆盖全省沿海地区）、涉及资金数额（现场评价子项目涉及资金数额不少于项目总资金金额的15%）等情况，选取最具有代表性的现场评价项目作为样本。在制定绩效评价个性化指标时，优先选取与评价项目密切相关、能全面反映项目主要情况、直接反映产出和效益的指标，设定的指标体系如表1所示。

表1 G省2019-2021年海岸带生态修复专项资金项目绩效指标完成情况

（二）开展现场评价

本项目现场评价采取与项目实施部门座谈与项目实施现场走访相结合的形式进行，包括听取资金使用单位关于项目开展情况的汇报、实地核验、开展问卷调查、座谈询问等方式开展。

（三）进行项目绩效分析

本项目绩效分析采取普查自评材料和重点抽查现场评价项目相结合的方式，对提供的材料及自评报告，结合现场评价情况进行综合分析、归纳汇总，经反复分析、研究，按预先设计的评价指标体系进行项目整体绩效评价打分，发现问题并针对性提出建议。

三、项目绩效情况

通过对项目资金绩效完成情况的全面核实，2019-2021年G省海岸带生态修复项目在深化生态修复整治、构筑海洋生态安全屏、促进海洋经济高质量发展、拓展滨海亲水空间和修复海堤、提升人民群众幸福感和安全感、提升监测预警能力、加强海洋生态文明建设等方面效果明显。

总体上，项目在产出、效益方面表现相对较好、在决策上表现一般、在管理上稍有欠缺，存在项目实施规范性不足、监管力度有待加强、部分资金支出率低和建设进度滞后、管护工作不到位等问题。项目具体评价指标及完成情况如表1所示。

四、项目存在问题

（一）前期统筹工作准备不充分，项目制度不够完善

一是少数项目前期统筹工作准备不充分。海岸带生态修复和管理涉及诸多部门，不同部门和各级政府的发展规划、功能区划、空间规划和海岸带规划等重叠有不同程度的交叉，若前期统筹准备不充分，出现个别地方协调不足甚至冲突现象，遇到征地、拆迁补偿、产权纠纷等矛盾时，对项目后续实施影响较大。

二是项目在绩效目标申报时使用的效益类指标不够详细、未予量化。对于生态修复后的效果和效益没有定量考核指标，更多的是定性表述，如“是否保护沿海人民生命财产安全”等，不利于自我评价、主管部门对绩效目标完成情况的动态监控，也使得工程效益、效果的信服力大大减弱。

三是管理制度不完善，技术标准欠缺。如海岸线生态修复和重点海湾整治项目缺少建设、验收相关标准和办法；又如部分资金使用单位制度不完善，缺乏项目管理的具体办法。

（二）项目监管实效有待提高，实施规范性有待加强

一是监督管理实效欠佳。项目主管单位已要求地市按时汇报项目实施进度，但仍存在部分项目进度滞后较为严重的问题，监管督促力度有待加强。主管单位在项目开展过程中“重产出，轻效益”，未对项目效益信息的上报和考核提出相关要求，不利于项目整体绩效信息的整理分析和利用。

二是少部分项目实施过程中的程序规范性有待加强，存在项目实际开工时间早于获得环评批复和施工许可证时间等，不符合相关规定的情况。

（三）资金支出率较低，部分项目进展较慢

项目整体支出进展情况不理想，支出率较低，主要原因包括：

一是部分项目预留的工程款（如因未完成项目验收、预留后续养护费用）尚未支付，导致项目支出率较低。

二是部分项目专项资金分配拨付不及时，地方财政下达专项资金的时间均存在一定的滞后，影响了项目开展进度和资金支出。

三是部分项目进度滞后，资金支出率不高。因受机构改革、新冠肺炎、施工期间难以预料的恶劣天气环境（如干旱、涨潮）、砂石原料价格上涨等因素影响，部分项目进度滞后。

（四）长效机制尚未建立

海岸带生态修复是一项长期、系统性的工程，围海养殖拆除管理、沙滩垃圾清理、红树林管护等工作均需要人力、物力、财力的持续性投入。

从整体上看，项目未建立生态修复长效机制，项目管理往往随着项目工期的结束而终止，缺乏项目建成后的管护制度及资金投入计划，海岸带生态修复项目中长期的管护工作难以得到支撑保障。

五、相关建议及启示

（一）加强前期论证决策，完善绩效目标设置

一是做实项目前期筹备、储备工作，对入库项目必要性、科学性、合理性、可行性进行充分论证，严格按照资金项目库相关管理办法进行项目入库、储备、审批。

二是优化项目绩效目标设置，绩效指标应尽量量化、可测量，定性指标需相应有严谨的评级和评判机制，便于绩效评价和跟踪考核。

（二）加强项目监管和指导，推动部门协调联动

一是加强项目管理和资金管理。资金使用单位和项目主管单位要严格按照专项资金实施细则等相关规定，确保项目及专项资金及时、有效、安全、合规地进行。

二是海岸带生态修复项目的实施涉及自然资源、发改、环保、水利、旅游等多个部门，建议相关部门加强协调联动，研究项目“绿色审批”通道，确保项目按期按质完成建设，及时发挥资金效益。

（三）进一步细化项目预算，加快项目建设，提高专项资金使用效益

一是对于跨年度实施项目，应进一步细化项目预算，按实施年度完成计划申请和落实资金，确保财政资金及时发挥效益。

二是加快完成项目验收工作，及时组织完工验收和结算工作，及时移交并投入使用，以便尽早发挥投资效益。

三是运用倒逼机制，倒排工期，加强监管力度，必要时开展督办约谈。针对进度滞后项目面临的难点和问题，做好项目指导工作。

（四）探索多元化的资金支持方式，发挥财政资金引导作用

海岸带生态修复是一项复杂、长期的工作，需要较大规模的资金长时期的投入。

项目主管部门应牵头探索多渠道、多元化的资金投入方式，改变绝大部分项目资金使用财政专项资金的现状，将专项资金的使用作为撬动资金，充分调动社会各方面资金的积极性。

（五）建立系统科学的海岸带生态修复管理体系、健全生态修复长效机制

一方面，当前海岸带生态修复项目的实施仍缺乏整体性、综合性、系统性的标准体系作为支撑。应基于我省海洋生态环境实际，编制相关指导性文件，加快建立源头严防、过程严管、后果严惩的配套制度，研究并编制具有普适性的海洋生态修复技术标准，构建综合、完整的海洋生态修复管理体系，更好地指导我国海洋生态修复项目，使其走向良性的体系化轨道。

另一方面，海岸带生态修复是一个长期的系统性工程，项目主管部门和资金使用单位应“建管并重”，落实好管理维护单位、经费来源、相关制度和责任人，建立健全长效管护制度，确保生态修复效果能长期发挥。