数字政务时代公办高校非税收入退付模式创新研究

陈炎宏 赵元笃（副教授）

（广东技术师范大学 广东 广州 510665）

教育兴则国家兴，教育强则国家强。党的十九大报告明确提出了建设教育强国的宏伟目标，是对教育领域作出的重大决策部署，也是新时代教育发展的重大使命，更是实现中华民族伟大复兴的重大工程。《中国教育现代化2035》明确提出要“推进教育治理方式变革，加快形成现代化的教育管理与监测体系，推进管理精准化和决策科学化，到2035年总体实现教育现代化”。2021年5月公布的《第七次全国人口普查公报》显示，全国人口中拥有大学（指大专及以上）文化程度的人口为21 836万人，拥有大学（指大专及以上）文化程度人口占全国总人口的15.47%。教育部也提出战略目标：到2025年，高等教育毛入学率要提升到60%。建设高质量的高等教育，建成现代化的高等教育监测体系与管理体系、形成高质量的高等教育服务体系是关键。实现公办高校非税收入退付模式现代化是高质量高等教育服务体系的重要组成部分，对于优化教育经费管理、提高数字政务水平意义重大。

一、公办高校教非税收入退付的制度依据及特征

公办高校非税收入主要包括学费、住宿费等。1989年，国家教委、国家物价局、财政部三部门联合发布了《关于普通高等学校收取学杂费和住宿费的规定》，具备收费条件的高校开始对学生进行收费，标志着我国高等教育开始进入收费阶段。1996年，《高等学校收费管理暂行办法》（教财［1996］101号）颁布，表明我国高等教育进入了全面收费阶段。2013年，国家发展改革委、财政部、教育部发布《关于加强研究生教育学费标准管理及有关问题的通知（发改价格［2013］887号）》，明确规定“从2014年秋季学期起，研究生教育开始收费，新生按照新办法缴费，老生的收费事宜按原收费政策实施”，这表明研究生教育也进入了全面收费阶段。

公办高校的非税收入管理经历了起步、发展和不断完善的过程。高校的非税收入对我国高等教育事业起到了极大的推动作用。当然，非税收入的退付工作也随之而来。随着社会的发展、信息化水平的提高，人们对教育非税收入的退付工作重视程度逐年增加，对公办高校非税收入的退付模式进行了较多探讨，实现公办高校非税收入退付的现代化，进而实现教育管理的现代化，既是科学管理的需要，也是实现高校高质量发展的迫切要求。

（一）公办高校非税收入退付的制度依据

公办高校非税收入的退付制度改革不会一蹴而就，而是随着国民经济的发展、国家教育政策的调整及社会公共事业的进步而不断完善。国家部委、广东省教育管理部门关于公办高校非税收入退付的相关政策依据如下页表1所示。

表1 国家部委、广东省教育管理部门相关政策

（二）公办高校非税收入退付的特征

1.公办高校非税收入的退付具有强制性。公办高校教育收费是政府的重要非税收入，其收缴和退付必须依照相关制度规范进行。教财［2006］2号、发改价格［2013］887号、财办库［2020］151号以及广东省制定的粤价［2007］186号、粤教后勤［2016］3号、粤发改价格［2016］366号、粤教财函［2020］4号都对公办高校非税收入的退付做出了强制性规定。制度规定必须退的费用，公办高校就必须不折不扣及时完成退付。

2.公办高校非税收入的退付具有很强的时效性。公办高校非税收入的退付工作必须要做到及时。不及时退付会影响到政府和公办高校的声誉，会给我国基层治理带来重大不良影响。

3.公办高校非税收入的退付涉及的类型较多。以广东省为例，《关于进一步规范我省高等学校收费管理的通知（粤价［2007］186号）》规定的退费类型包括：退学、休学、未报到、提前结业、批准转学、退宿等情形。另外，突发公共事件、政府政策变更或政府部门检查认定应该退费，也是导致公办高校退费的主要情形。例如，因为出现疫情，政府出政策进行疫情防控，学生无法返校，政府部门要求高校退回因疫情导致学生未住宿时间段的住宿费。再如，2016年广东省发改委价格监督检查与反垄断局对全省三分之一的高校进行农林水半价收费和艺术生类的收费专项检查，发现一些学校执行政策有瑕疵，应该退回多收的教育收费。

4.公办高校非税收入的退付涉及的人数多，影响大。由国家统计局发布的《中国统计年鉴（2021）》显示，我国高等教育2020年在校生人数为52 229 952人（其中：研究生3 139 598人，普通本专科32 852 948人，成人本专科7 772 942人，网络本专科8 464 464人），民办高校学生为8 583 916人（其中：研究生2 556人，普通本专科7 913 376人，成人本专科565 385人，其他102 599人）。以上数据可以推算出2020年我国公办高校在校生人数为43 646 036人（其中普通本专科24 939 572人）。我国高等教育的最主要部分仍然是公办高校，非税收入的退付涉及的人数也众多，对整个社会的影响大。

5.公办高校非税收入退付的时间相对集中。公办高校非税收入的退付一般发生在调整宿舍、调整专业、未报到认定、公共突发事件等相对集中的时间段。例如，某高校在2020年6月至7月分两批退回疫情期间学生未住宿的住宿费1 437.47万元，涉及两万三千多名学生；2020年12月，退回美术学、动画、广播电视编导三个专业2008级和2009级学费差额280.25万元。平时相对较少发生非税收入的退付，只有个别学生因为休学、退学、调整宿舍等情况产生的退付。

二、公办高校非税收入退付的现状

（一）公办高校非税收入的收缴及退付流程

目前，公办高校非税收入的收缴及退付流程如图1所示：

图1 公办高校非税收入收缴及退付流程图

具体的流程为：①公办高校代收学生上交的学费、住宿费等非税收入，学校向学生开具财政票据；②公办高校按规定向学生退回部分或全部非税收入，由于无法开具红色票据，退费时未开具票据；③公办高校将代收的学费、住宿费等非税收入净额（代收的减已退的）上缴政府财政部门（财政专户）；④政府财政部门（财政专户）将学费、住宿费等非税收入下拨给公办高校，形成学校的事业收入。

（二）公办高校非税收入退付存在的不足

1.监管相对弱化。主管部门缺乏对退付过程的实际监督。监督管理上出现滞后性，往往出现了事故才进行处理。在现有的退付模式下，主管部门很难实时监管到未退、少退、不及时退等行为。

2.规章制度与实际管理出现错位，无法有效衔接。例如，政府会计制度规定，退付学费住宿费的会计分录为：借记“应缴财政款”科目，贷记“银行存款”科目。月末按“应缴财政款”科目余额上缴财政专户。实际操作中，由于财政教育收费票据不能开具红冲票据，或只能开具全额红冲票据不能开具部分红冲票据，这与制度要求无法衔接。不能开具红冲票据或者不能开具部分金额的红冲票据，会导致非税收入的开票数与实际上缴数不相符。

3.记账存在不规范。由于非税收入的退付环节无法开具部分红冲票据，当退费的金额比较大时（例如退疫情期间学生未住宿的住宿费），为避免开票金额与实际上缴财政专户的金额差异太大，一部分高校未按规定的记账方法记账，而是冲减“累计盈余”，即借记“累计盈余”科目，贷记“银行存款”科目；或冲减“事业收入”，即借记“事业收入——教育事业收入——财政返还学杂费”科目，贷记“银行存款”科目；涉及大量退费，有些高校是列入当年预算，作为费用支出，如借记“业务活动费用——教育事业活动费用”科目，贷记“银行存款”科目。在财务实践中，账目要平，开票金额与上缴财政金额要相等，公办高校非税收入的退付记账时冲减“累计盈余”或“事业收入”或作为费用支出，但法律法规未明确此类做法，缺少制度的支持，体现出执行制度与现实操作的两难困境。

4.退付制度设计存在瑕疵。第一，公办高校非税收入的退付制度与财务管理“收支两条线”制度存在冲突。《国务院办公厅转发财政部关于深化收支两条线改革进一步加强财政管理意见的通知》（国办发［2001］93号）明确规定：任何部门不得“坐收”“坐支”。按照目前的做法，公办高校非税收入的退付由学校直接退付，定期将非税收入扣减退付后的净额上缴即可，退付的规定与“收支两条线”制度是冲突的。第二，非税收入属于政府财政收入的一部分，由公办高校代退费，也弱化了政府在教育收费及退付管理中的主体地位，也会导致学生、家长及社会的误解。

5.现代信息化手段不足。当前的退付，普遍采用人工收集学生的信息，再通过银行发放。这种方法费时费力，容易出差错，在收集过程中学生个人信息也容易泄露。随着国家发展、人民生活水平提高、数字政务理念的深入人心，公办高校的非税收入退付环节也面临着新任务和新要求。何水与高向波（2021）认为，实现教育治理能力的现代化，应将教育治理与数字化资源、信息化平台、智能化校园建设相结合，探索现代信息技术与教育教学融合应用的新形态。

鉴于公办高校非税收入当前退付管理中出现的种种不足，对其管理模式的创新显得尤为迫切。非税收入征管体制改革，明确非税收入由财政部门划转税务部门征管。但截至2022年8月，公办高校的学费、住宿费等非税收入依然由财政部门征管，尚未划转税务部门。另外，对于公办高校非税收入退付的改革，专家学者进行了一些探讨。例如，吕小平（2009）认为“财政部门授权高校审核退费标准——垫付所退费用——汇总退费依据交给财政——财政部门审批——非税收入管理局退费”是一条可行的退费方式；郭忠坤（2012）认为，应根据退费的原因，对学生退学、助学贷款、宿舍调整等产生的退费情况分别进行账务处理。

公办高校非税收入的征收模式融入“互联网+政务服务”，运行上会变得更加规范高效。财政部门及教育部门在公办高校非税收入的退付领域的服务也需要朝着数字化及现代化方向变革，创新公办高校非税收入的退付模式，把非税收入的退付纳入“互联网+政务服务”的数字政务体系，从而将公办高校非税收入的退付全流程都纳入监管中。

三、公办高校非税收入的退付模式现代化改革路径：数字政务体系中的财政专户直付

推进公办高校非税收入退付的目的在于最大程度保障学生的合法权益，降低退付的成本，提高退付的效率，有利于加强退付过程的风险管控，落实政府在退费中的主体地位，从根源上解决公办高校非税收入退付监督不力、学生多跑等问题。打造现代化、智慧化的退付模式，实行阳光退费。本文提出非税收入财政专户直退模式的建议，流程与优点以下详细探讨。

（一）数字政务体系中财政专户直退模式的流程

图2 数字政务体系中财政专户直退模式的流程图

具体思路是：①公办高校把学生学籍变动信息、住宿变动信息及时录入教育部学生管理系统。②教育部学生管理系统及时将学生学籍变动信息、住宿变动推送至非税收入管理系统。监督公办高校非税收入的退付是否及时、足额。③价格监管部门对学费、住宿费的非税项目退费标准进行监管。④非税收入管理系统将退费高校信息、人员信息、账号、退费金额等信息推送给财政部门（财政专户）。⑤公办高校把需要退费的款项转入财政部门（财政专户）。⑥财政部门从财政专户直接向学生退回款项，并向学生开具退费金额相对应的红冲票据。⑦学生如果遇到退费款项不足额或不及时等问题可以在教育收费管理系统进行申诉。

（二）财政专户直退模式的优势：基于与学校代退模式的比较

数字政务体系中财政专户直退模式是全新的退费模式，会提升我们国家的教育治理效能，加快教育现代化的进程。数字政务体系中财政专户直退模式与学校代退模式相比较，具有退费全程可视、管控强、效率高等优点，详见表2。

表2 学校代退与数字政务体系中财政专户直退模式比较

（三）实现数字政务体系中财政专户直退模式的基础保障

公办高校非税收入与其他纳入税局征收的非税收入不同，要实现监管的便利性、实现退费的现代化、智能化，同时，实现退费全过程的可视，必须有一定的基础，需要各相关部门做好基础保障工作。

1.完善相关法律。完善的教育法制是实现教育现代化的前提，也是实现全面依法治国的保障。当前，我们有必要对新的退付流程进行梳理，更新完善公办高校非税收入的退付法律法规，从制度上明确退付的流程、分工、退付的计算方法及退付的时间限制，推进公办高校非税收入退付的法制化、规范化、科学化和现代化。

2.信息互通共享。当前，我国各相关部门信息处于孤岛状态，相互之间不连通，对于国家治理是很不利的。随着互联网技术的成熟，政府需要下功夫推进教育、财政等部门系统实现互联互通、信息共享。同时，应当搭建平台，共同开发非税收入管理系统，实现公办高校非税收入的收缴和退付纳入数字政务体系，实现公办高校非税收入收缴和退付环节管理的现代化。李洪佳（2017）认为政府应打破条块壁垒，让各机构能够分享信息、协同分工。

3.管理部门相互配合。明确各部门的职责分工，同时各相关部门需要不折不扣积极配合。教育部监管所有学生的学籍、住宿情况信息；监督公办高校非税收入的退付是否及时、足额。价格主管部门负责监管学费、住宿费标准、退付标准是否符合要求。财政部负责财政专户的管理，退费红冲票据的开具，与教育部一起开发、维护“非税收入（教育收费）管理系统”；督促公办高校向财政专户转入足够退费的金额。公办高校负责及时把学生学籍变动、住宿变动情况录入教育部系统，同时在规定的时间把退费的款项转入用于退费的财政专户。

4.转变政府职能。教育、财政、价格监管等部门要紧紧围绕推进国家治理能力现代化和教育现代化。加快转变政府职能，从公办高校非税收入管理纳入数字政务体系入手，推进非税收入的退付由学校代付转为财政专户直退，进而让教育管理全面融入数字化改革发展浪潮。从“定政策+事后监管”转变为“定政策+全程监管”的模式，强化化退付执行的约束力，借助现代化的互联网平台管理，实现公办高校非税收入退付的现代化目标。

5.监督要有力。第一，全面推进退费事项公开，把公办高校非税收入的退付纳入统计范围，每年定期公布全国公办高校非税收入退付情况，各省、各高校也在官方网站公开非税收入的退付情况，接受社会的监督。第二，建立公办高校非税收入退付专项审计制度，定期进行审计，推进公办高校退费监督工作的常态化。第三，把公办高校非税收入的退付管理情况纳入教育督导范围，同时把公办高校非税收入的退付情况作为教育管理部门、高校的考核指标之一。

四、结语

2035年实现我国教育现代化，是教育界的宏大目标。教育系统的各个领域都应该推进现代化，特别是相对容易实现现代化的领域，应该优先推进，公办高校非税收入的退付领域就是相对容易实现现代化的领域。推进公办高校非税收入的退付由学校代付转变为财政专户直付，并纳入数字政务体系，实现退付的现代化目的在于维护学生的合法权益，以“方便、高效、稳妥”为出发点，减少中间环节，降低退付成本，形成方便快捷稳妥可控的“阳光退费”“智慧退费”。