广西农民工返乡创业风险防范对策研究

蒲林玲

“十三五”期间，广西实现634 万建档立卡贫困人口、5379 个贫困村、54 个贫困县全部脱贫摘帽。打赢脱贫攻坚战后，全面推进乡村振兴成为“三农”工作的重心。在乡村振兴稳步推进的大背景下，返乡创业成为农民增收新的增长点，越来越多的农民工选择返乡创业，2020 年广西农民工总量1258 万人，比上年减少29 万人，下降2.3%。返乡农民工普遍积累了资金、技术、管理经验等，能有效解决乡村振兴面临的“空心村”问题，推动特色种养殖、循环型农业、民宿服务、康养农业、农村电商等新业态，但有统计显示，返乡农民工创业失败率高达90%，创业风险极高。由于农民工文化水平偏低，多从事劳动密集型产业，工资收入较低，农民工返乡创业资金不足，主要由多年打工积蓄、亲友借款、银行贷款组成，一旦创业失败，农民工具有较高的返贫风险。因此，从政府角度出发，多措并举防范农民工返乡创业风险，是巩固提升脱贫攻坚成果的必然要求。

一、广西农民工返乡创业现状

（一）广西农民工返乡创业人数增长迅速

随着东部沿海地区等劳动力输入地的经济结构调整，很多企业缩减用工，形成对农民工返乡的推力。而在乡村振兴战略的推动下，乡村地区发展迅速，加上政府出台了一系列优惠政策，引导农民工返乡创业，对外出务工农民工返乡形成了拉力，在推力和拉力的双重作用下，广西返乡创业农民工数量增长较快，为推动乡村振兴提供了有力支撑。

（二）广西农民工返乡创业类型多样化

广西农民工返乡创业涉及行业众多，具有点多、面广、规模小的特点。一是集中在特色种养殖业。广西是农业大省，蔗糖、水牛奶、水果、茉莉花、木材等产量高，同时也是全国畜禽养殖大省和华南地区重要畜禽产品生产供给地。近年来，广西开展“10+3”现代特色农业产业高质量发展三年提升行动，打造了六大千亿元产业，为返乡创业农民工提供了更多有发展潜力的项目选择。如“中国金桔之乡”融安县吸引了多名农民工返乡创业，“全国十佳农民”赖园园2015 年成功创立金桔品牌“桔乡里”；韦小东成立融安金桔产业化联合体，形成完整的融安金桔产业供应链，带领上千户贫困家庭成功脱贫。二是集中在乡村旅游项目。广西突出集约化发展，强化乡村旅游集群化、片区化发展，把发展乡村旅游民宿作为推动乡村振兴的重要支撑，出台了《广西旅游民宿发展规划（2020—2025 年）》。被评定为全国乙级民宿的绿叶家园，就是返乡农民工打造的民宿。广西金秀瑶族自治县大力培育文化旅游富民产业链，吸引农民工返乡创业建设乡村民宿，带动5 万多名群众靠旅游致富，民宿业成为金秀乡村旅游的新亮点。三是集中在乡村“互联网+”产业。在政府引导和市场驱动下，返乡农民工充分运用“互联网+”，将广西沃柑、金桔、芒果、百香果等特色农产品，通过电商平台、直播带货等渠道畅销全国乃至海外。如广西灵山县积极“筑巢引凤”，吸引外出务工人员返乡就业创业，通过政府搭建平台，完善农村服务体系，加快“互联网+”产业发展，成功入选100 个全国农村创业创新典型县范例，涌现出“黄忠文果苗电商基地”“巧妇九妹”等一批农民工返乡创业典型。“十三五”期间，广西农村网络销售额年均增长率达19.5%，农产品网络销售额年均增长率达28.9%。

（三）农民工返乡创业经营主体不断壮大

近年来，广西通过政策扶持、资金支持和服务保障，积极培育农民工返乡创业经营主体。一是培养创业带头人。重点培育有创业资金、专业技术、管理经验、营销渠道的返乡农民工，开展创业技能培训。2020 年，广西培育高素质农民2 万多人，开展农村实用人才培训17 万人次，培育农村创新创业带头人1 万多人。二是发展农民合作社。自2002 年广西农业合作社突破“零”，广西农民专业合作社快速发展，截至2021 年4 月，广西培育了5 万多家农民合作社，共有26 家农民专业合作社列入2020 年国家农民合作社示范社名单。三是培育家庭农场。广西把家庭农场作为促进农民工返乡创业的重要载体。2015 年，广西有家庭农场4210 户；2019 年破万户，达到11556 户；2021 年高达113585 户。从2020 年开始，广西每年重点扶持5 个左右的家庭农场示范县创建。截至2021 年底，共有自治区级示范家庭农场635 家。四是培育壮大农业龙头企业队伍。实施农业龙头企业成长计划，优化营商环境，加大政策扶持，壮大企业规模，推动有市场、有订单、有发展潜力的企业升级，突出示范带动，打造一批龙头标杆企业。认定广西洋浦南华糖业集团股份有限公司等78家企业为2021 年自治区农业产业化重点龙头企业。共有11 家企业入选2022 年公布的第七批农业产业化国家重点龙头企业名单。

（四）农民工创业园成为返乡创业重要平台

为更好促进农民工返乡创业，广西多措并举将农民工创业园打造成农民工返乡创业的小微企业孵化基地和产业转移推进剂。一是强化资金支持，完善公共基础设施建设。广西为每个农民工创业园提供500 万元建设资金补助和10~20 公顷专项用地指标，截至2020 年12 月共支持建设资金2.9 亿元，创业园环境逐步优化，入园企业和入园就业农民工逐渐增多，38 个自治区级农民工返乡创业园有入驻企业1096 家，包括农民工创办企业775 家，带动就业11.26 万人。创业园充分发挥了创业孵化功能，为返乡创业农民工提供高效便利的创业服务，提供低成本的办公场所，减轻了返乡创业农民工负担，提升了创业的成功率和成长性。二是提升服务能力，加强创业园管理和服务工作。广西设立了农民工综合服务平台，负责跟踪管理、指导、服务创业园区内各类市场主体，提供政策咨询、创业培训、创业补贴和扶持政策的协调落实、人力资源、法律援助、权益维护等服务。健全创业园建设部门协调机制，成立创业园管理运营机构。在服务管理制度上，广西还建立园区内市场主体的基础台账和档案，鼓励创业园通过购买服务的方式引入市场化服务机构进行专业化管理运营。三是推进创业者与创业项目有效对接。农民工创业园搭建起返乡农民工与创业项目的对接平台，向创业者推介前景好、风险小、投资少、回报率高的创业项目，鼓励有一定创业积累的返乡创业农民工入园。农民工返乡创业多是小微企业，创业园提供的基础设施、优质服务、创业补贴、培训指导有助于促进小微企业升级，并为返乡创业农民工提供人员交流和信息共享平台，举办农民工创业项目展示、技能大赛、创业推介等活动。

（五）农民工返乡创业具备优良的政策环境

为解决农民工返乡创业中亟须解决的问题，如缺资金、缺场地、融资难、培训不实用等，广西在促进扶持创业政策衔接，充分发挥政策激励效应方面开展了积极探索，出台了一系列政策文件，为农民工返乡创业提供了宽松的政策环境。首先，为落实返乡创业农民工创业补贴、养老、医疗等社会福利待遇，以及政策咨询、培训指导、项目申报等服务，2019—2021 年，广西先后印发《关于进一步支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的实施意见》、《推动乡村人才振兴若干措施》、《关于进一步推动返乡入乡创业工作的通知》等系列政策文件。其次，为培育带动创新创业的经营主体，加强农民工创业平台建设，广西针对农民合作社、农民工创业园、家庭农场的管理出台了专门的意见和管理办法。最后，广西出台了详细的农民工创业担保贷款实施办法，完成农民工创业担保贷款向国家创业贷款的政策整合和工作并轨。为有效促进疫情防控期间农民工就业创业，2020 年初广西印发了《关于支持打赢疫情防控阻击战促进农民工就业创业的通知》。目前，针对农民工返乡创业面临的突出问题，广西正积极探索出台更多的财税、金融、用地优惠政策，为农民工返乡创业创造更好的营商环境。

二、广西农民工返乡创业风险产生原因分析

（一）内因：个人因素分析

返乡创业已不再是种、养、卖的简单过程，乡村创业领域不断拓宽，农业产业链条不断延长，对返乡创业农民工综合素质要求也更高。在创业准备阶段，市场要求农民工有敏锐的观察力，具备较高的项目甄选能力，能够在众多创业项目中挑选出有市场前景，自身资金、能力等又能满足创业要求的项目。在项目运营过程中，返乡农民工要具备企业管理、市场开拓、网络销售等能力。随着网络的普及，返乡创业农民工不仅要懂得创业领域的专业知识和管理经验，还要掌握网络直播带货、网络营销等互联网知识。但由于自身文化程度较低、掌握创业资源有限、农民工自主选择创业项目能力不强，返乡创业具有潜在风险。

1.农民工文化程度较低

2020 年农民工监测调查报告数据显示农民工的学历占比情况：1%（没上过学），14.7%（小学），55.4%（初中），16.7%（高中），12.2%（大专及以上）。广西的经济水平相对落后，相应的教学资源和教育水平在全国排名靠后，人才培养与周边发达省份有很大差距。2021 年第七次全国人口普查结果显示，广西大学文化程度人口占比在全国排名垫底，广西农村的教育资源相对城市更为落后，农民工文化水平整体偏低，而受教育程度直接影响返乡农民工创业决策能力和创业信息分析能力。

2.农民工掌握的创业资源不足

资金资源、技术资源和人力资源是决定创业是否成功的重要因素。首先，返乡创业农民工存在资金短板，创业资金主要来自外出打工积蓄，亲友借款以及银行贷款，自有启动资金不足。虽然广西在全国率先出台农民工创业担保贷款政策，但银行贷款手续复杂，条件苛刻，农民提交材料有时候存在审核不通过的问题，农民工返乡创业资金支持不足，资金周转压力大。其次，返乡农民工普遍学历较低，在外打工多从事劳动密集型行业，获得的技术资源大多数没有独特优势，能选择的创业项目有限，多数创业项目起点低、产品单一，科技含量低，缺乏市场竞争力，持续发展难度大。最后，返乡创业农民工掌握的人力资源有限，很多农民工返乡创业的团队由家庭成员和朋友组成，具有较强人脉的农民企业家只有极少数。企业发展到一定阶段，农民工的人力资源短板就显现出来，面临招人难、留人难的问题，熟悉业务的人员跳槽频繁，人才稳定性远不如城市，特别是电商人才短缺使销售增长受阻。

3.农民工自主选择项目能力不强

农民工返乡创业在项目选择上存在一定的盲目性。一方面，农民工返乡创业存在从众心理，一些农民工在看见别人返乡创业赚钱之后，即产生强烈的返乡创业意识，未经深入考察市场是否饱和，自身条件是否成熟，自认为对家乡的市场、行业比较熟悉，低估了创业风险，走上简单模仿的粗放式经营的道路，缺乏创业规划。很多返乡创业农民工都是初次创业，从打工转型到创业，在经营规划、产品研发、技术创新、市场开拓等方面存在知识盲区，易做出脱离当地经济发展和市场需求的判断，破产风险极高。另一方面，农民工由于文化程度较低，对区域经济和市场前景缺乏深入了解，在创业项目上存在很大的局限性，多选择与过往工作经验相关的行业，以种养业、服务业居多，缺乏全局思维、长远眼光和具体规划，对一些市场前景好的新业态识别能力较差。

（二）外因：创业环境因素分析

1.行业竞争激烈

一是同质化竞争激烈。农民工返乡创业创新能力不足、产品科技含量偏低。返乡创业农民工偏向于选择熟悉的行业，在已掌握工作技术、经验的基础上，农民工返乡创办的企业以劳动密集型和手工操作为主，创业领域过于集中，同质化竞争者越来越多、导致价格低利润少。共青团咸阳市委对282 名返乡农村青年的调查结果显示，89%的调查对象返乡创业项目选择了劳动密集型行业，规模偏小、产品单一、产品创新不足，又缺少外部扶持，创业面临诸多障碍。二是参与全国市场竞争。电商的普及拓展了农产品的销路，同时也给返乡创业的农民工带来了新的挑战，线上销售比例增加，但面对的是全国同行竞争者。如广西武鸣沃柑和以耙耙柑、丑柑等代表的四川柑橘应市时间相同，竞争激烈。耙耙柑、丑柑甜度不如沃柑，但以口感脆爽在柑橘市场占有一席之地。我国的柑橘投产面积和产量均为世界之首，有专家认为，总量上柑橘产能已经供过于求，在没有自然灾害的情况下，柑橘进入到盛产期，产量过剩会拉低整体价格。柑橘是广西的第一大水果，如果种植面积继续扩张，集中上市会导致价格崩盘。在竞争激烈的全国市场中，农民工返乡创业面临较大的经营压力，须警惕市场竞争激烈造成的创业风险。

2.创业担保贷款政策落实难

农民工创业担保贷款额度10 万元，贷款期限两到三年，对农民工资金短缺问题有一定缓解。但银行贷款手续复杂，条件苛刻，农民工返乡创业启动资金或流动资金不足。如2018 年在家乡广西上林县发展澳洲淡水龙虾养殖的范宏，创业初期也面临申请贷款难问题，他分别向两家银行申请创业贷款，但两年都没有拿到贷款。2019—2020 年，共青团广西区委、广西民族大学调研组针对农村外流青年返乡创业问题到多地开展了实地调研，贷款难是返乡创业青年反映强烈和反复出现的问题，小额担保公司为控制风险，创业者在申请贷款时，会被建议以个人名义担保，理由是“走程序太难了”，这与用房产证抵押贷款大同小异。另外，银行担保贷款额度较小，较适合创业起步阶段或是中小微型企业，由于农民工缺乏抵押物，很难申请大额度贷款。融资能力低导致农民工返乡创业后续金融支持力度不足。

3.乡村人才流失严重

人才短缺仍是制约乡村高质量发展的瓶颈。农村生活环境、企业待遇远远落后大城市，很难留住人才，农村中青年劳动力特别是受过教育的人才流入城市，留守人员文化水平较低，年龄较大，返乡创业农民工招人难、留人难。随着电商在农村的普及，网店运营、网络主播、物流仓储、美工设计等人才较为稀缺。快速发展的网络销售亟须大量懂电商运营推广、产品营销策略和品牌推广技能的电商人才，农村电商人才紧缺、培养体系不完善、人才流失成为农村电商发展的一大掣肘，特别是当企业发展到一定层次时，电商人才的缺失问题就更为突出。中国农业大学发布的《2020 中国农村电商人才现状与发展报告》预计，未来五年农产品电商人才缺口将上升至350 万。

4.创业培训体系不够完善

一是创业培训资源零碎分散。创业培训工作涉及面广，主要由人社部门统筹协调，相关部门密切配合、共同推进，工、青、妇等人民团体广泛参与。返乡创业培训还涉及农业农村、教育、发改、财政、退役军人、国务院国有资产监督管理委员会、中国残疾人联合会等多个部门。除此之外，社会还有各种各样的创业培训机构。各个部门、机构之间的培训多有交叉。2020 年1 月，国家发展和改革委员会等19 部门联合印发《关于推动返乡入乡创业高质量发展的意见》，明确提出到2025 年，全国各类返乡入乡创业人员达到1500 万人以上，带动就业人数达到6000 万人左右。碎片化的培训资源难以支撑庞大返乡创业人群的需求，不利于返乡创业，只有整合培训资源形成合力，才能更好提升返乡人员创业能力。二是创业培训未体现差异化。创业培训内容较单一，各地没有根据返乡创业人员的不同文化水平、不同层次、不同需求进行科学分类。三是培训资金来源分散。资金渠道包括农业发展资金、培训经费、人才引进资金等，资金由中央财政、区、市、县财政共同承担，其他实施培训的主管部门还有专项经费，资金来源门类多易导致支出乱问题。培训经费多头管理、重复培训等问题导致资金效益难以最大限度发挥。培训资金使用标准模糊，资金使用进度滞后。如职业技能提升行动专账资金支出缓慢的问题在全国普遍存在，相关部门应采取有效措施加快预算执行进度。四是培训形式化。大部分的培训是根据上级分配的任务来完成，存在创业培训走过场、重形式、轻质量的问题，培训未体现差异化，导致培训效果大打折扣，消耗了宝贵的培训资源，又浪费了参训者的时间。

5.疫情反复造成不利影响

2020 年1 月，突然暴发的新冠肺炎疫情对我国社会经济产生了深刻的影响。一方面，由于疫情影响，返乡创业人员数量增加，创业人员构成也更为多样化。2020 年，全国各类返乡入乡创业创新人员达到1010 万人，比2019 年增加160 万人，同比增长19%，形成了农民工、退役军人、大学生、妇女4 支创业队伍。返乡创业人数增加也意味着返乡创业竞争更为激烈，农民工返乡创业面临与综合能力更强的其他类别创业人员竞争，农民工虽然对种养殖业较为熟悉，但在运用新发展理念、推动直播直销新业态发展方面，大学生、退役军人等创业人员具有明显优势。另一方面，疫情反复对返乡创业造成的风险难以把控，一旦封城、封路、封市，销售渠道受阻，水果、鸡蛋等易变质的农产品滞销、养殖周期短的鸡、鸭、鱼等出栏期价格下跌，会导致返乡创业的农民工陷入困境。

三、广西农民工返乡创业风险防范对策

（一）突出政府引导，编制返乡创业项目指导手册

结合资源禀赋和产业优势，广西各地要围绕六大千亿元产业，聚焦农村电商、文旅、文创、长寿康养等新产业新业态，结合国家和广西乡村振兴重点支持的项目，组织有关部门、专家多方论证，编制经济效益可观、市场前景好、产品附加值高、经济管理难度小的返乡创业项目指导目录，以逐步建成具有区域特色、优势明显的产业集群为目标，引导返乡创业农民工选择符合市场需求、政府支持的优质创业项目，从源头避免重复建设现象，解决农村面上产品单一、产品低端、竞争力不强等问题。同时对国家、广西各地返乡创业政策进行全面梳理，作为返乡创业项目指导目录的附件，包括税费减免、场地申请、一次性创业补贴、创业担保贷款、社会保险补贴申请指南。制作农民工返乡创业典型经验宣传册，总结区内外不同行业、不同领域具有代表性的农民工返乡创业典型经验，与返乡创业项目指导目录一并发放给有意向返乡创业的农民工。

（二）加强宣传培训，提供全方位创业咨询和服务

首先，开展农民工返乡创业调查摸底工作，以村和社区为单位建立完整、翔实的人员台账，确保村不漏户、户不漏人，做到外出务工和返乡创业农民工底数清、情况明、数据全。国家统计局陕西调查总队就农民工返乡创业进行的专题调查结果显示30% 的农民工有返乡创业意愿。要以外出务工人员台账为基础，通过主流媒体、创业服务平台、微信等主动对接农民工，将返乡创业项目指导目录推送给有返乡创业意愿的农民工，提高政策知晓度。其次，对有意向返乡创业的农民工进行登记，并做好不同项目创业前的集中培训，在培训中突出风险提示，提供项目有关大数据并将项目典型失败案例原因剖析作为培训重点内容，让农民工知晓创业过程中普遍存在的资金短缺、人才匮乏以及创业成本高等问题，并客观评估自身创业能力，通过农民工自我意识进行初步筛选，排除部分创业能力明显不足的农民工，避免其因创业失败返贫。最后，加强创业资源整合，为参加创业前期培训后仍有创业意向、且创业条件成熟的农民工提供创业评估、项目论证、担保贷款、融资、税收政策等全面的创业咨询服务。

（三）强化金融支持，降低农民工返乡创业成本

一是落实农民工返乡创业的各项优惠政策。加大资金整合力度，多渠道筹集资金引导和扶持农民工返乡创业，将返乡创业农民工纳入强农惠农富农以及涉农支农项目资金扶持范围予以积极支持，切实保障一次性创业补贴、税费减免、场地安排等优惠政策落地见效。二是强化创业贷款融资担保。改变目前担保贷款存在落地难的问题，提高返乡创业农民工获贷率，健全政府、担保机构、银行风险分担机制，完善全额贴息、担保费用补助、业务奖补、风险担保补偿机制，落实融资担保机构和再担保机构的有关税收政策，满足返乡创业农民工的金融需求，激发乡村经济活力。三是撬动社会资本进入返乡企业。金融扶持农民工返乡创业，应多方发力，形成银行小额担保贷款、政府补贴、社会资本多元支持的良好局面。

（四）加强跟踪帮扶，推动广西农民工创业项目库建设

以农民工创业联盟服务项目为依托，广西各地要推动广西农民工创业项目库建设，在全区范围内征集农民工创业项目，创业项目持有者通过在线入库申请，填报项目基本信息，遇到的问题等情况，经严格评选确定一定比例项目为入库扶持项目，为入库创业项目提供资金支持。同时逐步推动广西农民工创业指导专家库建设。将农业专家、技术人员纳入专家库，根据申请创业指导项目的各项情况与指导专家指导项目的经验、专长等指标进行智能化匹对，将创业指导项目与擅长该领域的服务指导专家结队，由创业者提出项目面临的问题、发展的困难，指导专家在实地走访和切实了解的基础上，深入解答问题或提出解决方案供参考，协助解决返乡创业农民工在企业发展不同阶段的实际问题，减轻返乡创业农民工压力，降低创业风险，提高其综合素质和运营水平。

（五）丰富保险品种，为农民工返乡创业撑起“保护伞”

广西地理环境复杂，气候多变，受台风、干旱、寒露、洪涝等自然灾害影响，农民工返乡创业易遭受经济损失，导致资金链断裂。农业保险有助于转嫁农民工返乡创业的部分风险，减少农民工的损失。近年来，广西农业保险发展迅速，2021 年广西农业保险保费规模36.64 亿元，同比增长45.63%，增速居全国第三。先后推出金鲳鱼风力指数保险、对虾风力指数保险、水稻完全成本保险、蛋鸡养殖保险、蔬菜种植保险等特色农产品保险。广西区域经济发展不平衡，要推动保险区域化经营，鼓励市县创新推出特色保险品种，开展“一市一特色”政策性农业保险试点工作，满足不同区域差异化需求。另外，脱贫攻坚期间广西免除全区建档立卡贫困户自缴保费，为贫困户顺利脱贫“保驾护航”，脱贫攻坚结束后继续实施相应的减免政策，但也有部分农民过于依赖政策扶持，遇到灾害时习惯等待救助，要提升农民风险意识，让其充分认识到农业保险是防范风险的重要手段，主动按照应承担的比例缴纳保费。

（六）办好创业大赛，为返乡创业农民工提供示范样板

截至2021 年底，广西已成功举办了两届农民工创业大赛，实现了“以赛促创”“以赛促培”。农民工创业大赛已成为激励和引导农民工创业的重要平台。在奖项设置上可更细化，覆盖领域更广，应在充分总结举办各届大赛的经验基础上进行扩容提质。广西有1400 多万农民工。因此，在大赛奖项设置上，可根据创业领域进行细分，科学分类，将特色种植、特色养殖、农村电商、农业技术、农产品加工、文化旅游等领域的优秀返乡创业者评选出来，为获奖项目提供奖金和优质资源，导入项目孵化、投融资撮合、产销合作等资源对接服务，提炼可复制的经验并加强宣传，提高获奖项目的知名度，发挥示范项目对农民工返乡创业的带动作用。

（七）做好后续服务，建立创业失败农民工保障机制

创业本身就是高风险投资，返乡创业更是如此，一旦农民工创业失败，因资金短缺很难再有机会重新创业，会形成“二次返城潮”。如因创业失败欠下债务，微观方面会造成家庭返贫，宏观方面会引发社会问题。要跟踪农民工返乡创业的项目进展情况，密切关注创业失败的农民工，建立创业失败农民工保障机制。一是要深入分析农民工返乡创业失败原因，对暴露出来的创业难点和问题，应及时出台有关政策突破瓶颈，避免农民工因同样的问题导致创业失败。二是要关注创业失败的农民工需求，对有意向有条件重新创业的农民工，要继续在政策、资金上给予帮助，对于重新就业的农民工，针对其需求提供免费就业技能培训和就业援助。三是适当延长还款期限，对于确因创业失败无法按时偿还贷款的农民工，可申请延长还款时间，不列入失信被执行人名单。四是为创业失败农民工提供社会保险补贴。在企业注销和失业登记后，给予创业失败农民工一次性社会保险补贴。五是加强返乡创业失败农民工的心理健康服务。创业失败会对个人造成经济损失和精神打击，要引导农民工以积极的心态对待失败，为农民工提供免费心理健康援助和心理行为干预，缓解创业失败农民工的落差感和不良情绪，避免因心理失衡导致各种问题。