国家治理法治化进程中的包容性秩序观

文/朱振

秩序是自然界和人类社会普遍存在的一种现象：我们周遭的世界服从一种自然规律，从而表现出某种稳定性、连续性和可预测性。国家的有效治理和长治久安首先需要建立并维持秩序，秩序就因此成为人类生活的基本前提，也成为法律的首要价值之一。现代社会的秩序构建都是依赖于各种规则的。习近平总书记指出：“和谐社会是秩序良好的社会，它要求社会依照既定的规则有序运行，反无序化和无序状态。”在人类社会成员作为一个群体生活时，秩序化几乎是社会必然具有的特征，其中最为成熟的表现形态就是建立法律控制制度。

在传统法学中，秩序在某种意义上是一种中立性或前提性价值，但并不是所有的秩序形态都是可欲的，秩序所指向的领域也比较狭窄。但是，面向国家治理现代化和全面依法治国的战略布局，我们需要逐步确立并完善一种新的秩序观，即包容性秩序观。下文将详细论证包容性秩序在概念上的创新发展、包容性秩序的新内涵以及在规则层面上为构建这一新秩序观所需作出的努力。

包容性秩序在概念上的创新发展

赋予“秩序”这个基本价值以新的理解方式，这种概念上的创新性集中体现在“包容性”这个词的开放性内涵上。所谓包容性就是指这种新秩序观横跨社会生活各个领域、面向国内与国际两个层面的治理、化解各种价值之间的冲突而融为一体，并最终使秩序成为一种总体性的、全面性的、平衡性的概念。

（一）一种总体性的秩序概念

秩序是人类社会正常生活的基本需求，混乱和无序是令人难以忍受的，这种需求具有强大的心理和社会基础。人的需求多种多样，且是有层次的，秩序需求正处于需求的中间层次。它是人类社会发展到一定阶段才产生的一种安全需求，即该社会已经解决了食物需求等生理需求。秩序的维系需要各种保障机制和措施，其中最为成熟的机制就是法律控制制度。

在传统上，法学对秩序的理解是比较狭窄的，实际上通过法律和法治的秩序建构涵盖了社会生活的方方面面。社会治理法治化的最终目的是实现一种法律秩序状态，也就是习近平总书记所总结的“法治秩序”。作为当代中国社会治理的基本方式，法治的功能是多方面的。“法治秩序”涵括的范围也非常广，它是一个多面向、多层次、多领域相交融的秩序状态。

因此，“包容性秩序”也是一个总体性概念。随着政治、经济和文化生活在人们的整体生活中占有越来越重要的地位，秩序的核心意涵也不断扩展适用的领域。通过注重程序和规则，建立稳定的预期，使各个生活领域都保持一定的连续性和一致性，这已经成为人们的基本需求。

（二）一种全面性的秩序概念

包容性秩序具有国内和国际两个层面，法治秩序也应包括国际层面。国际法治涉及国际秩序的法治化。在让·博丹那里，主权概念就是为解决一国之内的秩序问题而产生的。但主权概念并没有解决国际间的秩序问题，国际法规则是各国协商与博弈的结果，其效力也依赖于各主权国家的承认，威斯特伐利亚体系就是在这个背景下形成的。

当前的全球治理格局形成于二战。改革开放以来，我国经济社会的发展过程就是不断融入全球进程的过程。国家治理体系和治理能力现代化的实现不是在一个孤立的环境中进行的，而是与变革全球治理体系同步的。习近平总书记指出：“这不仅事关应对各种全球性挑战，而且事关给国际秩序和国际体系定规则、定方向；不仅事关对发展制高点的争夺，而且事关各国在国际秩序和国际体系长远制度性安排中的地位和作用。”

在全球治理层面形成的包容性秩序，是由全球各国共商共建共享的，全球治理新秩序必须实现民主化。2014年7月15日，习近平主席在金砖国家领导人第六次会晤时指出：“我们应该坚持包容精神，推动不同社会制度互容、不同文化文明互鉴、不同发展模式互惠，做国际关系民主化的实践者。”

（三）一种平衡性的秩序概念

秩序是法律的基本价值，它既有独立性的一面，还有非至善性的一面。相对于混乱和无序，秩序是一种独立价值。秩序价值的独立性是相对于分歧而言的。为了确保分歧不影响社会的合作和稳定，就需要权威和法律。在康德看来，从自然状态进入公民社会，甚至不是权利而是义务。从这个意义上讲，秩序和实在法的存在本身基本是一致的。不管实在法的内容是不是正义的，其存在本身就具有独立的价值，因为它包含了和平、可预期性与社会合作等方面的价值。此外，这种独立性还表现在秩序是实现其他价值的先决条件。

但这样的秩序并不意味着它一定是可欲的，这是秩序本身的非至善性的一面，并不是任何一种秩序都是包容性秩序，比如，中国古代的社会秩序就是一种压迫性秩序。“三纲五常”秩序是压抑人性、蔑视权利、维护特权的秩序，与现代自由、民主与法治视野下的秩序南辕北辙。能够称得上“包容性”的秩序是需要一定条件的。包容性秩序涉及对各种价值的平衡，秩序的可欲性在于它所包含的自由、平等、效率等其他价值。

自由的秩序才是我们所向往的，一个良好的社会秩序本身就意味着其内部诸价值之间的协调。秩序的性质取决于其中占主导地位的价值，既可以存在专制的秩序，也可以存在自由民主的秩序。在一定意义上可以说，包容性秩序是一个价值的综合体，是一个平衡的概念。

包容性秩序的新内涵

包容性秩序在概念上的创新发展，使得秩序这一价值的内涵超越了单纯的一致性、稳定性、可预测性等特征，迈向了自由、多元和活力，而它们共同构成了包容性秩序的新内涵。

（一）超越压制的自由秩序

习近平总书记特别重视网络秩序的建构问题，他指出要“确保网络信息传播秩序和国家安全、社会稳定”，并在此基础上精辟阐述了网络空间治理的自由秩序原理。包容性秩序首先是超越压制的自由秩序。

自由与秩序的辩证关系用法学的术语来表达就是权利与义务（或特权）的关系。并不是任何一个社会都是具有自由和秩序的社会，中国古代社会就基本是一个义务本位的社会。道家思想可能是个例外，但其在中国古代社会并不占据主流。内含自由思想的包容性秩序必须建立在现代法制和法治的基础上，其中，民法尤为重要。《民法典》赋予了人们在私领域决定自己事务的自由和权利，适格的人成为私领域的立法者，而不只是义务的承担者。

马克思指出：“文化上的每一个进步，都是迈向自由的一步。”在法的各种社会价值中，自由也许是最为基本和最为重要的价值，其他很多价值也是从自由的核心内涵中被推理出来的。比如，真正的自由意味着每个人都享有平等的自由，但是完全不受限制的（经济）自由又会造成不平等（严重的贫富差异），在这个背景下，正义和公正等价值开始受到重视。初次分配强调效率，效率意味着更大地发挥了自由的价值；再分配强调公平，公平则意味着更多的实质平等。因此，自由涵盖的领域非常广泛，它也与其他的价值一起确保了自由秩序是可欲的。从总体上说，正是自由的价值确保了包容性秩序的基本性质，我们所追求的秩序是超越压制的自由秩序。

（二）充满活力的创新秩序

活力与秩序也构成一对辩证关系，而所谓充满活力，就意味着一切人的创造才能和创造愿望都得到了尊重和发挥，创新成果因此不断涌现，整个社会呈现出蓬勃的创新活力。

社会充满活力的前提在于人们享有广泛的自由和权利，这是包容性秩序的根本保障条件，其中比较重要的有思想和言论自由、人格尊严、契约自由、财产权（尤其是知识产权）等。充满活力的创新秩序依然需要“秩序”，这种“秩序”是通过统一的规则形成的，这就是习近平总书记所指出的要“维护公开、公平、公正的市场秩序”，其关键是形成规则公平和机会公平的市场秩序，法治在其中发挥了重要作用。

（三）容纳差异的多元秩序

习近平总书记曾以“礼治秩序”和“法治秩序”这一对概念来说明我国农村的秩序状态。这里所说的“礼治秩序”是一种作为社会结构的秩序概念，中国古代社会的秩序靠礼来维系，这种秩序又被称为“宗法秩序”“道德秩序”等。现代社会都是“通过法律的社会控制”（借用庞德的一个书名），表现为“法律秩序”或“法治秩序”。

法律属于“制度的规范性秩序”，在一种描述的社会学意义上，秩序可以被界定为“彼此了解的参与者之间的一种共同行动”。但秩序不只是由法律构成的，还存在一些“非正式的规范性秩序”。在这些秩序场合，不言明的规范被大多数人遵守和尊重，无需任何其他的监督、指引或强制执行等要素。盲目地用一种秩序取代另一种秩序，只会造成不利的后果。费孝通在《乡土中国》一书的《礼治秩序》一文中就敏锐地指出了这个层面的问题。他似乎已隐含地指出，判断法律的好坏应当考虑它实际上所起到的作用，不能在不考虑法律是否有助于中国乡土社会的秩序重建的情况下，就快速地全面适用国家法。忽略能够促进非正式社会合作的条件，只会造成法律更多但秩序更少的状况。

自治相对于法治有重要作用，而自治离开了法治也无法建立长久的秩序。在中国古代社会以及古风犹存的现代农村或边远地区，社会关系以及人的社区生活主要还是靠传统风俗习惯、伦理道德来维系。对于一个快速流动、交往密切的大社会的运行来说，这种社会秩序是不稳定的，人的“道德资本”（伦理）无法建立稳固的秩序。一个合理的理解应该是，“法治秩序”是根本，但并不涵盖秩序的全部，我们所追求的应是一个以法治秩序为基础但容纳差异的多元秩序。

构建包容性秩序的规范体系

秩序形成的基础在于规则，构建包容性秩序的关键在于建立有助于形成包容性秩序的规范体系。在国内层面，这意味着要建立多层次的规范体系；在国际层面，这意味着世界各国要共同制定规则，在全球治理变革的进程中逐步形成包容性国际秩序。

（一）多层次的法治规范体系

与包容性秩序相对应的是包容性的规范体系，这是形成包容性秩序的关键。具有包容性的规范体系可分为两个方面：一是法律法规体系，尤其是有助于形成充满活力的、有竞争性的市场秩序的法律规范体系，《民法典》就是集中代表；二是法律之外的规范体系，它们对于形成一个社会的包容性秩序至关重要。在包容性秩序中，法治秩序与其他规范形成的秩序相辅相成，相得益彰。

社会规范可以进一步被明确为以公序良俗为核心的社会自治规范体系，法治与德治是维护社会秩序的两种不同的手段。法律和道德的作用领域不一样：前者指向社会基本秩序的建构，而德治更多地指向通过社会教化、乡规民约、市民公约等形成良好的风尚。道德对于法治秩序的形成也有重要作用，“法律是成文的道德，道德是内心的法律”。

（二）包容性国际秩序中的规则共制

现行国际体系主要是由西方发达国家主导形成的，广大发展中国家长期处于边缘地位。进入21世纪以来，以中国为代表的发展中国家在经济上日益占据重要地位，这必然要求发展中国家在国际规则的制定、实施和完善中发挥一定作用。2018年11月17日，习近平主席在亚太经合组织工商领导人峰会上发表主旨演讲时指出：“以规则为基础加强全球治理是实现稳定发展的必要前提。规则应该由国际社会共同制定，而不是谁的胳膊粗、气力大谁就说了算，更不能搞实用主义、双重标准，合则用、不合则弃。”国际规则应该由国际社会共同制定。

全球治理与国际法治紧密相连。一方面，全球治理的实现需要法治；另一方面，我们所追求的国际法治是为了建立公正、合理的国际新秩序。这一层面的全球治理也为法治提出了更高的要求。借鉴亚里士多德关于法治的经典定义，并扩展到国际层面，在一个简略的意义上，我们就可以把“国际法治”界定为：法律规范在国际事务中得到了良好的遵守和实施，而这些得到遵守和实施的法律规范都是良好的规范。国际法治具有特殊性，它不是国内法治的简单国际化，因为并不存在国际层面的单一权力机构。国际社会总体上还是处于以国家实力为基础的规则治理状态，也不是完全遵守“丛林法则”的状态。话语权掌握在制定规则和标准者手中，无论是良法，还是善治，都需要主权国家的积极参与，这也是增强国际话语权的主要方式。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求“积极参与国际规则制定，推动依法处理涉外经济、社会事务，增强我国在国际法律事务中的话语权和影响力”。

结语

在包容性秩序中，市场充分自由竞争，人民安居乐业，各种分歧和矛盾都能在法律、政策、道德、习俗等各层级规范体系的基础上得到有效化解。此外，世界各国文明共建全球治理新格局。因此，包容性秩序概念的提出对于增强我国在国际上的话语权也有重要意义。我国目前在国际上还处于一种“失语”的状态，设置议题、参与和主导规则制定的能力比较弱。话语的影响力取决于我们能否创造出具有普遍示范效应的新概念和新范畴，能否提出有影响力的新理论。包容性国际秩序的新概念既合乎传统观念，又有自己的思想内涵，还体现了人类共同价值，有助于共建全球治理新格局。