公共政策何以失败？——一个基于政策主体角度的解释模型

文/俞海山 周亚越

无论中外，无论是国家层面还是地方层面，公共政策失败现象时常可见。例如，在中国，2013年厦门公交车纵火案发生后，福建省出台了个人购买汽油先申请、开证明、实名制的政策，结果引发社会舆情，被称为“地方政府滥用权力”“治标不治本”“惰政”的政策典型，最后不了了之；2019年，开封市出台住房“取消限购”政策，但第二天即遭撤回，成为最短命的“一日游”政策。在世界其他国家，公共政策失败现象同样广泛存在。詹姆斯·C.斯科特（James C.Scott）列举并分析了世界上众多失败的公共政策，例如苏联的工业化农场政策、德国的“科学林业”政策、巴西利亚的城市规划等。公共政策失败不仅会阻碍国家和地区的发展，引发政治和社会动荡，对稳定和人类生命带来极大的损害，在极端的例子中甚至导致个别国家解体。现实中广泛存在失败的公共政策，这迫使我们思考，公共政策何以失败？

从政策系统的角度看，在影响公共政策是失败还是成功的各因素（政策主体、政策客体、政策环境）中，政策主体最为关键。进一步说，在影响公共政策是失败还是成功的各政策主体中，政府又处于主导地位。鉴于此，本文下面所称的政策主体是指政府系统（为表述方便，以下简称为“政府”），包括作为整体的政府机构以及作为个体的公务人员。这里的“公务人员”在西方国家具体表现为政客、官僚，在中国具体表现为制定和执行公共政策的党政机关工作人员。

从政策主体角度来分析，本文认为，在一般意义上，公共政策失败的原因可归结为三个方面因素：超越权限、能力不足、缺乏良知。

超越权限

政策主体超越权限（简称越权）是指政策主体做了超越其职能范围之外的事，通俗地说就是“政策主体做了不应该做的事”。

公共政策主体即政府是否越权，涉及政府职能范围的界定问题。关于政府职能的范围，政治学家、经济学家、哲学家等一直存在争论，至今也没有标准答案，但有一个基本共识，即政府职能主要体现在以下两个方面：一是保护个人及其财产不受侵犯，二是提供公共物品。诺贝尔经济学奖获得者詹姆斯·布坎南（James Buchanan）把这两个基本职能概括为政府的保护职能和生产职能。对于第一个职能，学界几乎没有什么争议。对于第二个职能，虽然学者普遍认同由政府提供公共物品比市场提供更有效率，但是具体涉及哪些公共物品应当由政府来提供这个问题，依然存在很大争议。因此，如果政府超出了其应该提供公共物品的范围，那就会构成越权。

在计划经济下，不仅公共产品由政府或政府控制的企业提供，大量的私人产品也由政府或政府控制的企业提供，市场的职能被压缩到极小范围。计划经济本质上是一种管制经济，由政府替代市场主体（企业、消费者）作决策，政府集中决策的方式抑制了企业家的创新精神和个体消费者的自主性。实践证明，市场是最有效率的资源配置方式，计划经济虽然在特定历史时期有其存在价值、有一定历史功绩，但其相比市场经济而言的低效率，也意味着计划经济存在着诸多政府越权的现象——政府干了本来应该由市场干的事。党的十四大提出要使市场在资源配置中起“基础性作用”，党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，进一步明确要使市场在资源配置中起“决定性作用”，这是我国对经济体制、经济运行方式的两次重大改革，也是对政府职能范围的两次重大矫正。

从当代世界范围看，尽管计划经济已经极少，但政策主体越权现象却依然广泛存在。在当代，政策主体越权干预，常常表现为政府垄断性生产公共物品，以及面对外部效应、收入分配不均时的政府干预。政府越权，起因可能是种根深蒂固的观念：市场不完美。市场是非中心化或分散化来引导人类经济活动的过程，价格是核心机制，自利是主要动机，当市场所产生的结果似乎存在缺陷（即所谓市场失灵）时，例如存在外部效应、公共物品缺失、收入分配差距较大等，许多人就希望政府那只“看得见的手”来干预、来调节市场那只“看不见的手”。实际上，上述观点并不完全成立。实践已经证明，就像市场本身是有缺陷的、市场会失灵一样，政府行为也有其内在局限性、政府同样会失败。人们越来越认识到，基础设施、社会服务以及其他商品和服务由政府作为垄断性的提供者来提供不一定产生好的结果。

以公共产品为例，理论和实践两方面均已证明，并非所有的公共产品均应当由政府来提供。从理论上说，公共选择理论（public choice theory）已经揭示了由政府提供公共产品导致低效率的原因：公共物品的估价或评价上的困难；政府机构缺乏优胜劣汰的竞争机制；存在超额生产公共产品的倾向。从实践上看，张五常、科斯等经济学家早就发现，不少公共产品、外部效应问题事实上就是由市场来提供或解决的。

政策主体超越权限的背后原因，往往或者是因为能力不足，或者是因为缺乏良知。

能力不足

政府能力不足意指政府缺乏有效地采取并促进集体性行动的足够能力，常常表现为政府对社会治理的专业知识、治理能力不足。通俗地说，政府能力不足就是政策主体“主观上想做好，但实际上未能做好”，简单说就是“好心办坏事”。政府能力不足还暗含下面这种情形：政府的能力与其承担的职能不匹配，许多政府在缺乏资源和能力的条件下试图做过多的事项（这其实也是本文前述的政府越权的表现），而没有把政府行为集中于对发展起关键作用的核心公共活动。

政策主体专业知识不足、掌握的信息不全、组织协调能力不强是导致政策主体能力不足的重要原因。以信息方面为例，政府作为政策主体在决策时需要大量的信息，但政府获取相关信息存在多方面不足。（1）信息不完全。20世纪后半叶开始，随着计算机的出现和逐步普及，人类进入信息时代，信息量、信息传播和处理的速度以及应用信息的程度等都以几何级数的方式增长，出现了所谓“信息爆炸”，许多公共政策实际上往往是政府在信息不完全的情况下作出的，这就可能导致决策失误。（2）信息不及时。政府决策方式不同于市场决策方式，市场因为是分散决策，所以市场主体可以直接感知市场信息并随时根据市场变化信息快速作出反应，而政府则是集中决策，需要比市场决策更长的时间作出反应。（3）信息失真。政府作为一个大型组织，可被视为一个巨大而复杂的信息系统，不断地传送和接收信息。信息失真可能出现在起点上——从大量信息中筛选出有用信息的地方——也可能出现在传递过程中，甚至出现在最终的接收点上。信息失真可能是由于信息筛选者和传递者的有意扭曲，也可能是他们无意之失误。

古今中外，由于政策主体能力不足而导致政策失败的案例比比皆是。特别当代社会是一个高度复杂性、高度不确定性的社会，这使得公共政策主体显得更加能力不足，从而进一步增强了公共政策失败的风险。虽然复杂性、不确定性风险贯穿人类发展的始终，但在人类不同历史时期，这些复杂性、不确定性风险的广泛性程度是有显著差异的。世界近代以来的社会所呈现给我们的是低度复杂性和低度不确定性，而在20世纪80年代以来的全球化、后工业化进程中，我们的社会则呈现出了高度复杂性和高度不确定性的特征。而且可以肯定的是，未来，这种复杂性、不确定性将继续存在并不断增强，从而会进一步加剧政策失败的可能性。

科学技术进步及其应用，虽然一定程度上可能减少政策主体能力不足的程度从而减少政策失败的概率，但不能从根本上解决政策失败问题。近代工业革命以来，人类每当面对各种自然的、社会的问题时，往往通过科学发展、技术进步加以解决，科学技术进步确实把人类社会发展推向了新的高度、走向新的文明。然而，科学技术进步也有两面性，技术在推动各种问题解决的同时，也增加了问题的复杂性和不确定性，甚至增加了问题本身。在当代，公共政策决策中大数据技术的应用、计量模型定量分析技术的应用，可能使得决策变得更加科学、更加精准，可能在一定程度上能减少政策失败的风险。但是，由于现实社会和问题本身的复杂性和不确定性，任何计量模型都只是考虑了现实中的部分主要变量，抽象了一些次要的影响因素，而一个很小的被抽象掉的次要因素很可能引发巨大的变动，这就是所谓的“蝴蝶效应”。更何况，公共政策无论是经济的还是政治的、社会的，其治理的是社会领域，均无法像物理学科那样作精准的判断和预测。

缺乏良知

如果说政策主体能力不足是指政策主体“好心办坏事”，那么政策主体缺乏良知则是指政策主体以追求自身利益为目标，导致政策偏离公共性。世界银行在研究报告中指出：“精明强干在指国家时，是指有效地实施并推动集体行动的能力，它包括法律与秩序，公共卫生以及基础设施等。有效性是指利用这些能力以满足社会对这些物品需求的结果。一个政府也许精明强干，但是如果这种能力不是用于社会利益上，那么它就不是很有效的。”其中，“精明强干”反映的是政府能力问题，政府不精明强干意味着能力不足；“能力不是用于社会利益”反映的是政府缺乏良知问题。政府能力不足、缺乏良知，这两种情形均会导致政策有效性的丧失，公共政策失败。

关于政府这一政策主体究竟是利己的还是利他的这一问题，理论界存在一个认识不断变化的过程。笔者以为，应当从规范、实证两个不同角度来分析。从规范角度上说，政府应该是完全利他的，应当是为整个社会服务。公共性是公共政策形成的逻辑起点，是公共政策的元属性，是公共政策的价值基础和精神内核。然而，从实证角度上看，政府事实上并不是完全利他的。政府虽然有利他的一面，但也有利己的一面，因为政府是由人组成的，人总是有其自身利益追求的。因此，当政府自身利益与公共利益发生冲突时，政府就可能追求自身利益而损害公共利益。

因此，政府并非必然是有良知的。世界上确实存在有良知的政府，政府也存在有良知的时候，但也有些政府在有些时候是利己的。政府在公共政策中寻求自身利益，这种现象在东西方国家均存在。在当代中国，“为人民谋幸福”是政府的初心，但只要客观地观察现实，我们就不得不承认，公共政策也会有非公共性的表现。例如，我国现实中存在着“政府权力部门化、部门权力利益化”现象，具体表现为在具体政策的制定和执行等过程中高度依赖部门，把狭隘的部门利益置于公众利益之上，以巩固和扩大部门的权力和部门人员利益。这既会造成不同部门之间政策的冲突，也会导致利益流入部门所在的人员身上。当然，政策主体追求自利，这种利益不仅仅是经济上的，还可能是政治上的。在西方国家，在任政府及其官员有时为了谋求职位提升、连任等原因出台相关政策，以至于常常出现所谓“政治操纵的经济周期”，即政策主体的自私自利以一种政治经济周期的形式体现出来。

公共政策的本质是利益调整，所以，如果政府凭借其在政策过程中的特殊地位来追求自身利益，则必然导致政策偏离公正目标，引发政策失败，其机理在于：（1）影响政策问题进入政策议程，凡有利于政府的问题会被纳入政策议程，凡不利于政府的政策问题会被有意地搁置、排斥，难以进入政策议程；（2）影响政策方案的选择，政府会采取说服和诱导等“偏见的动员”（mobilization of bias）方式对其他政策主体施加影响力，使其他主体逐渐形成与政府相同的政策偏好，使得有利于政策主体利益的政策方案胜出；（3）影响政策执行，使政策执行变形，甚至拖延、抵制政策的执行，现实中，上下级政府之间出现所谓“上有政策、下有对策”现象，就是政策执行偏差的典型表现；（4）影响政策评估，政府为了作出有利于自身的评估结论，会对政策材料进行有利于自身利益的取舍、整理和加工，导致政策评估结论不科学、不公正。在上面整个过程中，如果其他主体对政府这一政策主体缺乏足够的制约机制和制约力量，则政策就会偏向政府自身利益，或者说政策偏离公共性。

结束语

应当充分看到公共政策主体的时代差异性和国别差异性。鉴于政策主体超越权限、能力不足、缺乏良知是导致公共政策失败的三个因素或三种情形，由此我们就可以从政策主体角度建构一个由上述三个因素组成的政策失败解释模型，这一模型从政策主体角度揭示了公共政策失败的机理。上述三个因素，是从整个世界一般意义上说的，即具有共通性，但具体到不同时代不同国家，又有时代性和国别性，特别是在政策主体是否缺乏良知这一方面，当代中国政府践行以人民为中心的发展思想，这与西方国家政府之间存在着根本区别。

政策主体超越权限、能力不足、缺乏良知，这三个因素之间并不是孤立的，而是相互联系的。一方面，政策主体的能力不足、缺乏良知均会引发越权行为，即政策主体的越权行为，可能是因为政策主体的能力不足所导致——因为能力不足（例如专业知识缺乏），所以干了许多不应该干的事；也可能是因为政策主体的缺乏良知（即追逐私利）所导致——明知道不应该干，但出于自利还是干了。另一方面，政策主体的能力不足与缺乏良知之间也呈现一种相互促进、互为因果的复杂关系：政策主体因为能力不足，就缺乏事业追求，可能转而追逐私利；反过来，政策主体因醉心于追逐私利，就往往无暇提升能力，加剧能力不足。