公共价值创造：数字政府治理研究新视角——理论框架与路径选择

文/刘银喜 赵淼

随着数字政府治理的理论研究和实践进程不断深入，已有研究从多元理论视角对数字政府治理展开分析，数字政府治理的内涵和外延也相应地不断扩展，但鲜有研究从公共价值创造角度解读数字政府治理的本质。“公共价值”的提出者穆尔指出，政府的首要任务不是单纯确保政府组织的延续，而是作为创造者，根据环境的变化和他们对公共价值的理解，改变组织职能和行为，创造新的价值，即政府管理的最终目的就是要为社会创造公共价值。我们支持这一观点，认为公共价值创造是数字政府治理的关键目标之一。在此基础上，全文尝试回答以下几个问题：公共价值之于数字政府治理的内涵是什么？数字政府治理要寻求什么样的公共价值？数字政府治理怎样创造公共价值？全文将围绕这三个核心问题展开初步理论探讨。

以公共价值创造为目标的数字政府治理理论基础

回顾公共价值理论以及数字政府治理中的公共价值创造相关研究，可以发现数字政府治理与公共价值理论两者之间具有内在契合性，这一理论关联是将公共价值创造作为数字政府治理关键目标的重要理论基础。

（一）公共价值概念内涵

“公共价值”这一概念由马克·穆尔明确提出，他认为公共部门管理者应当充当探索者的角色，与其他人一起，致力于寻求、确定和创造公共价值。穆尔提出这一观点后，关于公共价值的研究在公共服务领域被广泛讨论和应用。而关于什么是公共价值，学界目前尚无统一定义，本文也无意对公共价值这一概念作出明确界定，但为了促进理解，还是有必要说明其内涵。首先，公共价值是由公民决定的，学者们大多认同公共价值是公民的期望、偏好、需求、意愿的反映。其次，公共价值来源于公共服务。尽管有学者指出公共价值是比公共物品范畴广泛得多的价值体，但公民获取效用的主要渠道是公共服务，公共价值创造和输出的主要载体还是公共服务。最后，公共价值强调政治的重要性，公共价值管理研究将政治视为贯穿整个政府管理过程的重要元素。

（二）数字政府治理中的公共价值创造

学界对于数字政府治理的研究焦点集中于两个方面，一是数字政府治理的概念界定和框架构建等基本理论研究，二是从国外经验借鉴、地方实践经验等方面探讨当前数字政府治理现状，从中可以归纳出数字政府治理的基本特征。首先，数字政府治理强调数字技术在政府治理变革中的运用。其次，数字政府治理被寄希望于改善信息和服务供给，并改变与其他治理主体的关系，促进不同主体参与决策并形成与政府的良性互动。再次，数字政府治理的核心目标在于推进以公民为中心的公共服务，在提高服务效率的同时改善公民服务体验，增强公民满意度。最后，数字政府治理的一个重要特征是数据驱动，数字政府治理以数据资源为关键要素，将对数据的治理纳入议题范围。

从上述数字政府治理基本特征可见，数字政府治理与公共价值创造有着深刻的理论联系，两者有着较高的理论契合度。公共管理领域的相关研究一直将公共价值理论作为一种分析框架来说明公共部门的实践，这一理论背景为研究数字政府治理提供了一种创新性的理论视角，众多学者也因此开始关注如何从公共价值创造的角度评估数字政府治理这一改革进程。有学者指出，数字技术重塑了公共部门在涉及公共价值创造时要面临的挑战、过程的复杂性和期望，同时也促进了公共部门将管理重点从服务生产转移到实现公众期望和目标。公共价值创造作为数字时代政府满足高水平社会期望的一种回应方式，已经成为数字政府治理必须实现的关键目标。

以公共价值创造为目标的数字政府治理构成维度

公共价值创造的核心思想是穆尔提出的战略三角模型，它包含三个相互关联的维度：公共价值、合法性与支持、运作能力，三个维度通过两个坐标轴整合在一起，其中横轴代表“政策发展、实施与影响的方向”，纵轴代表“定义公共价值的权威程度”。战略三角模型为数字政府治理提供了一个很好的启示，即如何帮助公共管理者在不断变化的动态环境中从公共价值、合法性与支持以及运作能力三个维度定位确认数字政府治理中的公共价值创造相关问题。结合数字政府治理在中国的发展特征，本文以战略三角模型为分析框架，从理论层面构建以公共价值创造为关键目标的数字政府治理概念框架，即数字政府治理战略三角模型。其中，公共价值维度规定了数字政府治理的总体使命和目标，即寻求公共价值；合法性与支持维度则指明了数字政府治理的合法性和支持的来源，政府可以利用它们来争取社会的持续支持；运作能力维度则阐明了数字政府治理应怎样运用数字技术安排和运作以达成公共价值创造的目标。数字政府治理须不断寻求公共价值、合法性与支持、运作能力三个维度之间最大程度的匹配，以实现公共价值最大化。

（一）公共价值：数字政府治理的组织使命

公共价值创造是公共组织的关键目标之一，作为数字时代政府治理的新形态，数字政府治理应确定以公共价值创造为目标的组织使命，公共价值作为数字政府治理的关键目标，在一定程度上能够判断数字政府治理是否有效。战略三角模型强调政府要在不断变化的环境中重新理解公共价值的内涵意蕴，并以此为依据来改变组织职能和行为，以创造新的公共价值。在数字社会中，公民的愿望和需求是高度多变和多样化的，这意味着数字政府治理作为数字时代的政府变革，其关键是通过公共价值创造适应并回应新兴的和不可预测的公民需求，从而持续并动态地实现公共价值和公民期望。将公共价值创造作为数字政府治理的关键目标，其重要性表现在数字政府治理的变革要受到公共价值这一目标约束，只有体现公共价值目标的数字政府治理才能获得合法性与支持，也就是说数字政府治理要重点考虑“数字政府治理所带来的政府转型与变革是否是社会和公民所需要的变革”这一根本问题。

（二）合法性与支持：数字政府治理的制度保障

穆尔的战略三角模型表明，致力于公共价值创造的公共管理策略，不仅需要特定的组织能力和资源来提供满足社会期望的服务，而且需要在政治上合法和可持续发展。在公共价值管理范式中，政治是贯穿政府管理过程的有效协调机制，特别是在中国，政治对公共价值创造有着更为深刻的影响。数字政府治理的公共价值创造首先在党的全面领导制度框架下展开，即党的领导贯穿公共价值创造的全过程。此外，数字政府治理依托各种智能终端、移动网络通信、人工智能等技术，由此也极大地促进政府与多元主体的互动与合作。在这一过程中，中国共产党秉持以人民为中心的执政理念，充分发挥领导者的引领和协同组织作用，把党以人民为中心的执政理念内嵌到数字政府治理的各项制度设计中，使数字政府治理所创造的公共价值始终代表最广大人民的集体偏好与期望。

（三）运作能力：数字政府治理的技术支撑

战略三角模型中的运作能力指向达成价值目标的能力，强调资源可得性和管理运作能力对于价值目标实现的重要性。这一维度表明致力于公共价值创造的公共管理策略需要特定的组织能力和资源来提供满足社会期望的服务。数字政府治理需要具备运作和管理上的可行性，以此来实现公共价值创造的目标。数字政府治理转变了政府生产和提供服务以及与公民互动的方式，这些转变是由数字技术以及组织结构等因素所推动的。为了能够适应数字技术所带来的转变并更好地满足社会期望和需要，政府机构需要获得或发展组织能力，使它们能够利用数字技术应对相关挑战。因此，数字政府治理中的组织运作能力是实现公共价值的必要因素，特别是数字化的组织能力。在数字技术的支持下，数字政府治理的公共价值创造过程是开放的，公共价值创造所需的资源、能力等要素通过数字技术有效整合，能够进一步提升数字政府治理中的组织运作能力如公共服务创新能力、公共参与能力、合作生产能力、资源建设能力、公共部门创新能力和数据治理能力。

以公共价值创造为目标的数字政府治理路径选择

以数字政府治理战略三角模型为理论指导，数字政府治理创造公共价值的实践路径相应地落脚于价值建构、价值共创、价值实现三个方面。数字政府治理在推进过程中应在价值建构中寻求公共价值，以数字技术为支撑促进多元主体参与价值共创，通过建立完善的体制机制为公共价值实现提供制度保障。

（一）价值建构：数字政府治理追寻的公共价值是什么？

识别并认知公共价值是创造公共价值的首要前提，鉴于此，我们首先需要回答数字政府治理要追寻什么样的公共价值的问题。数字政府治理所要创造的公共价值至少应包含增进民生福祉、改善公共服务、提升治理效能三个维度。

增进民生福祉的公共价值维度是指实现人民对美好生活的向往。数字政府治理的公共价值创造在党的全面领导制度框架下展开，而以人民为中心是党治国理政的价值引领，因而数字政府治理追寻的公共价值必须坚持人民主体地位，不断增进民生福祉，实现人民对美好生活的向往。改善公共服务的公共价值维度是指数字政府治理中对不同服务的改进。为公民提供服务是公共价值的主要来源之一，这种价值很大程度上取决于政府提供的服务质量和水平。数字政府治理中的公共服务改进是要通过采用各类数字技术、数字平台变得更加精准、高效、优质、个性化。提升治理效能这一公共价值维度包括提高行政效率和治理能力两方面。其中，提高行政效率包括政府高效利用数字技术提高管理效率和质量，优化管理流程，同时还涉及保持政府运作的可持续性、灵活性和更好地配置社会资源。治理能力的提升更多地表现为通过技术赋能和数据赋能提高政府的科学决策能力、应急响应能力、数据治理能力、社会沟通和组织协调能力等。

（二）价值共创：数字政府治理如何创造公共价值？

公共价值的建构只是公共价值创造的起点，更重要的是数字政府治理如何创造公共价值。数字政府治理更加注重多元主体协同互补，并将各自的资源优势和能力优势在数字政府治理所建构的多元化互动平台中充分耦合与共享，由制度约束和协调，解决公共性与社会性问题，促进社会价值和社会福利最大化。因此，未来数字政府治理公共价值创造的趋势是多元主体价值共创，资源、服务、互动、技术和制度及其平衡关系成为价值共创的关键。

从公共价值创造主体来看，数字政府治理应当重塑多元主体角色和主体间的互动关系，通过建立多元主体间互动与协商的信任机制平衡多元主体间的价值和利益关系。从资源整合共享的角度来看，数字政府治理应更加注重基于数据资源整合、开放、共享和创新的公共价值创造。从公共服务层面来看，数字政府治理对公共服务的改善应基于数字技术创新公共服务供给模式，侧重改变公众的价值体验。数字技术是创造公共价值的重要工具，数字政府治理应充分利用数字技术优化公共价值创造过程，提高公共价值创造能力。最后，制度是实现数字政府治理中价值共创的重要因素，是将多元主体和数字技术连接在一起共同创造价值的核心，数字政府治理应继续强化制度创新，建立与数字社会发展相适应的制度规则体系，为多元主体参与价值共创提供有力的制度保障。

（三）价值实现：数字政府治理如何释放公共价值？

数字政府治理所建构和创造的公共价值的实现最终要显现在公共价值的释放和分配上。公共价值首先表现为公众的主观愿望和偏好，公共价值的实现意味着公共需求得到满足，意味着公众的价值期望达成了清晰的价值共识。然而，数字政府治理面临的客观现实是，数字技术的发展重塑了公众的价值期望，公众价值诉求日趋多样化、个性化，这意味着要想实现公共价值，有效的价值调节是不可或缺的。为此，数字政府治理需要平衡不同主体的价值期望，找寻到促进公共价值实现的路径。面对多元的价值诉求，数字政府治理要在协商和对话的基础上设立有效的价值调和机制来平衡不同主体的价值期望。需要注意的是，公共价值实现的基准必须是公平正义，数字政府治理在实现公共价值的过程中要警惕数字鸿沟造成新的社会不公正，更好地利用数字技术将价值传递给弱势群体，从而实现参与公共价值创造过程中的所有主体的共享。此外，数字政府治理需要结合制度、政治与运作管理构建完善的数字政府治理体制机制，通过对政府的战略管理、资源配置与权力的投入保障公共价值的实现。

未来研究议程

本文从理论分析入手，以数字政府治理为研究对象，从公共价值创造角度重新审视数字政府治理的概念维度，创新性地提出了以公共价值创造为目标的数字政府治理理论框架，为分析数字政府治理中的理论和实践问题提供了一个新的理论视角。由于本研究是初步探索，难免存在不全面和系统性不足之处，数字政府治理中的公共价值建构、价值共创和价值实现路径等相关研究仍然任重道远。未来应重点关注基于新一代信息技术识别公众偏好、公共价值的价值共创机制和中国政治体制背景下数字政府治理中的公共价值创造等关键研究议题，从而建构具有中国特色的公共价值创造理论，以更好地适用于数字政府治理实践。