党内法规调整对象的范围界定

2022-10-22张海涛

理论导刊 2022年9期

张海涛

(中共中央党校[国家行政学院] 党的建设教研部，北京 100091)

一、问题的提出

党内法规的调整对象是指党内法规的效力所及范围，属于党内法规研究的基础理论问题。在党的十八大以来的党内法规研究热潮之下，这一学术问题历经反复交锋、持续争鸣。而伴随2019年修订的《中国共产党党内法规制定条例》(以下简称《制定条例》)将党内法规的调整对象由“规范党组织的工作、活动和党员行为”修改为“规范党的领导和党的建设活动”，党内法规的调整对象在“立法”层面已经实质性扩大。中办法规局对此也作出明确解释：在党内法规规范党的建设活动时，调整的是党内关系，当其规范党的领导活动时，调整的主要是党组织与非党组织的关系。

同时，学界已基本认可这种调整范围的扩大化倾向，即党内法规不仅调整和规制“党内的事”，相当一部分要规定“党的事”，“党的事”半径到哪里，党内法规规范的半径就延伸到哪里。如权威教材《党内法规学》指出，作为长期执政的党制定的党内法规，它不限于调整政党内部事务，要将其调整功能置于治国理政的战略格局中来考量。党内法规的“溢出效力”是一种解释观点，认为党内法规的效力范围本应及于党内，然而基于中国共产党特殊的领导执政地位，党内法规在规范内容和对象上必然会直接涉及党外，形成一种规范效力上的“溢出”。也有观点认为，党内法规的对外效力不是其对内效力“外溢”的附属物，而是以党的领导法规为规范依据的直接对外效力。这一类观点的核心立场在于党内法规调整范围的扩大化，党内关系和相关党外事务都属于调整对象。

但是，近来也有观点鲜明指出，党内关系才是党内法规的调整对象，在调整党内关系的过程中可以产生外部效果。还有观点认为，党内法规的调整范围仅限于党内，但其调整的后果可能间接影响到党外，但这是党内法规适用结果的“外部性”问题。这一立场主张严守党内法规调整对象的“党内”界限，将党内法规对党外事务的影响视为附属性的效力外溢，是一种调整效力“由内向外”所展现的调整效果。其列出了颇具解释力的理由：一是如果调整对象扩大化，将混淆党内法规与国家法律的调整范围，造成两者边界模糊；二是调整对象扩大化，将存在降低党内法规高标准和严要求的可能性；三是调整对象扩大化，将混淆调整对象和调整作用这两个不同概念。

面对党内法规调整范围究竟是党内关系还是包括外部关系这一针锋相对的问题，有必要作进一步的理论回应和实践反思，给出更合理的解释方案。本文认为，“党内法规仅调整党内关系”存在明显的范围界定过窄的问题，忽视了政治属性是党内法规的根本属性，政治实践需求才是党内法规制度发展的根本所在。因此，党内法规的调整范围究竟如何界定，应当服务于中国共产党在不同历史时期的管党治党目标，具有一定的变动性。同时，党内法规的“溢出效力”也存在解释不足的问题，尤其是在《制定条例》对党内法规的定义作出修订后，“溢出效力”的合理性与必要性就值得商榷了。所以，本文主张党内法规的调整对象应当是一种党务关系，在范围上涉及党内和党外，在领域上涉及党的领导和党的自身建设。

二、对“党内法规的调整对象是党内关系”的理论回应与实践质疑

基于上述主张党内法规的调整对象仅是党内关系(本文将之概述为“狭义论”)所提出的三个有力的论据，有必要针对性地对这三个颇具解释力的观点进行理论回应，并从“党政联合发文”和“党的领导法规”这两个角度，提出“党内法规仅调整党内关系”所面临的实践质疑，进一步明确“政治性”是党内法规的根本属性，“政治实践”是界定党内法规调整范围的根本依据。

(一)是否混淆党内法规与国家法律的关系

“狭义论”主张仅有党内关系是党内法规的调整对象，强调不能将调整范围扩大化，一个重要原因是为了避免党内法规和国家法律在调整范围上的混同。在其看来，如果党内法规不仅调整党内关系，还调整各种党外关系，那党规与国法的调整对象就近乎等同，国家法律调整的社会关系就成了党内法规调整的党内关系加上党外关系。

“狭义论”对模糊党规国法关系的担忧，与过去学界质疑“党内法规”概念表述的合理性类似。党内法规称为“法规”，一度被认为会混淆与国家法律的关系，被误解为是法律的一种，但经过理论争鸣的反复拉锯，最终以“概念实用”和“约定俗成”的理由而获解释。那么，党内法规如果不只调整党内关系，是否就当然地模糊了党规与国法的边界呢？

党内法规和国家法律是多元规范体系的不同类型，尽管彼此间有着清晰的调整边界，但并不否定两者存在范围的交叉。正如有学者指出的，各种规范类型处在一个动态的变化过程，它们相互之间在一定条件下会发生转化。例如，2005年发布的《信访条例》是国务院的行政法规，2022年被宣布废止的同时，属于党内法规的《信访工作条例》由中共中央和国务院联合印发，实际上就出现了国家法律向党内法规的转变。这决定了难以将某些特殊事项完全限定在某一种规范的调整范围之内。法律规范是针对社会关系的一般性调整，而党内法规、乡规民约、道德伦理则是特殊性调整，相比于国家法律，后者提出了更为严格、多元、特殊的行为要求。对此，有学者借用了美国法理学家朗·富勒对“义务的道德和愿望的道德”的区分来形容这种差异，这种差异也意味着在调整对象上本就存在重叠，是对同一对象的不同程度要求。所以，党内法规和国家法律存在调整范围的重叠但不是重合、交叉但不是混同。

同时，“多元主义的法治共和国”也必然要求在国家治理总体布局中形成制度规范的多元共治。从制度实效性而言，多元规范共治的效果突出，以中央“八项规定”的出台为例，在没有增加国家立法、不触发司法体制改革的情况下，国家秩序和社会风气发生了根本性变化，这是国家立法调控所难以企及的治理效能。相同情况，在公共卫生立法、法治财政建设、生态文明治理、纪检监察融合、机构编制法定化等诸多领域都有所体现，单一的国法制度供给难以应对治理实践的复杂性，这是治理需求决定了制度供给。

(二)是否降低党内法规的高标准和严要求

在“狭义论”看来，党内法规只有调整党内关系才能够体现党对其自身及其成员的高标准与严要求，才能充分体现和确保党的先进性与纯洁性。如果将党内法规的调整对象扩展至党外，则必然会提高对党外主体的要求，从而令中国共产党自身的先进性与纯洁性难以确保和体现。对此，可以从以下两个角度进行回应。

一是调整范围的扩大，不意味着标准要求的降低。例如，在党的领导法规调整的生态治理领域，始终贯彻“最严格生态治理”的目标。习近平总书记指出：“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。”正因如此，中办、国办联合发布的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》对非党员领导干部通过声誉问责、组织处理、党纪政纪处分等多种方式进行优先调整，而不适用问责方式单一和问责强度较低的国家法律，恰恰是将党内的从严标准扩展至党外范围，形成了更优的治理效果，这是党内法规政治势能的显现。这就意味着，党内法规调整范围的扩大，不仅是从严治理标准的向外传导，而且是特定领域治理方式的必然选择。

二是调整范围的扩大，不会影响党自身的先进性和纯洁性。将自身的高标准和严要求扩展至党外，首先不会影响自身从严治党标准的设置，而存在变量的是从严标准的适用效果，即能否确保所有适用对象都会按照从严标准约束自身行为。同时，反观从严管党治党的自身情况，并不是因为设置了高标准和严要求，党内就不会再出现违法乱纪、腐败滋生的现象，也并非因为有了一套完善的党内法规体系，就能永葆党的先进性和纯洁性，归根结底还要落脚于制度的执行上。制度执行不力，党内法规执行没有落到实处，无论调整党内关系还是适用于外部对象，管党治党效果差异不大。而且，中国共产党勇于自我革命，以党的自我革命引领和推动伟大社会革命，这种由内到外的带动示范作用必然要求党能够勇挑重任、迎难而上，而非担心因为党内法规调整范围的扩大而影响到自身的先进性和纯洁性建设。

(三)是否混淆调整对象和调整作用的区别

对于党内法规调整党外关系的观点，在“狭义论”看来，还混淆了党内法规的调整对象和调整作用这两个概念。从法理上来看，法的调整对象并不等同于法的调整作用。党内法规对国家事务与社会事务产生作用是党内法规调整作用的效果，是党的影响力的一种体现，而不是其直接调整的结果。换言之，党内法规是通过对广大党员及党组织提出相应要求，以此调整党内关系，实现党内治理，同时借助中国共产党的领导核心地位来实现国家治理与社会治理的。党内法规不能而且通常也不宜直接对党外主体提出要求，因而并不直接调整党的外部关系。本文认为，这一观点存在解释逻辑上的矛盾，难以自圆其说。

按照“狭义论”的逻辑，如果党内法规只调整党内关系，却因为中国共产党的领导和执政的特殊身份对党外关系产生影响力，那么党内法规实际就可以影响一切。因为如果党内法规没有对党外特定关系作出明确规定，还能对其产生约束力或影响力的话，那么会有两个结果，一是所有党内法规和党内法规的全部规定都可以影响党外关系，二是党外关系都存在受党内法规影响的可能，显然这种逻辑是有问题的。问题的关键在于，“狭义论”虽然指出了基于“党的领导”而产生的对外影响力，但却忽略了一个前提，即党内法规先对特定的或部分的党外关系作出规定，而后在依法执政的过程中通过“党的领导”，并根据这些党内法规的规定才产生了对外约束力。正如有观点所指出的，党内法规在实然层面很少超越预设的“效力范围”，几乎不存在规范意义上的效力“溢出”情况。归根结底，是因为特定的党外关系被党内法规明确规定，纳入党内法规的调整范围，才成为党内法规的调整对象，而并非因为特殊的领导和执政地位当然产生了对外的影响力。

此外，“狭义论”主张的党内法规的外部影响力，也并非党内法规本身的调整作用，而是中国共产党通过依法执政所实现的。在这个问题上，“狭义论”逻辑上存在两个缺陷。一是如果党内法规的调整对象只是党内关系，那么调整作用就不应该及于党外。实践中党内法规的效力还涉及党外关系，根本上是因为党内法规的调整对象涉及党外组织和个体，所以才会在党内法规的实施过程中影响和约束到党外关系。二是“狭义论”所强调的“由内及外”，即可连接党内关系和党外关系的中介和桥梁实际是“依法执政”，由此形成依规治党(党内事务、党的内部关系)——依法执政(党内事务与国家事务的连接、党的内部关系与党的外部关系的连接)——依法治国(国家事务、党的外部关系)的内外结合、党政贯通。但应当注意的是，依法执政的“法”实际包括了国家法律和党内法规。这意味着，在依法执政的过程中，党内法规不仅调整了党内关系，而且还涉及了党外关系，这是依法执政的内在要求。

由此来看，“狭义论”对调整对象和调整作用的划分，实际对应的是党内法规效力和党内法规影响力的区分，也就是“效力：党内关系——影响力：党外关系”。但这一划分并不准确，准确的对应关系应该是“效力：调整对象(党内关系+特定党外对象)——影响力：非调整对象(去除特定党外对象后的外部关系)”。举例而言，中央“八项规定”精神对包括非党员身份在内的全体党政领导干部都具有约束力，通过示范引领的方式，塑造和影响了全社会的良好风气，对于前者而言是中央“八项规定”精神本身的效力，对于后者则是党内法规的影响力。

(四)澄清：政治实践是界定党内法规调整对象的根本依据

党内法规的调整范围是变动的而非一成不变的，“党内法规仅调整党内关系”的狭义论，并非自始就存在理论和实践上的疑问。从党内法规的制度史来看，在1938年党的六届六中全会上毛泽东提出“党内法规”之时，其是与“党内关系”紧密相关的。毛泽东指出：“为使党内关系走上正轨，除了上述最重要的纪律外，还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动。”这里清楚地表明，制定党内法规的初衷就是促使党内关系回归正轨，而当时党内关系的不良发展，主要是指张国焘公开叛党和王明严重违反党的纪律。在六届六中全会召开前夕的中央政治局会议上，刘少奇第一次提出“党规”概念时，也与“党内关系”密切关联。他讲道：“现在党内要制定一种党规，进行党的建设。”他还强调，要在组织上、党规上保证党的团结，以此提高各级党部的团结。所以，党内法规这种制度形式在创设之初，目的是要面向党内强化自身建设。“文化大革命”结束后，邓小平提出要加强党的建设特别是党的制度建设，指出：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。”这其中蕴含了党规与国法分别是管党和治国的两套制度体系，彼此存在边界。因此，从党内法规自身的发展历史而言，在党规制度创设伊始，其将调整对象定位为党内关系。

同时，从立规制度来看，调整对象的内部性也相当清晰。早在20世纪90年代，就有学者提出：“我们制定各种党内法规和制度的目的，在一定意义上讲，都是为了通过对党内关系加以确立和调整，建立一个良好的党内秩序，增强党的凝聚力和战斗力，以保证党的路线得到顺利的贯彻执行。”就党内立规而言，立规者也遵循了党内法规调整党内关系的基调。1990年的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》和2012年修订的《中国共产党党内法规制定条例》都规定党内法规是“规范党组织的工作、活动和党员的行为的党内规章制度的总称”。正因如此，在2019年《制定条例》修改之前，学界的基本观点认为，党内法规的调整对象是党组织和党员行为，并通过对党组织和党员行为的调整来规范党内关系。这在“立法”依据和制度规范层面是非常清晰的。但问题同样明显，诚如有学者所言，两版制定条例的调整对象限定为党组织和党员的工作与行为，无法解释党内法规在党的领导领域所存在的外溢效力。

但即便在2019年版《制定条例》对党内法规调整对象作出修订前，党内法规的政治实践也并未严格遵循调整对象的组织内部性。党政联合发文和党的领导法规是两个典型例子。从发文形式上看，党政联合发文是一类特殊的党政协同立规现象，有观点将之称为“混合性党规”。党政联合发文的政治实践由来已久，早在1957年的政府工作报告中，周恩来就肯定过党政联合发文的制度协同优势，他指出，有些带有政治号召和政策指示性质的决定或者带有群众运动性质、需要党政一齐动手的工作指示，由同级党政机关联合发布，这些办法对于推进工作是有好处的，今后还应该继续采用。党的十八大以来，以党内法规的形式发布、兼具国法属性的党政联合发文数量激增，如聚焦领导干部责任制问题，涉及社会治安综合治理、推进法治建设、安全生产、食品安全、信访工作、脱贫攻坚、生态文明治理等多个领域的党政联合发文。这类党政联合发文的特点是调整对象包括非党组织和非党员，如《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》第2条规定：本办法适用于县级以上地方各级党委和政府及其有关工作部门的领导成员，中央和国家机关有关工作部门领导成员；上列工作部门的有关机构领导人员。这就涉及政府及相关部门中不具有党员身份的领导干部的环保问责问题。显然，实践中是直接依据该党内法规对非党员领导干部进行问责，虽然这在法理上存在规范适用的正当性疑问，但并不妨碍政治实践中依据党政联合发文对党外关系的直接调整，因为通过“党政合意下的高位推动”可以优化党政机构职责的协同性，并最终降低治理成本和减少制度阻力。

从发文种类上看，党的领导法规是一类直接调整外部关系、具有外部效力的党内法规。根据权威教材的界定，党的领导法规是指规范中国共产党对各方面工作进行领导的活动，调整中国共产党与人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、武装力量、人民团体、企事业单位、基层群众自治组织、社会组织等领导与被领导关系的党内法规。尽管党的领导同时包括党内和党外两个方面，但目前通说是不把党内领导行为作为党的领导法规之规范对象。而这种“领导与被领导关系”的调整范围，并不涉及党组织之间、党员之间及党组织和党员之间的党内关系，显然难以将“领导法规”视为一种对党内关系的调整。正如前述所提及的《信访工作条例》，就是典型的由党内法规对党外关系进行直接调整，具有直接效力。

此外，主张“党内法规仅调整党内关系”的观点，未能充分认识党内法规作为管党治党的制度依据，政治性是其根本属性。从功能上看，党内法规服务于党的政治目标。这就决定了两个问题。一是政治实践决定了党内法规的实际调整对象，在不同历史阶段，党内法规究竟如何确定调整对象，要根据不同阶段管党治党的目标来确定。新民主主义革命时期，在未取得全国政权而且党内还存在影响团结统一因素的情况下，党内法规的唯一目标就是不断加强党的自身建设并强化党内团结。而在取得执政地位后，尤其是党的十八大以来，党内法规成为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，为因应全面加强党的领导的要求，党内法规的调整范围就不宜再局限于“党组织的工作、活动和党员行为”。二是不同于法治具有超越国别的一般理性，作为政党自治规范的党内法规具有独特性，不存在政党规章必然调整组织内部关系的定论，党内法规的调整范围取决于政党自身的治理精神。

三、“溢出效力”的说理优势与合理性不足

在已有研究中，主张党内法规具有“溢出效力”的观点，本身就是对“党内法规只调整党内关系”的一种理论回应。所谓“溢出效力”，是指党内法规本来是管理党的组织和党员个人行为的，但可能会对非党组织和非党员产生影响甚至约束力。也就是党内法规的强制力、约束力超出了其本身设定的范围。在合理性上，“溢出效力”解释了为何党内法规能够调整党外关系。比如主张宪法正文确认了“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”，党内法规通过“溢出效力”规范和保障党的领导权；再如基于党管干部原则、巩固党的执政的需要、领导国家社会管理中的重大决策和重要事项，党内法规“溢出效力”在调整党外主体、党外空间、党外事项等方面具有合理性。但是，“溢出效力”的理论前提仍然是将党内法规的调整范围限定为党组织和党员个体，只是在效力覆盖范围上认为包含了党外组织和党外个体。这也就决定了“溢出效力”将不可避免面临内外两方面的困境：一是“溢出效力”概念自身就存在理论缺陷和逻辑矛盾；二是在2019年《制定条例》作出修订后，“溢出效力”面临合理性和必要性的质疑。

其一，从学理上来看，“溢出效力”的概念表述并不准确。“效力”和“溢出”本就是一个自相矛盾的组合，混淆了规范效力和实际效果这两个概念。在党内法规制定后，条文本身的规范效力就已确定，无论现实中是否被遵守以及多大程度上被遵守并不影响规范效力本身以及边界范围，而“溢出效力”实际意图表达的是党内法规的影响力，影响力才会出现边界的扩展问题。关于效力和影响力的区分，在以往研究“溢出”问题时也多有涉及。例如，《党政领导干部选拔任用工作条例》第4条第三款规定：“上列机关、单位选拔任用非中共党员领导干部，参照本条例执行。”有观点认为，该条例之所以对非中共党员领导干部采取“参照执行”的规定模式，主要是考虑到这一群体不宜作为党内法规的直接调整对象。但本文认为恰恰相反，这里的“参照执行”不具有选择性，实际是将非中共党员领导干部的选拔任用纳入调整范围之中，这也是党的领导法规和党管干部原则的体现。之所以是“参照执行”，中组部办公厅2014年印发的《关于〈党政领导干部选拔任用工作条例〉若干问题的答复意见》就曾作出说明：除了要贯彻“干部任用条例”规定的基本原则、基本条件、基本程序和工作纪律外，在坚持党的干部路线方针政策前提下，可以结合自身特点和实际情况，在具体做法上有所区别和保持一定灵活性。这意味着，“干部任用条例”对非党员领导干部具有调整效力，只是在调整方式上多了一个选择空间。因此，本文认为，如果是针对党内关系和属于调整范围的党外对象和事项，那么就属于表现为调整力和约束力的党内法规效力问题：如果针对不属于调整范围的党外关系，那么就是不具有强制性和不需要依靠党内纪律保障实施的党内法规的影响力问题。

其二，《制定条例》的修订，使得“溢出效力”的概念必要性存疑。正如有学者所指出的，“党内法规的对外效力不是其对内效力‘外溢’的附属物，而是以党的领导法规为规范依据的直接效力”。在2019年《制定条例》修订后，党内法规的调整对象扩展为“规范党的领导和党的建设活动”；而且对党政联合发文的现象作出规定，“制定党内法规涉及政府职权范围事项的，可以由党政机关联合制定” 。这意味着，党内法规的规定事项对党外事务具有直接的调整效力。对此，中办法规局也给予解释，明确了一些特殊的党政联合发文，调整对象既包括党员领导干部，也包括非党员领导干部，不仅仅局限于党内。所以，在“党内立法法”作出变动后，党内法规已不需要通过“溢出”补正效力的扩大化，对特定党外对象的调整也不再是间接效力，而是直接效力的调整。

综上所述，党内法规“溢出效力”的观点实际就是对“党内法规调整对象只是党内关系”的直接回应和有力解释，但因为自身存在逻辑矛盾，尤其是在《制定条例》作出了重大修改的情况下，已然不能满足党内法规调整范围的界定需要。

四、党务关系：党内法规的调整对象

既然“党内法规只调整党内关系”存在范围界定明显过窄的缺陷，党内法规的“溢出效力”又因为《制定条例》的修订而面临理论必要性的质疑，那么就需要再明确党内法规调整对象的基本范围。本文认为，被“狭义论”所质疑的“党务关系”才是党内法规的调整对象。

(一)党务关系的内涵与外延

党内法规的调整对象是党务关系，这一观点在2019年《制定条例》修改之前，就已经有学者提出。宋功德认为，党务关系通常是党内法规制度安排和调整的产物，党内法规制度的调整范围与党务关系的涵盖范围应当基本重叠。欧爱民主张，党内法规是有权主体按照规定程序制定或认定的，反映党的统一意志，调整党务关系，规范党务关系主体行为，并由党内强制力保障实施的具有特定外在形式的规则体系，同时提出要超越单纯的党内关系，将非党组织与党外人士纳入调整范围。在原《制定条例》仍旧将党内法规的调整范围规定为“党组织的工作、活动和党员行为”的情况下，前述主张党务关系的观点具有超前性和前瞻性。

那么，何为党务关系？《中国共产党党务公开条例(试行)》第2条规定，本条例所称的党务公开，是指党的组织将其实施党的领导活动、加强党的建设工作的有关事务，按规定在党内或者向党外公开。因而党务就是实施党的领导活动和加强党的建设工作的有关事务。党务关系则包括主体、客体和内容，是党务关系的主体以党务关系的客体为中介而形成的权利义务关系。党务关系的主体是指与党务有关的组织或者个人，包括党组织、党员、非党组织和党外个体。党务关系的客体是指主体间关系据以形成的中介，包括党的领导和党的建设活动所涉及的行为、人身权益、物及精神产品等。党务关系的内容是指主体的职权职责、义务权利以及体制机制、标准要求等。本文重点说明的是，党务关系的主体范围决定了党内法规调整对象的范围，即党的组织和党员以及作为党的领导对象的非党组织和党外个体。正如有学者所言，事实上“党务关系主体”这一表述已经涵盖了各类党外群众与非党组织。

当然，对于《制定条例》对党内法规调整范围的修改，学界也有不同看法。朱林方认为，2019年版《制定条例》中的党内法规定义只是放弃了较为模糊的“主体界定法”，采用了更为明确的“行为界定法”，但并没有扩大党内法规的调整范围。但本文认为，1990年《暂行条例》和2012年《制定条例》实际是对调整对象的明确规定，精细地限定为党组织和党员的行为活动。而2019年版修改为“党的领导和党的建设”则是在立法技巧上选择了模糊化处理，限定了对象范围，而不明确对象内容，预留了调整对象的灵活解释空间，实则是由明确到模糊的转向。正如有观点认为，修订后的《制定条例》未能明确党内法规可以直接调整非党主体以及党外事务，但的确也为党内法规可以直接调整党的领导活动中的非党主体以及党外事务预留了相当程度的制度空间。

(二)党内法规调整党务关系的特点

其一，分类治理。党务关系面向党的领导和党的自身建设，实际就是围绕党的工作和活动指向是党内还是党外所划分的。面向党内所调整的党务关系是一种党内治理关系，涉及因党的自身建设及内部管理活动而形成的党组织、党员之间的基本关系，关涉党组织之间、党组织与党员之间、不同党员之间，其本质特征是“命令—服从”。比如党中央对全党的集中统一领导、上级党组织对下级党组织的领导、党组织对党员的教育管理监督、党员领导干部对普通党员的引领示范监督等等。面向党外所调整的党务关系是一种党的领导关系，主要是党在治国理政过程中因发挥领导作用、履行领导职责而与非党组织以及党外个体形成的党务关系，重在体现党把握方向、大局、大势的能力。

其二，内外同步。党内法规在发挥调整效力上，具有内外同步性，不存在“由内及外”的问题。2018年版《中国共产党纪律处分条例》第4条规定：“党纪面前一律平等。对违犯党纪的党组织和党员必须严肃、公正执行纪律，党内不允许有任何不受纪律约束的党组织和党员。”这意味着，在党规党纪的执行和适用上，无论是领导干部还是普通党员，都一视同仁、同步调整。此外，2003年版的《中国共产党纪律处分条例》对这一条规定的是“坚持党员在党纪面前人人平等的原则”，显然过去借鉴了“法律面前人人平等”的基本原则，但忽略了党内在适用党规党纪的严格程度上是有所区分的，作为“关键少数”的党员领导干部自然应当被严格要求、需要承担更多责任义务。习近平指出，从严治党关键是抓住领导干部这个“关键少数”，从严管好各级领导干部。因此，“党纪面前一律平等”内含了不同层级对象适用不同标准的“相对平等”，党员领导干部和普通党员在不同岗位层级相应承担党内义务，最终目的是通过抓好“关键少数”带动“绝大多数”。但需要注意，在党内法规调整同步性上，不同调整对象之间不存在差异性，只是调整要求和程度会存在不同，但这不是由作为焦点的“关键少数”向普通党员的外部扩散。

对此，有观点认为，党内法规在调整效力上呈现出“由上及下、由内及外”的特点，因为党内法规设置的高标准和严要求首先适用于党员中的领导干部尤其是高级领导干部，而这些“关键少数”又是党内的焦点与核心，同时在调整党组织的层面，中央和国家机关又是被率先调整，因而在组织和成员两个角度上都呈现出由核心向外围的约束扩散。这里存在两个方面的疑问。一是从党内关系来看，调整效力上强调的是“一律平等”，在调整效果上才是“由内及外”。二是从党内法规同步调整党内关系和特定党外对象来看，也只是调整效果而非效力的“由内及外”。例如，《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》第4条规定，党政主要负责人作为推进法治建设第一责任人，应当切实履行依法治国重要组织者、推动者和实践者的职责……把本地区各项工作纳入法治化轨道。这意味着党内法规通过直接规定党政主要负责人的法治建设清单，进一步将法治建设工作分解到各级党政部门，其实际效果则最终影响了国家法治建设的整体。其中，党内法规的调整对象和约束效力属于党务关系的范畴，但由此产生的调整效果则更为广泛，这是党内法规间接影响力而非直接效力的体现。

其三，全面调整。党内法规通过调整党内治理关系和党的领导关系，实际实现了党内法规调整范围的全覆盖。这种全覆盖是指对党的工作活动的全面调整，目的是贯彻“坚持和加强党的全面领导”和“坚持党要管党、全面从严治党”。从所涉主体来看，包括党组织和党员，党的机关运行保障系统，国家政权机关、政协、人民团体、军队等，国有企业事业单位，集体经济组织、基层群众性自治组织、社会组织，非公有制企业，党外群众。党内法规的全面调整，还应当注意调整方式上要力求“准”，做到对不同调整对象的精准施策。一方面，就调整党内关系而言，针对不同主体调整力度要有所区分。以党内法规的执行责任制为例，各级党组织和全体党员负有遵守党内法规、维护党内法规权威的义务，但执规责任制的建构则是统分结合、各司其职，由党委统一领导、党委办公厅(室)统筹协调、主管部门牵头负责、相关单位协助配合、党的纪律检查机关严格监督。在责任主体上，涉及了地方党委、党委办公厅(室)、党委职能部门、党组(党委)、基层党组织、党员领导干部、纪检机关。另一方面，就调整党外对象而言，要与调整党内对象在调整力度和方式上有所区别，更多发挥支持和保障、领导和监督、引领和示范等作用。

结语

界定党内法规调整对象的范围，要理解党内法规的政治属性是本质特征。不同于国家法律调整社会关系时，在调整对象上有一个清晰且相对稳定的范围，党内法规调整什么内容，要因应两个方面的需要，一是中国共产党自身管党治党的要求，二是中国共产党作为执政党，如何回应不同时期治国理政的要求，既要稳固长期执政的合法地位，又要能够通过党的领导将国家治理的制度优势转化为治理效能。此外，在界定党内法规调整对象的范围时，应当注意调整效力和调整效果的区别。在理解党内法规的影响力时，还要注意党内法规的影响力或者说“溢出效力”，主要不是源于制度本身内生的惩戒或激励因素，而是更多借助了制度之外的推动力，如政治推动、公众关注、舆论宣传等等。